我國農(nóng)民工在市民化的社會變遷過程中，由于特殊的二元經(jīng)濟制度以及其他因素的制約，他們并未像西方國家那樣經(jīng)歷從農(nóng)民向市民的職業(yè)、地域和身份相同步的徹底轉(zhuǎn)變，而是經(jīng)歷了由農(nóng)民到農(nóng)民工、再由農(nóng)民工到市民的“中國路徑”。然而，在這條路徑下，農(nóng)民是否選擇遷入城市成為市民，并不是政府一聲令下他們就會蜂擁入城的，每一個農(nóng)民將從經(jīng)濟理性的角度出發(fā)，全面比較、衡量自己的進城收益和進城成本，最終每個農(nóng)民工對待市民化以及所走的市民化路徑各不相同。2011年政府工作報告明確提出“因地制宜，分步推進，把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。”黨的十八大報告要求有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

分步推進農(nóng)民工內(nèi)涵上的真正市民化

農(nóng)民工市民化不僅要在數(shù)量上要實現(xiàn)相當部分農(nóng)民工身份、工作的轉(zhuǎn)化，而且要在質(zhì)量上要實現(xiàn)工作方式、生活方式、社會交往、價值觀念等與城市居民的融化，前者是形式上的“偽”市民化，后者是內(nèi)涵上的真正的市民化。因此，農(nóng)民工市民化是一個長期的過程，要堅定不移、積極穩(wěn)妥、分步推進。

農(nóng)民到流動就業(yè)的農(nóng)民工、再到新市民，是我國農(nóng)民工市民化的全過程，但現(xiàn)在的“農(nóng)民工”現(xiàn)象只解決了市民化過程中的前一半問題，即實現(xiàn)從農(nóng)民到流動就業(yè)農(nóng)民工的過程，距離從農(nóng)民工到新市民還有很長一段路要走。事實上，我國特有的城鄉(xiāng)間流動的“農(nóng)民工”現(xiàn)象，一定程度上掩蓋了農(nóng)民工市民化過程中的許多弊端和矛盾，如城市公共服務(wù)建設(shè)滯后、教育衛(wèi)生資源緊張等，延緩了農(nóng)民工市民化的進程。如農(nóng)民工轉(zhuǎn)移不徹底導致不能從根本上最終實現(xiàn)工業(yè)化進程，又如城鄉(xiāng)分割勞動力市場和農(nóng)民工現(xiàn)象都加大了社會管理的成本，阻滯了社會發(fā)展和城市化推進。然而，城鄉(xiāng)間流動只是暫時現(xiàn)象，農(nóng)民工也不可能永遠是流動狀態(tài)，他們必定要進城成為新市民，因此農(nóng)民工市民化已成為不可阻擋的必然趨勢，我們必須正視之。

農(nóng)民工市民化的目標是，在未來20年，以平均每年800萬人的規(guī)模增長，到2030年完成市民化的第一階段轉(zhuǎn)換，即身份、工作、公共服務(wù)的市民待遇；第二階段則是更長時間的農(nóng)民工與城市居民融合、與城市文化生活融合。屆時，伴隨中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的完成，農(nóng)民工問題將得到徹底解決。

促進農(nóng)民工融入城市實現(xiàn)市民化，要統(tǒng)籌考慮城市布局、地域布局和產(chǎn)業(yè)布局。在保持大城市對農(nóng)民工吸納的同時，進一步促進中小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)村勞動力的吸納。要調(diào)整城市發(fā)展布局，科學編制城市發(fā)展規(guī)劃，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，避免出現(xiàn)“大城市病”、“貧民窟”，使大部分農(nóng)民工在中小城市實現(xiàn)市民化。要調(diào)整區(qū)域發(fā)展布局，進一步完善輸入地與輸出地的對接機制，東部沿海地區(qū)率先進行產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)提升，中西部地區(qū)做好迎接東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的準備，促進農(nóng)民工就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。同時，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，進一步加強小城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的均衡發(fā)展，在農(nóng)業(yè)向工業(yè)輸出優(yōu)質(zhì)勞動力資源的同時，保障實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所必需的優(yōu)質(zhì)勞動力資源；加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)級，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)質(zhì)量，逐步實現(xiàn)從低附加值轉(zhuǎn)向高附加值升級、從高能耗高污染轉(zhuǎn)向低能耗低污染升級、從粗放型轉(zhuǎn)向集約型升級。與此相對應(yīng)，應(yīng)加大農(nóng)民工培訓力度，提高技能水平以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級，鼓勵農(nóng)民工從事第三產(chǎn)業(yè)，尤其是家庭服務(wù)業(yè)。

