核心提示：中國中央與地方關(guān)系的格局是一體多元的，我們需要構(gòu)建中央與地方的良性互動機(jī)制，而我們怎么來進(jìn)行一種大國治理的戰(zhàn)略選擇？熊文釗教授提出了“強(qiáng)國、虛省、實(shí)縣市”的國家戰(zhàn)略。

鳳凰衛(wèi)視1月6日《世紀(jì)大講堂》，以下為文字實(shí)錄：

熊文釗：“強(qiáng)國、虛省、實(shí)縣市”的戰(zhàn)略選擇

熊文釗：第四個(gè)問題，在這樣一個(gè)一體多元的大的國家，如何來構(gòu)建中央與地方的良性互動的機(jī)制？那么首先一個(gè)問題我想說，在這樣一個(gè)大的國家，我們怎么 來進(jìn)行一種戰(zhàn)略的選擇，就首先一個(gè)大國治理的戰(zhàn)略選擇，我這里有這樣的一句話，就是叫做“強(qiáng)國、虛省、實(shí)縣市”。這個(gè)當(dāng)然和現(xiàn)行的這個(gè)體制是有一些個(gè)距離 的。我們國家是強(qiáng)國，宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)，特別是1994年分稅制以后，中央財(cái)政的比重在提升，中央宏觀調(diào)控的能力在增強(qiáng)，可是我們縣市的這個(gè)財(cái)政，縣級的 這個(gè)財(cái)政是比較匱乏的，它無力來承擔(dān)它的縣民，它的市民的這些個(gè)基本的生存照顧，連小學(xué)教師的工資都得靠上邊來撥，不撥過來就發(fā)不出來?；蛘哒f它一旦擠 占、挪用它去蓋了樓了，這些小學(xué)教師的工資就成了問題，我們的義務(wù)教育的這樣的基本資金都保證不了。所以這個(gè)就是虛，縣市比較虛。那么中間的話呢，有強(qiáng)的 這樣的一種趨勢，特別是省直接管縣，調(diào)配人財(cái)物的資源能力增強(qiáng)的話，像中間會做大，中央比較強(qiáng)，省里比較強(qiáng)，層層到了最后基層真正的這個(gè)卻比較弱。

我們想推行一種強(qiáng)國、虛省、實(shí)縣市的這樣一種戰(zhàn)略，為什么要提這樣呢？就是說如果說這個(gè)中間太大了的話，中央的這個(gè)調(diào)控的力量，相對來講它就顯得相對 就會小，就會出現(xiàn)一些失控的情況的時(shí)候，它就會采取一些很極端的動作，使得這個(gè)省區(qū)的這樣的一種行為，要嚴(yán)密地控制在中央的宏觀調(diào)控的這樣的一個(gè)軌道里 邊，那么這樣會采取一些很強(qiáng)力的，很變形的動作。那么省區(qū)會感覺到很不舒服，它想去發(fā)展自己這塊地方，怎么中央就不批準(zhǔn)，這個(gè)要審查，那個(gè)要（審查）。

一旦查出來了問題可能就是非常大，那么如果省區(qū)因?yàn)樘珡?qiáng)，實(shí)際上調(diào)控的力量有限的時(shí)候，它就會出現(xiàn)變形的動作，那么這個(gè)是就相對來講調(diào)控力就減弱。所 以我們說一旦把中間層面，適當(dāng)?shù)刈鲂┨摶奶幚淼脑?，宏觀調(diào)控的力量相對增強(qiáng)的時(shí)候，它的動作反而更自如、更寬松。實(shí)際上地方的這種自主的空間會更大，特 別是縣市的自主的空間，地方自主管理自己地方事務(wù)的這種空間會增加，這樣的話就是一個(gè)比較良性的一個(gè)結(jié)構(gòu)，怎么來構(gòu)建良性互動的機(jī)制，我們有這么幾個(gè)要點(diǎn) 吧。

