三年前，我國國家行政學(xué)院采用了新的英文譯名——ChineseAcad-emyofGovernance。此前該院的英譯名則是ChinaNationalSchoolofAd-ministration。從“行 政”(Administra-tion)變成“治理”(Governance)，絕不只是字面上的轉(zhuǎn)變，而是在相當(dāng)大程度上體現(xiàn)出我國政界與學(xué)界對(duì)近二三十年來世界公共行政改革趨勢(shì)的深切認(rèn)知，體現(xiàn)出與國際接軌的自覺努力，體現(xiàn)出未來我國政治建設(shè)(尤其是行政體制改革)的重要指向。

“Governance”一詞很時(shí)尚，在全球公共行政學(xué)術(shù)與實(shí)務(wù)領(lǐng)域形成了一項(xiàng)“產(chǎn)業(yè)”。如果在谷歌上對(duì)其進(jìn)行檢索，可得到 1.8億多個(gè)結(jié)果，諸如“公司治理”、“大學(xué)治理”、“好的治理”(“善治”)、“全球治理”、“多層級(jí)治理”、“多中心治理”等等。諸多國家明確提出了“少一些統(tǒng)治，多一些治理”(“LessGovernment，MoreGovernance”)的口號(hào)。同樣是在三年前即2009年底，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)被授予兩位美國學(xué)者——埃莉諾?奧斯特洛姆女士以及奧利弗?威廉姆森先生，而兩人的一大共性，就是都在治理理論領(lǐng)域具有開創(chuàng)性的貢獻(xiàn)。

那么，究竟何謂治理?其興起有怎樣的背景?有怎樣的內(nèi)涵與外延?我們可從中汲取怎樣的智慧?又須防范怎樣的誤區(qū)甚至風(fēng)險(xiǎn)?能否用其解釋我國政治建設(shè)的偉大歷史進(jìn)程?其對(duì)中國未來政治發(fā)展有何借鑒意義?黨政領(lǐng)導(dǎo)干部又可從中獲得哪些啟迪?為此，本文試圖和讀者分享一則故事(國家制度的古與今)、認(rèn)識(shí)一種趨勢(shì)(世界局勢(shì)的變與常)、理解一個(gè)概念(治理理論的得與失)、明確一項(xiàng)使命(政治建設(shè)的破與立)。

治理的故事，就是國家(State)在當(dāng)代的遭遇。欲知治理的來龍去脈，必先考察國家的前世今生。這里所言的國家，并非地理概念，而是制度概念，是西方近五百年來發(fā)展出的一種政治組織形態(tài)及其崛起的有力制度依托。現(xiàn)代英文中的“治理”(governance)與“統(tǒng)治”(government)具有共同的詞根“govern”，源自古希臘的 一詞，原系“為海上航船掌舵”之意，今天所言的政府“掌舵”抑或“劃槳”，實(shí)源于這種詞源與意象。Governance與Government二者長(zhǎng)期不加區(qū)分，均指稱國家的統(tǒng)治行為、載體及其結(jié)果。直至1989年世行報(bào)告出爐，兩者才有了日益嚴(yán)格的區(qū)分。與古代城邦共同體小國寡民、同舟共濟(jì)的“航船”意象相比，近代國家意象變成了英國思想家霍布斯筆下的巨獸“利維坦”，強(qiáng)調(diào)主權(quán)的至高無上與不可分割性。然而19世紀(jì)以后，國家開始現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域(市場(chǎng))、社會(huì)領(lǐng)域(第三部分)與政治領(lǐng)域(國家及其官僚制政府)“三足鼎立”之局。不可一世的“利維坦”國家進(jìn)入現(xiàn)當(dāng)代之后可謂命運(yùn)多舛，由一家獨(dú)大逐漸轉(zhuǎn)而重視市場(chǎng)與社會(huì)的力量，與其展開良好合作與互動(dòng)。國家角色呈現(xiàn)出從“必要的惡”走向“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的“大政府”或“福利國家”，再轉(zhuǎn)為新公共管理運(yùn)動(dòng)下的“最小政府”，直到當(dāng)前向“新型治理”或“掌舵式政府”演進(jìn)的過程。