農(nóng)民工市民化的政策選擇

破除二元制度障礙

改革開放以來，隨著市場化改革進程的不斷深入，城鄉(xiāng)勞動力要素流動的壁壘被打破，農(nóng)民工成功實現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)變(非農(nóng)化)，卻沒有實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變(市民化)，城鄉(xiāng)二元制度是主要原因。必須以新生代農(nóng)民工為重點，加快農(nóng)民市民化的進程，從制度上根本解決農(nóng)民工融入城市的障礙，減少身份轉(zhuǎn)變過程中的痛苦和摩擦，以終結(jié)農(nóng)民工現(xiàn)象推動二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)順利轉(zhuǎn)變。

推進公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)均等化，要快于農(nóng)民工市民化進程。政府要主動為農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)居民同等質(zhì)量的公共服務(wù)，最重要的是保障一個就業(yè)基礎(chǔ)和五項公共服務(wù)。

穩(wěn)定的就業(yè)是農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)、前提。就業(yè)是民生之本，農(nóng)民工只有在城市有穩(wěn)定的就業(yè)，才能有資格談市民化。這里的穩(wěn)定就業(yè)，不僅指每份工作的持續(xù)時間和變換工作的次數(shù)，還包括工作條件、勞動強度、工作環(huán)境、勞動權(quán)益等，即就業(yè)的數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一。因此，要繼續(xù)加大對農(nóng)民工的人力資本投入，積極發(fā)展職業(yè)教育，加大農(nóng)民工職業(yè)技能培訓，提高文化素質(zhì)和職業(yè)技能，從而實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、收入增長、自我發(fā)展和融入城市。

五項公共服務(wù)即子女教育、居住、醫(yī)療、養(yǎng)老保險和精神文化生活。

子女教育，毋庸置疑是農(nóng)民工在城市穩(wěn)定就業(yè)后選擇是否落戶城鎮(zhèn)首先要考慮的因素。當前農(nóng)民工子女的義務(wù)教育階段政策已有突破并取得成效，但學前教育的供給不足和異地高考的限制，都阻礙了農(nóng)民工市民化的進程。要逐步實現(xiàn)農(nóng)民工子女學前教育的同市民待遇，將農(nóng)民工隨遷子女學前教育納入輸入地城鎮(zhèn)學前教育發(fā)展規(guī)劃；研究制定農(nóng)民工子女異地參加中考、高考的辦法。

住有所居，是促進農(nóng)民工市民化的重要保障。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住條件低劣，住房支付能力弱，嚴重影響了其生活質(zhì)量，并成為他們?nèi)谌氤擎?zhèn)的最大障礙之一。各級政府及其住房建設(shè)部門應(yīng)將農(nóng)民工住房問題與城鎮(zhèn)居民住房問題一并納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和住房建設(shè)規(guī)劃，支持農(nóng)民工通過租、購、集體宿舍等多種方式解決住房問題；建立和完善保障性住房體系，逐步將符合條件的農(nóng)民工納入覆蓋范圍，完善覆蓋農(nóng)民工的住房公積金制度，鼓勵招用農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)在依法取得的企業(yè)用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。

病有所醫(yī)，是農(nóng)民工是否留在城市考慮的重要因素。當前，農(nóng)民工醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)利用總體不足，醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不能適應(yīng)農(nóng)民工醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求。因此，要堅持輸入地管理，以農(nóng)民工需求為導向優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，方便農(nóng)民工在城市務(wù)工期間就近就醫(yī)和及時補償，確保農(nóng)民工同步地與其他居民享受大體一致的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。