第一個(gè)就是我們要有全球化的視野，是要有全國一盤棋通盤來考慮，來強(qiáng)化宏觀調(diào)控，這樣的話是一個(gè)強(qiáng)國的需要。

第二要建立中央與地方合理的分權(quán)的這樣一種體制，中央與地方合理的分權(quán)的體制。我們現(xiàn)在呢，這個(gè)中央、省、縣的關(guān)系結(jié)構(gòu)，我們用個(gè)數(shù)字來說明呢，大體 上是一個(gè)五四一的結(jié)構(gòu)，就中央財(cái)政占了百分之五十多，占了整個(gè)的財(cái)政的比重是百分之五十多，那么省一級占了百分之三四十，縣里邊不到百分之十，是個(gè)五四一 的這么一個(gè)財(cái)政結(jié)構(gòu)。

我們把這個(gè)結(jié)構(gòu)能不能調(diào)整成，四二四的這樣的一種結(jié)構(gòu)，就是中央占百分之四十，它要考慮有一個(gè)調(diào)控的這樣的一種需要，東西部也有差距對吧，需要掌握一 定的財(cái)政的比例，但是這個(gè)比例現(xiàn)在看起來百分之四十是一個(gè)最少的，然后縣里邊應(yīng)該有一個(gè)百分之三四十，來解決基本生存照顧，中間是個(gè)調(diào)整的環(huán)節(jié)，百分之二 十左右就可以了，四二四的這樣一種結(jié)構(gòu)，我們用這個(gè)數(shù)字來說，應(yīng)該建立這種合理的分權(quán)的這種體制，財(cái)政的比例實(shí)際上是和事權(quán)的分配，是匹配關(guān)系的，這是第 二。

第三，要推行和完善地方自治和自主管理的制度。溫總理在“兩會”期間有這樣一個(gè)講話，說一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以選出自己的代表來管好一個(gè)村，也可以選出自己的代 表管好一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，乃至管好一個(gè)縣。那么實(shí)際上在縣域這個(gè)層面說實(shí)行地方自治，實(shí)際上我想這個(gè)思想是有這樣一種自主管理，自己地方事務(wù)的這樣一種自主權(quán)，這 是我們政府體制改革的一個(gè)重要的方面。

第四，完善中央對地方的調(diào)控機(jī)制，剛才我說我們調(diào)控的機(jī)制，立法的、行政的、司法的、財(cái)政的、人事的、政策的，這些調(diào)控的話，實(shí)際上有效性的話有打了折扣，我們要完善中央對地方的調(diào)控機(jī)制，讓立法變得有效，讓行政的控制變得有效，讓司法的控制變得有效。

第五，優(yōu)化行政區(qū)劃的層級結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。這個(gè)十八大報(bào)告里的話，就優(yōu)化行政區(qū)劃的層級意義和行政區(qū)劃的設(shè)置。那么中國的行政層級的這個(gè) 問題，有個(gè)結(jié)構(gòu)是吧。中國的行政層級呢，現(xiàn)在呢是這樣的，中央政府、有省區(qū)、省自治區(qū)、省區(qū)政策，然后又地、市、州、地市州，然后還有縣級政區(qū)，然后是鄉(xiāng) 鎮(zhèn)的政區(qū)。那么這樣的話呢，算上中央呢，是五個(gè)層級。

那么，現(xiàn)在我們要減少一個(gè)層級，現(xiàn)在就按照我們省直接管縣，省級政區(qū)直接管縣，然后再是鄉(xiāng)級政區(qū)，這個(gè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了層次是少了，但是我們發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)是一個(gè) 不穩(wěn)態(tài)的結(jié)構(gòu)，中央的政府的管理能力很強(qiáng)，但是管的政區(qū)的數(shù)量非常的有限，就是三十個(gè)左右，三十來個(gè)，加上特別行政區(qū)，包括臺灣加起來三十四個(gè)對吧，那么 實(shí)際上就是中央政府的管轄的數(shù)量是非常有限，但是一個(gè)升級政區(qū)，是不是大的省區(qū)，可能要管到一兩百個(gè)縣級政區(qū)，這個(gè)從管理層次和管理幅度來講，它也是一個(gè) 不合理的結(jié)構(gòu)，而縣級政區(qū)是比較穩(wěn)態(tài)，幾千年都是比較穩(wěn)的和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間這個(gè)關(guān)系。