治理既是各國政府改革的實(shí)踐總結(jié)，又作為新的執(zhí)政理念深刻影響著各國的政府改革。簡(jiǎn)言之，就是國家、市場(chǎng)與第三部門在各就其位、恪盡其責(zé)的前提下，在特定公共事務(wù)領(lǐng)域密切合作、良性互動(dòng)，共同達(dá)成相關(guān)方利益最優(yōu)化的過程。國家制度發(fā)生上述巨變的原因頗多，如福利國家的危機(jī)、新自由主義改革及其后果、兩極世界的終結(jié)、全球化與全球議題及全球風(fēng)險(xiǎn)的浮現(xiàn)、民主化的興盛、意識(shí)形態(tài)的淡化等等。于是，主權(quán)國家的統(tǒng)治職能發(fā)生“中空化”(hol-lowing-out)趨勢(shì)，體現(xiàn)為三個(gè)方向上的“分權(quán)”：一是“向上”移轉(zhuǎn)(movingup)，可稱之為全球化與區(qū)域化;二是“向下”移轉(zhuǎn)(movingdown)，可稱之為地方化;三是“向外”移轉(zhuǎn)(movingout)，可稱之為市場(chǎng)化及社會(huì)化。前兩者(全球化與地方化)可被看作縱向分治：全球化的成因包括全球資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的擴(kuò)張、議題的擴(kuò)散以及國際組織(含跨國公司及NGO)的壯大等等。地方化的成因則在于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使及民主化的推動(dòng)，都市、地方政府與社區(qū)等成為國內(nèi)外積極的行為方，“全球城市”、“區(qū)域治理”等理念興起。全球化與地方化實(shí)際上并不矛盾，而是具有兼容性，是講求“全球思維，在地行動(dòng)”的全球地方化(glocalization)。市場(chǎng)化與社會(huì)化則可被看作橫向分治：國家及其官僚科層體制已不再具有獨(dú)占性統(tǒng)治權(quán)威，日漸賦權(quán)于地方政府及社會(huì)其他行為方，如國營(yíng)事業(yè)公司化、國有事業(yè)私有化、由NGO或執(zhí)行機(jī)構(gòu)(agen-cies)提供公共服務(wù)或執(zhí)行政策等。市場(chǎng)化在邏輯上先行于社會(huì)化，被新自由主義與新公共管理運(yùn)動(dòng)奉若圭臬，有力地提升了公共服務(wù)供給的效率;但實(shí)踐證明，國家與市場(chǎng)都非萬能，都存在失效的可能。社會(huì)化則是近年來日益顯著的潮流，可發(fā)揮多個(gè)治理中心的優(yōu)勢(shì)，借助自我組織，協(xié)助政府與市場(chǎng)治理主體在提高效率的同時(shí)，保障公益性的實(shí)現(xiàn)。

為追求新的確定性，沖破冷戰(zhàn)背景下“主義”話語的桎梏，治理理論應(yīng)運(yùn)而生，包括公司治理、區(qū)域治理、全球治理等運(yùn)用層次，民主治理、多中心治理等理論流派，適應(yīng)了時(shí)代巨變，破除了國家神話與市場(chǎng)神話，摒棄了政治與學(xué)術(shù)上長(zhǎng)期存在的非此即彼的零和思維，豐富了人們對(duì)于公、私關(guān)系的認(rèn)知及公共服務(wù)提供的思路，淡化了國家職能的專屬性、排他性與斗爭(zhēng)性，使國家與社會(huì)間的相互依賴關(guān)系空前張揚(yáng)，人民大眾參與決策與管理的尊嚴(yán)得以捍衛(wèi)，第三部門的強(qiáng)大力量被重新發(fā)現(xiàn)。然而，治理同樣不是萬能的，它存在許多局限，不能代替國家享有合法壟斷的政治暴力，也不能代替市場(chǎng)自發(fā)地對(duì)大多數(shù)資源進(jìn)行有效配置。這就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮國家“從制度與策略上整合社會(huì)機(jī)制和社會(huì)凝聚力”的作用，應(yīng)當(dāng)將治理革新與國家建設(shè)統(tǒng)一起來。對(duì)現(xiàn)代國家這一治理理論“隱蔽的主題”，西方或許“習(xí)焉不察”，發(fā)展中國家與轉(zhuǎn)型國家卻“不可不察”。

