五、關(guān)于南海“斷續(xù)線”

我國學(xué)術(shù)界(包括臺灣在內(nèi))在“斷續(xù)線”的法律意義問題上形成了不同觀點。在多種不同看法中，最具有說服力的當(dāng)屬我國著名法學(xué)家趙理海先生的觀點，他認(rèn)為：“我國對這條線以內(nèi)的島、礁、灘、洲擁有歷史性權(quán)利(historical title)。斷續(xù)線表示我國對于線內(nèi)的南海諸島擁有主權(quán)。因此，斷續(xù)線是表示界內(nèi)的島嶼及其附近海域歸屬中國，而不意味著線內(nèi)的全部海域是中國的內(nèi)水。”②趙理海先生還認(rèn)為：“事實上這條海疆線已構(gòu)成歷史性水域(historical water)，在該疆界線以內(nèi)我國擁有歷史性權(quán)利(historical title)，這是無可否認(rèn)的。”③這一結(jié)論是令人信服的。

其一，通過對民國政府大量檔案資料的研究，可以清晰地看到，當(dāng)時中國政府標(biāo)示南海“斷續(xù)線”的目的在于，確定和公布西南沙群島的范圍和對西南沙群島的主權(quán)。事實上，1947年10月內(nèi)政部給國民政府主計處呈送有關(guān)疆界各項資料的函件中，就已經(jīng)表明南海之疆界確定與公布的是南海諸島的范圍和主權(quán)，明確表示了歷屆中國政府對線內(nèi)島礁及其附近海域的主權(quán)主張，對線內(nèi)海洋資源擁有的權(quán)利。1949年新中國成立后，中國政府始終主張對南海諸島及其附近海域擁有主權(quán)、管轄權(quán)和海洋權(quán)益。1951年8月15日，周恩來外長在“關(guān)于美英對日和約草案及舊金山會議的聲明”中重申，“西沙群島和南威島正如整個南沙群島及中沙群島、東沙群島一樣，向為中國領(lǐng)土”。1958年9月4日，中國政府發(fā)表的“關(guān)于領(lǐng)海的聲明”再次強(qiáng)調(diào)東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島屬于中國。在1984年六屆人大關(guān)于設(shè)立海南行政區(qū)和1988年七屆人大關(guān)于設(shè)立海南省的決定中，就海南省行政管轄范圍表述為包括“西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及其海域”。④1992年頒布的《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的陸地領(lǐng)土包括中華人民共和國大陸及其沿海島嶼、臺灣及其包括釣魚島在內(nèi)的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國的島嶼。”⑤從中國政府歷次發(fā)表的聲明和若干法律文件來看，均強(qiáng)調(diào)“斷續(xù)線”內(nèi)的南海諸島“歷來就是中國的領(lǐng)土”、“向來是中國領(lǐng)土不可分割的一部分”，中國對這些島嶼具有“無可爭辯的主權(quán)”。

顯而易見的是中國從來沒有對整個南海提出主權(quán)要求，而是主張對斷續(xù)線內(nèi)的島礁灘沙和海域擁有主權(quán)、管轄權(quán)，這一立場是一貫的、也是明確的。正是基于這一立場以及《聯(lián)合國憲章》的基本精神和《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)條款的規(guī)定，中國政府始終尊重并致力于維護(hù)南海國際航道的航行、飛行自由和安全。1995年5月18日，我國外交部發(fā)言人表示，“中國維護(hù)對南沙群島的主權(quán)及相關(guān)海洋權(quán)益，不影響外國船舶和飛機(jī)按照國際法通過南海國際航道的航行、飛行自由和安全”，呼吁“有關(guān)國家不要因存在爭議而影響各國船只通過南海的正常航行”。⑥