那么，我們應(yīng)該做成一個(gè)中央政區(qū)層級結(jié)構(gòu)，應(yīng)該調(diào)整到合理的話呢，減少一個(gè)層級省級政區(qū)、縣級政區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政區(qū)，那么這個(gè)層級就是說省級的政區(qū)的數(shù)量 要大大的增加。那么省區(qū)管轄的縣域的數(shù)量，會適當(dāng)?shù)販p少，變成一個(gè)比較穩(wěn)態(tài)的這樣一個(gè)結(jié)構(gòu)，而且中央的宏觀調(diào)控能力是強(qiáng)的，那么管理的數(shù)量增多一點(diǎn)這樣是 合適的。法國是相當(dāng)于咱們兩個(gè)江蘇省那么大，但是它實(shí)際上有九十六個(gè)省，四個(gè)海外領(lǐng)地，加起來一百個(gè)一級政區(qū)，但它后來說還要做大區(qū)的一些個(gè)制度安排，就 是把省區(qū)做大了以后，實(shí)際上是有不利于中央的控制，也不利于地方自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這是我個(gè)人的看法，我是覺得要?jiǎng)澬∈^(qū)，這個(gè)要縮小省區(qū)實(shí)際上是有利于我們 區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是我想講的這個(gè)中國政區(qū)的層級結(jié)構(gòu)。

那么后邊我們可以再談一下，我們怎么樣來建立一個(gè)合適的這樣的一個(gè)（大區(qū)），就是我們的大區(qū)呢，實(shí)際上是有區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一些需求。我們知道東北， 東北三個(gè)省很奇怪的一種文化現(xiàn)象，都認(rèn)老鄉(xiāng)，我們的南方不同的省一般不會說是不同的省是老鄉(xiāng)，但東北三個(gè)省都是東北是老鄉(xiāng)，東北它實(shí)際上這里邊有東北天然 的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，文化的一些個(gè)傳統(tǒng)要素，交通命脈、生產(chǎn)要素。

那么，這個(gè)大區(qū)的它的協(xié)調(diào)管理，實(shí)際上我們是需要有一個(gè)共同的一個(gè)公權(quán)力來去規(guī)劃、去考慮的，實(shí)際上建國初的大區(qū)它是有道理的，但是我們現(xiàn)在把它扔掉 了，我們?nèi)鄙龠@樣一個(gè)協(xié)調(diào)的，把這個(gè)事兒都交給中央的話呢，像中央的話就現(xiàn)在東北振興，辦公室搞一個(gè)也好像是個(gè)準(zhǔn)部級結(jié)構(gòu)，又西北，西部要開發(fā)要搞個(gè)機(jī) 構(gòu)，然后呢這個(gè)中部要崛起也要搞個(gè)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是弄成中央的話，到處都需要，東北也需要持續(xù)的發(fā)展，也需要再去做一個(gè)什么機(jī)構(gòu)，長江三角洲、珠江三角洲。 這些協(xié)調(diào)的問題，其實(shí)這恰好不是地方能解決的問題，中央政府呢又不可能照顧到這么大的面，所以需要建立大區(qū)地方事務(wù)部，來解決一些大區(qū)的規(guī)劃和人事的監(jiān)察 這樣的一些個(gè)問題，不增加層級。

