城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相伴，在發(fā)達(dá)國(guó)家已有200多年歷史，成為其現(xiàn)代化的基本內(nèi)容和重要標(biāo)志。第二次世界大戰(zhàn)之后，一些發(fā)展中國(guó)家急起直追，形成了多樣的城鎮(zhèn)化模式和路徑。他山之石，可以攻玉。本期“觀察”聚焦城鎮(zhèn)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，約請(qǐng)專(zhuān)家剖析國(guó)外城鎮(zhèn)化的典型模式，連線基層干部交流實(shí)踐體會(huì)，以期為我國(guó)積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供參考。

——編 者

歐洲國(guó)家城鎮(zhèn)化的三點(diǎn)啟示

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所研究員 田德文 

歷史上，歐洲國(guó)家的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是同步推進(jìn)的，共同構(gòu)成現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。1851年，英國(guó)城市人口超過(guò)總?cè)丝诘?0%，成為世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國(guó)家。從1760年產(chǎn)業(yè)革命算起，用了90年時(shí)間。德國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是在德意志帝國(guó)崛起后完成的，在國(guó)家威權(quán)的推動(dòng)下，從1871年到1910年，德國(guó)用不到40年的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。相比之下，法國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)展緩慢。究其原因，與農(nóng)業(yè)在其國(guó)民經(jīng)濟(jì)中比重較高有關(guān)。歐洲國(guó)家城鎮(zhèn)化帶給我們?nèi)c(diǎn)啟示。

加強(qiáng)管理和服務(wù)

20世紀(jì)以前，由于人口迅速膨脹、失業(yè)與貧困問(wèn)題嚴(yán)重，多數(shù)歐洲城市存在住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和貧民聚居等社會(huì)問(wèn)題。直到政府全面介入城市管理和公共服務(wù)，這些社會(huì)問(wèn)題才得到明顯緩解。這表明，城鎮(zhèn)化意味著政府職能的擴(kuò)大與轉(zhuǎn)變，城市管理與公共服務(wù)成為政府日常行政的主要內(nèi)容。避免走歐洲城鎮(zhèn)化早期“先出問(wèn)題再治理”的老路，才能大大減少城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)問(wèn)題的沖擊。

法律先行

城鎮(zhèn)化是復(fù)雜的利益重新布局、分配和創(chuàng)造的過(guò)程，只有加強(qiáng)法制建設(shè)，將城鎮(zhèn)化納入法治軌道，鼓勵(lì)利益相關(guān)者積極參與決策和實(shí)踐，才能確保城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)。歐洲國(guó)家在城鎮(zhèn)化過(guò)程中普遍重視“法律先行”。比如，早在1866年，英國(guó)就通過(guò)了《環(huán)境衛(wèi)生法》，為政府治理城市環(huán)境衛(wèi)生提供法律依據(jù)。此后，英國(guó)制定了一系列與城市公共衛(wèi)生、治安管理和貧民救濟(jì)有關(guān)的法律，使政府的城市管理與公共服務(wù)工作有法可依。德國(guó)城鎮(zhèn)化早期面臨嚴(yán)重的住房短缺問(wèn)題。對(duì)此，德國(guó)政府建立了市民廣泛參與的住宅建設(shè)制度，規(guī)定政府制定的城市規(guī)劃和建筑方案須交由全體市民討論修改，然后在警察局備案，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的建設(shè)方案必須符合規(guī)劃才可動(dòng)工。

因地制宜，形式多樣

歐洲各國(guó)的城鎮(zhèn)化模式是由特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素決定的，因而差異很大。從根本上說(shuō)，城鎮(zhèn)化的動(dòng)力來(lái)源于工業(yè)化，但歷史和政治因素對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響也不可低估。在英國(guó)工業(yè)化過(guò)程中，政府對(duì)工業(yè)布局不加行政干預(yù)。這使得英國(guó)的城市發(fā)展更多地圍繞工礦區(qū)展開(kāi)，新興工業(yè)城市一般有比較便捷的運(yùn)河、港口、鐵路等交通優(yōu)勢(shì)。相比之下，法國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)勢(shì)力較強(qiáng)，工業(yè)化進(jìn)展較慢，而且工廠主要集中在巴黎、里昂、波爾多和馬賽等傳統(tǒng)政治中心城市周?chē)?。所以，法?guó)的城鎮(zhèn)化主要是通過(guò)這些城市的擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)的，小城鎮(zhèn)直到二戰(zhàn)之后才有所發(fā)展。德國(guó)的城鎮(zhèn)化模式則與英法有很大差別：德意志帝國(guó)建立之前，德國(guó)是由38個(gè)各自為政的小邦國(guó)組成的。由于這些邦國(guó)都有各自的政治、經(jīng)濟(jì)中心城市，從而使德國(guó)的城鎮(zhèn)化可以比較均勻地在全國(guó)鋪開(kāi)，布局較為合理。可見(jiàn)，任何國(guó)家的城鎮(zhèn)化都不是在一張白紙上進(jìn)行的，政府應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律和其他因素的影響，推動(dòng)城鎮(zhèn)布局合理化。