其二，誠然，1982年《聯(lián)合國海洋法公約》對“歷史性所有權(quán)”并沒有明文規(guī)定，但《公約》中列入了“歷史性海灣”、“歷史性所有權(quán)”和“特殊情況”，繼續(xù)賦予“歷史性所有權(quán)”以“例外條款”地位，從而肯定了“歷史性所有權(quán)”的特殊性、合理性和合法性。作為中國的傳統(tǒng)水域，中國人民在南海的漁業(yè)生產(chǎn)活動長達(dá)兩千余年，早在《聯(lián)合國海洋法公約》公布之前就在南海海域內(nèi)形成了歷史性權(quán)利，并且在現(xiàn)代海洋法制度確立之際仍然在國際上受到普遍承認(rèn)，這一權(quán)利不僅符合《聯(lián)合國海洋法公約》，而且完全符合一般國際法原則和規(guī)則，具有充分的法律效力。1974年1月11日，中國外交部發(fā)表聲明，不僅重申對南沙群島無可爭辯的主權(quán)，而且強(qiáng)調(diào)南沙群島附近海域的資源也屬于中國所有。⑦1998年6月頒布的《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第14條規(guī)定：“本法的規(guī)定不影響中華人民共和國享有的歷史性權(quán)利”，從而以國內(nèi)法的形式確認(rèn)了我國在南海享有的基本權(quán)利。毫無疑問，中國在南海的歷史性所有權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬亍?/p>

事實上，我國依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》在南海主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主權(quán)權(quán)利，與“斷續(xù)線”內(nèi)享有歷史性權(quán)利二者之間是權(quán)利疊加的關(guān)系，而不是相互排斥和矛盾的關(guān)系。其一，就法律連續(xù)性而言，“斷續(xù)線”的形成早于《聯(lián)合國海洋法公約》，而中國在南海歷史性權(quán)利的形成更遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于現(xiàn)代海洋法律制度，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度是基于原有權(quán)利的產(chǎn)物，它不能取代、也沒有否認(rèn)中國在南海既往已有的權(quán)利；而歷史性權(quán)利也不影響中國在南海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主權(quán)權(quán)利。其二，從實踐上而言，在早期歷史中，特別是明清至近代以來，我國在南沙海域最早開展了漁業(yè)生產(chǎn)、最早開辟了南海航道、最早實施了南海海洋環(huán)境監(jiān)測與保護(hù)、最早開展了南海海洋科學(xué)研究。而《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架主權(quán)權(quán)益的條款，即是在上述實踐基礎(chǔ)上對海洋權(quán)益做出的更為具體和全面的強(qiáng)制性法律規(guī)定。可以說，我國在南海享有的歷史性權(quán)利，來自于2000多年的歷史發(fā)展和主權(quán)、管轄權(quán)實踐；而我國對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主權(quán)權(quán)利，來自于1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》。前者反映了政府繼承和國家權(quán)利的延續(xù)，后者反映了現(xiàn)代海洋法律制度。作為沿海國，我國在南海享有的主權(quán)權(quán)利和以“斷續(xù)線”為標(biāo)志的歷史性權(quán)利，兩者互寓其中，并行不悖，是一個完整的體系，共同構(gòu)成了我國在南海的海洋權(quán)利。⑧

需要指出的是，“歷史性權(quán)利”從法律上而言是靜態(tài)的，但從實踐上而言，則具有動態(tài)特征。由于古代、近代、當(dāng)代每個歷史時期的生產(chǎn)力水平并不平衡，因此對南海的開發(fā)、利用在不同的歷史階段，有不同的內(nèi)涵和外延。事實上，“歷史性權(quán)利”是一個不斷累積、持續(xù)發(fā)展的過程，從最初一般而簡單的海上航行、漁業(yè)生產(chǎn)行為，到現(xiàn)在的能源開發(fā)、海洋監(jiān)測、海洋環(huán)保等等多層面寬領(lǐng)域的綜合性行為，都構(gòu)成了中國南海“歷史性權(quán)利”的合理內(nèi)核，一方面它客觀反映了由古至今傳統(tǒng)行為的連續(xù)性，另一方面充分體現(xiàn)了中國南海海域主權(quán)行為的持續(xù)性和延展性。因此，中國在南海斷續(xù)線內(nèi)，不僅享有傳統(tǒng)的航行權(quán)、漁業(yè)權(quán)及相應(yīng)的管護(hù)權(quán)，而且享有對其他資源的優(yōu)先開發(fā)權(quán)以及包括但不限于海洋環(huán)保、海洋科研在內(nèi)的優(yōu)先管轄權(quán)。當(dāng)然，“歷史性權(quán)利”必須基于行為主體的合法地位，如果根本不擁有對南海海域的主權(quán)地位，這一“歷史性權(quán)利”也就無從談起。