然后在這個(gè)基礎(chǔ)上來劃小省區(qū)，一個(gè)大的區(qū)域里邊，它是以大經(jīng)濟(jì)區(qū)下邊的這個(gè)，經(jīng)濟(jì)地理學(xué)或者區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究成果，是講的亞經(jīng)濟(jì)區(qū)，它恰好是我們按照經(jīng) 濟(jì)區(qū)域和行政區(qū)域，向協(xié)調(diào)的原則的話呢，就應(yīng)當(dāng)是找這個(gè)作為我們劃分區(qū)域的基礎(chǔ)，長株潭在一起，我們把它整合在一起，建立一個(gè)新的省區(qū)，對吧？一個(gè)省它往 往它不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)單元，它可能有兩個(gè)或者是三個(gè)，有的小的省區(qū)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)單元，以城市為中心。

第六，構(gòu)建中央與地方，以及地方與地方之間的良性互動的關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)良性互動，應(yīng)當(dāng)建立地方利益表達(dá)與平衡的機(jī)制，增強(qiáng)中央與地方相互間的整合與協(xié) 助、協(xié)作。那么“駐京辦”這種形式，就是一種地方利益表達(dá)的扭曲的形式，“駐京辦”跑部錢進(jìn)，為了來送禮、來溝通關(guān)系。這個(gè)就是一種地方利益表達(dá)，它沒有 別的辦法，它就只好有這種桌子底下的辦法，潛規(guī)則的辦法來獲取地方的利益，這是一種扭曲的這種形態(tài)。那么地方與地方政府之間也應(yīng)當(dāng)建立良性互動的關(guān)系，加 強(qiáng)橫向的合作與聯(lián)合。比如說長三角、珠三角、泛珠三角、環(huán)渤海等等，以及對口資源的這樣一些形式，這都是地方政府和地方之間的這樣一種合作方式。

第七個(gè)就是建立相對獨(dú)立的司法的體制，避免司法地方保護(hù)主義我們司法的功能呢，本來是捍衛(wèi)國家法制統(tǒng)一的機(jī)器，對吧。那么現(xiàn)在的這個(gè)剛才說了，它是 由于一種體制的安排，變成了一個(gè)地方利益的一種保護(hù)者。那么在市場經(jīng)濟(jì)條件下，我們很難設(shè)想，一個(gè)安徽的企業(yè)和一個(gè)江蘇的企業(yè)，如果在發(fā)生了這個(gè)經(jīng)濟(jì)糾紛 的時(shí)候，那么這個(gè)在哪個(gè)法院管轄，在哪個(gè)省管轄就變成雙方當(dāng)事人非常關(guān)心的事情。如果說在江蘇的法院管轄，這個(gè)安徽的企業(yè)就老感覺到自己的利益可能（得不 到保護(hù)），因?yàn)樗鼤m用地方性法規(guī)，來保護(hù)它本區(qū)域內(nèi)的企業(yè)的話，那這個(gè)安徽的企業(yè)，它就覺得得不到平等的這樣一種關(guān)照。類似這樣的問題在法制統(tǒng)一的國 家，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，我們是很難想象，說這樣的一種司法的體制，它是公平的，它這種機(jī)制設(shè)計(jì)是不符合程序正義的一些要求。

所以要避免司法地方保護(hù)主義，而且只有這樣的話，我們才可以通過司法的方式，產(chǎn)品地方和地方之間的爭議的話，可以通過司法的來尋求一種公平的，這樣一 種判斷，或者是中央和地方的權(quán)限產(chǎn)生爭議的時(shí)候，也可以通過法院的這樣一種裁決，來協(xié)調(diào)這些利益關(guān)系。那么現(xiàn)在的這種功能的這種作用的發(fā)揮，就受到極大的 限制。

最后一個(gè)問題就是中央與地方關(guān)系的，這個(gè)制度創(chuàng)新，需要尋求法制的保障，乃至是憲法的監(jiān)督保障的制度，來實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的制度法治化。而不能像過去政策的這種搖擺性，我們要通過法治的穩(wěn)定的這樣的結(jié)構(gòu)，來推進(jìn)中國的中央與地方關(guān)系的制度創(chuàng)新。