從歐洲歷史經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化可以成為國(guó)家發(fā)展過(guò)程中重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。而要通過(guò)城鎮(zhèn)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府首先要樹(shù)立以人為本的城市管理和公共服務(wù)理念，建立健全現(xiàn)代社會(huì)保障和公共服務(wù)體系。這不僅是維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)所必需的，而且可以創(chuàng)造大量就業(yè)，顯著提高經(jīng)濟(jì)效益。

拉美城鎮(zhèn)化：“趕超”與“過(guò)度”

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長(zhǎng) 鄭秉文

1950與2010年拉美主要國(guó)家城鎮(zhèn)化率變化（%）。

拉美城鎮(zhèn)化具有明顯的趕超特點(diǎn)

第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，拉丁美洲和加勒比地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“拉美”）是全世界城鎮(zhèn)化速度最快的地區(qū)。例如，1950年世界各地城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)居住人口占總?cè)丝诘谋戎兀┑呐琶闆r是北美第一（63.9%）、大洋洲第二（62.0%）、歐洲第三（51.3%）、拉美第四（41.4%）、亞洲第五（16.3%）、非洲第六（14.4%），當(dāng)時(shí)世界平均水平為28.8%。但在其后的半個(gè)多世紀(jì)里，拉美城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯提速，1990年超過(guò)歐洲，1991年又超過(guò)大洋洲。到2010年，拉美城鎮(zhèn)化率高達(dá)79.6%，僅次于北美的80.7%，位居世界第二，遠(yuǎn)高于歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%。

從人口變化來(lái)看，拉美人口增長(zhǎng)率居高不下，二戰(zhàn)以來(lái)一直是世界上人口增長(zhǎng)率數(shù)一數(shù)二的地區(qū)；人口規(guī)模呈爆炸式增長(zhǎng)，1950年拉美總?cè)丝谑?.7億，到2010年膨脹到5.9億；人口集中度很高，2010年，阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞和墨西哥5國(guó)人口占拉美總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到57.6%，總數(shù)高達(dá)3.4億。

從拉美各國(guó)的城鎮(zhèn)化水平看，有些國(guó)家的城鎮(zhèn)化率甚至遠(yuǎn)高于同期的歐美國(guó)家。2010年，拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化率超過(guò)美國(guó)（82.3%）的有5個(gè)，城鎮(zhèn)化率為70%—80%的有5個(gè)，上述10個(gè)國(guó)家的人口之和超過(guò)拉美總?cè)丝诘?0%以上。換言之，拉美地區(qū)一半以上的人口居住在城鎮(zhèn)化率高于歐洲或美國(guó)的國(guó)家。有的國(guó)家比如巴西城鎮(zhèn)化的“趕超”特點(diǎn)更為明顯，甚至用“失控”來(lái)形容也不過(guò)分，成為出現(xiàn)一系列社會(huì)問(wèn)題和城市病的根源之一。

“過(guò)度城鎮(zhèn)化”帶來(lái)巨大負(fù)面影響

拉美城鎮(zhèn)化的趕超特點(diǎn)帶來(lái)一種獨(dú)有的“過(guò)度城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。一般來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率（工業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）的比值被視為衡量城鎮(zhèn)化程度是否適度的一個(gè)標(biāo)尺。在過(guò)去的100年里，拉美城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)出“超前”和“過(guò)度”現(xiàn)象，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化與工業(yè)化嚴(yán)重失衡。2009年，全球城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)50%。但是，早在半個(gè)世紀(jì)以前的1961年，拉美城鎮(zhèn)化率就已超過(guò)50%。據(jù)有關(guān)研究，1999年世界平均城鎮(zhèn)化率是46%，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是5165美元，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的比值是1.48；而拉美平均城鎮(zhèn)化率則高達(dá)75%，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是4039美元，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的比值高達(dá)2.50。這說(shuō)明，拉美城鎮(zhèn)人口的數(shù)量大大超過(guò)工業(yè)化所能吸納的程度。

“過(guò)度城鎮(zhèn)化”對(duì)拉美經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。多年來(lái)，很多學(xué)者將“過(guò)度城鎮(zhèn)化”帶來(lái)的一些社會(huì)問(wèn)題稱(chēng)為“拉美陷阱”或“拉美化”。一方面，在拉美的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，城鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)率大約是50%；另一方面，“過(guò)度城鎮(zhèn)化”不可避免地導(dǎo)致該地區(qū)出現(xiàn)諸如收入分配嚴(yán)重不公和兩極分化、貧困發(fā)生率和失業(yè)率居高不下、住房緊張與貧民窟問(wèn)題突出、醫(yī)療和教育資源不足等社會(huì)問(wèn)題。這些社會(huì)問(wèn)題在不同程度上反作用于經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，帶來(lái)巨大的負(fù)面影響，成為“中等收入陷阱”的典型案例。

東亞國(guó)家城鎮(zhèn)化模式及其得失

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng) 魏后凱

東亞是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)中最具活力的地區(qū)之一。從1950年到2011年，東亞地區(qū)城鎮(zhèn)化率由17.8%迅速提高到55.6%，平均每年提高0.62個(gè)百分點(diǎn)，而同期世界城鎮(zhèn)化率年均提高幅度僅為0.37個(gè)百分點(diǎn)。由于發(fā)展階段和條件不同，東亞國(guó)家城鎮(zhèn)化模式和特點(diǎn)存在較大差異，其中較有特色的是日本和韓國(guó)模式。