綜上所述，南海“斷續(xù)線”首先確定的是線內(nèi)島嶼的主權(quán)歸屬，其次確定了中國在線內(nèi)的“歷史性權(quán)利”，因此南海“斷續(xù)線”至少包含了島嶼主權(quán)歸屬和歷史性權(quán)利兩層內(nèi)涵。由此，我們可以確定的是，“斷續(xù)線”深刻表明我國自古以來對南海諸島及其附近海域擁有不可侵犯的主權(quán)、管轄權(quán)和海洋權(quán)益，它一方面界定了我國南海諸島及其附近海域主權(quán)和管轄權(quán)的范圍，另一方面客觀反映了我國在南海的“歷史性所有權(quán)”，不僅具有明白無誤的歷史依據(jù)，而且其合法性是充分的，其法律地位是不容置疑的。

值得注意的是，周邊國家質(zhì)疑中國南海“斷續(xù)線”，是近兩年才出現(xiàn)的，在1948年“斷續(xù)線”公布之后，不僅沒有任何一個國家提出過異議，而且多數(shù)國家在各自地圖的標(biāo)繪上沿用了中國南海斷續(xù)線的標(biāo)示方法，反映出國際社會對中國在南海主權(quán)地位的承認(rèn)。

隨著《聯(lián)合國海洋法公約》的頒布，國際海洋新秩序逐步建立，對南海“斷續(xù)線”的法律意義做出適當(dāng)定性和科學(xué)定義是必要的。但以后來所形成的國際海洋法來衡量中國歷史上早已形成的南海“斷續(xù)線”是否合理，甚至對南海“斷續(xù)線”武斷地予以否定，這不僅是本末倒置，而且也是對歷史和法律的不尊重。同時，每個締約國都應(yīng)當(dāng)履行《聯(lián)合國海洋法公約》賦予的權(quán)利和義務(wù)，在高度評價《公約》的作用和意義的同時，也應(yīng)看到《公約》只是若干國際法之一，置其他國際法原則和規(guī)則于不顧，僅僅依據(jù)《公約》便質(zhì)疑中國南海“斷續(xù)線”，不僅是極其片面的，而且是完全站不住腳的。

究其根源，南海周邊國家不斷要求中國對南海“斷續(xù)線”的法律意義做出解釋，并力圖否定南海“斷續(xù)線”的合法性，其真正目的在于削弱乃至否定中國在南海的主權(quán)和管轄權(quán)，這是顯而易見的。如果不顧事實，完全從這一目的出發(fā)討論南海“斷續(xù)線”的話，也就沒有什么理論價值了，當(dāng)然也就失去了討論的必要。

事實上，有關(guān)南海問題的重要理論問題不止于上述五個方面，但這五個方面是最基礎(chǔ)，也是相對較為前沿的問題。除此之外，圍繞南海問題還有很多值得我們深入研究的問題，比如海域劃界、航行自由、大國介入、海上安全、爭議區(qū)油氣資源開發(fā)等等。南海問題事關(guān)我國領(lǐng)土完整、國家安全和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，我國在南海面臨諸多挑戰(zhàn)，因此，只有深化理論研究并不斷開拓創(chuàng)新，才能更好地發(fā)揮理論研究在維護(hù)我國海洋主權(quán)中的積極作用。

注釋：

①路陽：《“南海問題多邊解決”是偽命題》，中國新聞網(wǎng)，2010年7月26日。

②趙理海：《海洋法問題研究》，北京：北京大學(xué)出版社，1996年，第37—38頁。

③趙理海：《關(guān)于南海諸島的若干法律問題》，《法制與社會發(fā)展》，1995年第4期，第60頁。

④《人民日報》，1984年6月1日，1988年4月14日。

⑤國家海洋局政策法規(guī)辦公室編：《中華人民共和國海洋法規(guī)選編》，北京：海洋出版社，1998年。

⑥《人民日報》，1995年5月19日。

⑦《人民日報》，1974年1月12日。

⑧部分內(nèi)容參考并引用賈宇：《南海“斷續(xù)線”法律地位》，《中國邊疆史地研究》，2005年第2期。