我們既應(yīng)注重本國特色，不忘國家建設(shè)的歷史重任;也應(yīng)高舉治理、善治和全球治理的旗幟，占領(lǐng)理論制高點(diǎn)，在國際合作與競(jìng)爭(zhēng)中更好地為國家利益服務(wù)。同時(shí)，改革開放以來的成就向世人展示了中國促進(jìn)治理和善治的成功范式，作為一種分析框架，對(duì)研究、總結(jié)和展示我國政治發(fā)展的成就極為有用。這些成就是中央和地方政府在政治建設(shè)和行政管理體制改革方面持續(xù)進(jìn)行的體制改革和制度創(chuàng)新的結(jié)果;而從制度變遷的角度觀之，未來的發(fā)展走向?qū)⑹窃谝延谢A(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)上述體制改革和制度創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)政治建設(shè)的總體目標(biāo)。

盡管“治理”的當(dāng)代政治意涵尚未進(jìn)入大眾語言，在黨和國家重要文件中也較少出現(xiàn)，但應(yīng)正確認(rèn)識(shí)“名”與“實(shí)”的關(guān)系。無論執(zhí)政理念或改革舉措，宏觀層面或微觀層面，治理理論在我國政治建設(shè)中可謂“實(shí)至”而“名不歸”。我國的政治建設(shè)與政治體制改革在很大程度上是一場(chǎng)以政府治理體制為重點(diǎn)內(nèi)容的改革;是一場(chǎng)在解構(gòu)(“破”)全能主義國家的同時(shí)，構(gòu)建(“立”)有限而有力的現(xiàn)代國家制度的改革。政社分開、政企分開、政資分開、政事分開、政府與社會(huì)中介組織分開，體認(rèn)了治理理論的精義。上世紀(jì)80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、90年代的村民自治、近年來的城市社區(qū)建設(shè)，與多中心治理理論若合符契。國企改革致力于建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，是對(duì)公司治理理論的借鑒。如火如荼的事業(yè)單位改革，貫徹“政事分開、管辦分離”的原則，探索建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，并培育和發(fā)掘私有部門及第三部門在公共服務(wù)中的作用。而行政管理體制改革本身，則從橫向與縱向功能分殊、規(guī)范運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)調(diào)構(gòu)建服務(wù)型政府與社會(huì)政策等方面，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系，統(tǒng)籌全局，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共性，進(jìn)而釋放企事業(yè)組織活力與效率，尊重社會(huì)中介組織的健康發(fā)展，其累積效果無異于一場(chǎng)深刻的政治與社會(huì)改革。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這一改革方向，積極培育第三部門成長(zhǎng)，鼓勵(lì)地方政府治理創(chuàng)新，構(gòu)建出獨(dú)特的治理模式。

總之，治理是對(duì)社會(huì)巨變?cè)斐傻母鞣N公共問題的回應(yīng)，是國家統(tǒng)治方式在全球化、地方化、市場(chǎng)化與社會(huì)化下的轉(zhuǎn)型。理論爭(zhēng)論折射出的當(dāng)代世情國情、執(zhí)政方式方法重大而深刻的變化，值得我們深思。“全球思維，在地行動(dòng)”、“不與民爭(zhēng)利，不與士爭(zhēng)名”、“破字當(dāng)頭，立在其中”等治理理念，又足以構(gòu)成政治學(xué)、公共管理學(xué)乃至領(lǐng)導(dǎo)學(xué)的匯通點(diǎn)，審慎清明地抱持這些理念，對(duì)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部不斷改進(jìn)思維與工作方式亦將多有裨益。