三、關于南海問題的核心

在二戰(zhàn)之后相當長時期內，并不存在所謂南海爭議，南海周邊沒有任何國家對中國在南沙群島及其附近海域行使主權、管轄權發(fā)起過挑戰(zhàn)。

20世紀60年代南海海域石油儲藏前景被揭示之后，越南、菲律賓、馬來西亞等國違反《聯合國憲章》和“領土主權不容侵犯”的國際關系基本準則，置中國早已對南海諸島及其海域確立主權、管轄權的基本事實于不顧，以軍事手段非法占領中國南沙群島部分島礁，南沙爭議由此形成。1970年9月，菲律賓率先以武力占領南沙群島馬歡島和費信島，由此拉開周邊國家實施對南沙島礁非法強占的進程，一直持續(xù)到1999年5月菲律賓和馬來西亞分別占領南沙群島仁愛礁和榆亞暗沙，至此南沙共有43個島礁處于越南、菲律賓、馬來西亞的非法占領之下。

1982年《聯合國海洋法公約》締約、1994年正式生效，《公約》確定了一系列國際海洋法律制度，賦予沿岸國主張200海里專屬經濟區(qū)和大陸架的權利，越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、文萊據此先后提出各自在南海的專屬經濟區(qū)和大陸架要求，并不同程度地侵入中國南海斷續(xù)線范圍內，造成與中國在南沙主權、管轄權的重疊，南沙部分海域劃界問題由此形成。

南海周邊聲索國主張管轄的海域除與中國發(fā)生重疊之外，彼此之間也有所謂相互重疊。如印尼宣稱的專屬經濟區(qū)與馬來西亞、菲律賓、越南的主張重疊；馬來西亞宣布的管轄海域范圍與印尼、文萊、菲律賓、越南重疊；越南與印尼在納土納群島附近海域劃界上存在分歧；菲律賓與馬來西亞在沙巴主權問題上存在爭議等等。其中部分重疊區(qū)域位于中國南海斷續(xù)線內。由于南海周邊國家相互之間所謂重疊或相互沖突的島嶼領土主權要求，都是建立在對中國南沙群島領土主權無理侵犯的基礎之上，因此，他們之間的所謂相互重疊，從本質上而言并無實際意義。

只有擁有海島的主權，才可能擁有合法使用本國海洋的權利，才能獲得合法的國家海洋權益。因此，最簡單的邏輯是：只有確定了島嶼的主權歸屬，才可以實現海域劃界；只有實現海域劃界，才可以確保獲得合法的海洋利益。

因此，可以說南海問題源起于南沙部分島礁灘沙主權的爭奪以及對南沙部分海域管轄范圍的訴求，而南沙爭議的核心正是南沙部分島礁領土主權爭議和南海部分海域的劃界爭議。

四、關于《南海各方行為宣言》及《南海各方行為準則》

2002年10月，中國與東盟成員國在金邊共同簽署了《南海各方行為宣言》。簽署該宣言的目的在于增進本地區(qū)的和平、穩(wěn)定、經濟發(fā)展與繁榮，促進南海地區(qū)和平、友好與和諧的環(huán)境；為和平與永久解決有關國家間的分歧和爭議創(chuàng)造有利條件。該宣言包括十項內容，其中包括四項建立相互信任的途徑、五項開展合作的領域；宣言在鼓勵其他國家尊重本宣言所包含的原則的同時，還重申制定《南海各方行為準則》。毫無疑問，作為一個政治性文件，其宗旨、目標是完全正確的，但其實踐并不令人滿意。

作為《南海各方行為宣言》的簽署國，近10年中，中國始終以維護南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定為己任，按照《宣言》所確定的原則和精神，在平等和相互尊重的基礎上，探討與南海聲索國之間建立信任的途徑；根據1982年《聯合國海洋法公約》在內的公認的國際法原則，切實保障在南海的航行及飛越自由；堅持友好磋商和談判，積極尋求以和平方式解決南海領土主權和管轄權爭議，從未訴諸武力或以武力相威脅；中國保持了極大的克制，從未主動挑起爭議，也沒有采取任何使爭議復雜化、擴大化和影響和平與穩(wěn)定的行動。

但《南海各方行為宣言》簽署10年來，南海周邊國家卻持續(xù)采取政治的、經濟的、軍事的手段，不斷宣示主權、顯示存在，不斷謀求既得利益最大化，不斷推動南海問題國際化、地區(qū)化?；虼罅抠徺I軍火，增強海上軍備；或肆意擴大油氣招標，瘋狂開采南海油氣資源；或強化民事化管理，設立行政建制、加大行政管控；或以聯合軍演、防務合作、召開國際會議等方式引入第三方勢力；或濫用《聯合國海洋法公約》，力圖將爭議提交國際仲裁等等。這一系列舉動不僅是對《南海各方行為宣言》的公然違背，而且也是對《南海各方行為宣言》的蔑視。

誠然，在《南海各方行為宣言》最后一條中表達了各方制定南海行為準則的意愿，但當我們客觀檢視、評估近十年來南海局勢后，不得不說有關國家缺乏誠意、單方面追求既得利益最大化，是造成《宣言》執(zhí)行不力、形同空文的原因所在。事實上《宣言》所確定的互信措施尚未得到落實；《宣言》確立的開展雙邊及多邊合作的意愿未取得實質性進展；甚至于《宣言》的基本原則和精神屢屢被踐踏。在這樣的情形下，擬定所謂“更具法律約束力”的行為準則，既不具備條件，也難以得到真正推進。

2011年7月20日，在印度尼西亞巴厘島，中國同東盟國家就落實《南海各方行為宣言》指針案文達成一致，并在7月21日舉行的中國—東盟外長會議上予以通過?！堵鋵崱茨虾８鞣叫袨樾浴抵笇Х结槨分荚谥笇鋵崱缎浴房蚣芟驴赡荛_展的共同合作活動、措施和項目，并有八個方面的具體內容。該指導方針至少透露出兩個含義，一方面它表明中國與東盟國家仍然認為《宣言》有其實際意義，另一方面表明制定“準則”的基礎和必要前提是首先執(zhí)行和落實《宣言》。事實上，就南海周邊國家而言，目前的當務之急不是制定、簽署“準則”的問題，而是如何按照《指針》的精神和原則切實落實《南海各方行為宣言》的問題。

盡管《落實〈南海各方行為宣言〉指導方針》高度評價了《南海各方行為宣言》，將其視為“具有里程碑意義的文件”，同時把《宣言》的有效落實提高到“有助于深化中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關系”的地位，但就目前南海形勢以及南海周邊國家的實際來看，《宣言》落實、《指針》實現的前景仍然十分令人擔憂。如果各方不“擱置爭議”，如果各方缺乏應有的互信，如果各方仍然單方面開展持續(xù)的宣示主權的行動，那么《宣言》和《指針》就會成為一紙空文。

正如《南海各方行為宣言》并不是中國與東盟之間簽署的一樣，《南海各方行為準則》當然也不應該是中國與東盟之間需要討論的問題。南海問題不是東盟內部的問題，也不是中國與東盟之間的問題。因為“東盟作為東南亞國家間的一個合作組織，不是南海問題的當事方，也沒有理由成為南海問題當事方。”①因此，把《南海各方行為準則》拿到東盟組織內部進行討論，并力圖以形成東盟的《南海各方行為準則》為先導并將其作為與中國商談的基礎，顯然是不合理的，也是行不通的。