中國“地方大員”群體特征剖析 ——基于角色與功能定位的思考

據(jù)人民論壇問卷調(diào)查中心調(diào)查顯示，九成以上受調(diào)查者認(rèn)為地方大員在落實“八項規(guī)定”中“非常重要”。實際上，作為在中國權(quán)力運行體系中承上啟下的地方大員，不僅在改進工作作風(fēng)中責(zé)任重要，而且需要駕馭地方經(jīng)濟建設(shè)、社會治安、反腐倡廉等各個領(lǐng)域的復(fù)雜局面，需要具有非凡的綜合管理能力。那么，當(dāng)前中國各地“地方大員”有著怎樣的角色和功能定位?他們的行為有著哪些特點?承擔(dān)著哪些重大責(zé)任?

對地方大員群體的幾個基本認(rèn)識

在我國，所謂“地方大員”，主要是指在各省(自治區(qū)、直轄市)擔(dān)任黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。這些人員總量不多，但地位顯赫，責(zé)任重大，對于我國的社會的穩(wěn)定和發(fā)展，起到了非常重要的作用。

我國的“地方大員”是中央政府“派出”的地方大員。我國實行的是單一制的國家結(jié)構(gòu)，只有一個中央政府，這樣的中央政府下屬若干地方政府。單一制條件下的地方政府的權(quán)力，來源于中央政府的授予，國家權(quán)力的基礎(chǔ)在于中央政府。由此可以看出，我國的“地方大員”是中央政府“派出”的地方大員。這是考慮其角色定位和功能定位的重要基礎(chǔ)。

我國的“地方大員”具有職務(wù)流動性的特征。正是由于單一制的國家結(jié)構(gòu)，同時也由于我國特定的干部制度，我國“地方大員”的職務(wù)流動性相對來說比較明顯。這種流動性表現(xiàn)為四個方面：一是一些地方大員來源于中央有關(guān)的職能部門;二是地方大員在地方間的平級流動;三是地方大員向中央層級的晉升性流動;四是下一級地方官員通過晉升成為“地方大員”。這種職務(wù)流動性特征既有政治戰(zhàn)略上的考慮，但是同時，這種情況對于地方大員的角色定位和功能定位也會產(chǎn)生直接或間接的影響。

“地方大員”與“部門首長”雖然級別一樣，但卻具有完全不同的角色和功能。在我國的干部體系中，干部的“級別”重于“崗位”，級別相同，地位就相同。但是需要指出的是，盡管地方大員與中央政府的部門首長具有同等的級別，但是其角色和功能有不同的定位。相對而言，部門首長的職能領(lǐng)域要小于地方大員的職能領(lǐng)域，地方大員的責(zé)任要強于部門首長。這種聯(lián)系和區(qū)別也是考量地方大員之角色定位和功能定位的重要因素。

地方大員的角色特征

公共性，能夠放棄自身的利益訴求，以全社會利益的視角來制定公共政策。恩格斯在其名著《家庭、私有制和國家的起源》中稱國家的本質(zhì)特征是公共權(quán)力，這一點并沒有引起我們的足夠重視。地方大員作為地方公共權(quán)力的執(zhí)掌者，應(yīng)該時刻遵循公共性的原則。而所謂公共性，主要是指地方大員所掌握的公共權(quán)力必須代表社會的公共利益，維護社會的公平與正義。權(quán)力主體的公共性特征要求其放棄自身的利益訴求，以全社會利益的視角來制定公共政策，實施其公共管理。

服務(wù)性，能夠有效地提供教育、環(huán)境、治安等公共性服務(wù)。所謂服務(wù)型政府說明的正是現(xiàn)代政府的基本角色定位。根據(jù)這樣的角色定位，地方大員所主導(dǎo)的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)便有責(zé)任向社會提供良好的公共物品服務(wù)。公共物品是無法進入市場領(lǐng)域進行配置的物品。在現(xiàn)代社會，最為重要的公共物品包括國家安全、社會秩序、公共教育、環(huán)境衛(wèi)生、道德風(fēng)尚等?？梢宰⒁獾?，這些物品的供給狀況和供給水平，完全可以反映其供給者即地方大員的職能和責(zé)任的到位情況，更能夠反映地方大員的執(zhí)政水平和績效。

道德性，能夠改良社會道德風(fēng)尚。地方大員作為掌握社會公共權(quán)力的執(zhí)政者，其既然執(zhí)掌著社會的公共權(quán)力，掌控著社會的公共資源，履行著社會公共管理的功能，那么就有義務(wù)和責(zé)任引導(dǎo)社會的文明和進步，特別是實現(xiàn)社會的道德升華和社會風(fēng)尚的改良。全面建成小康社會需要社會成員道德水平的普遍提高，因為只有社會道德風(fēng)尚的改良，才能為人與人的和諧奠定堅實的人文基礎(chǔ)。而在這方面，需要地方大員作出積極的努力，這既包括執(zhí)掌權(quán)力的主體對于道德秩序的尊重和維護，也包括地方大員統(tǒng)帥其政府及其官員對于社會道德行為的實踐和引導(dǎo)。

整合性，能夠協(xié)調(diào)好各階層的利益，使得社會所有階層和所有成員均能夠各得其所、各安本分。現(xiàn)代社會是一個結(jié)構(gòu)、價值、權(quán)力、利益等多元的社會，整個社會是一個多元的社會系統(tǒng)。尤其是在利益高度分化的今天，地方大員領(lǐng)導(dǎo)的政府有必要加強其整合性的力量，協(xié)調(diào)好各個階層的利益，滿足各階層的需求。小康社會的一個必要基礎(chǔ)就是社會的所有階層、所有成員均能夠各得其所，而且也只有各得其所才能夠各安本分。社會多樣性、多元化的事實表明，在任何社會以及任何時代，人類都無法消除官民的分野和貧富的差別，而人類之所以能夠和諧生存，正是需要執(zhí)掌公共權(quán)力的主體通過其公共性的力量，來整合不同的利益、抑制利益的分化、平抑利益的差別、顧及利益的平衡。只有在這樣的基礎(chǔ)上，才能使社會所有階層和所有成員均能夠各得其所、各安本分。

地方大員的責(zé)任與作為空間

代表中央，執(zhí)行好中央的政令，維系好國家憲法法律在當(dāng)?shù)氐膶嵤?。如上所述，我國是一個統(tǒng)一的單一制國家，地方的權(quán)力來源于中央的授予。因此，作為地方大員，其一個非常突出的身份，應(yīng)當(dāng)是中央派往地方的代表。這種角色定位就決定了地方大員必須嚴(yán)格執(zhí)行好中央的政令，并以地方最高權(quán)力主體的資格，維系好憲法和法律在地方的實施，確保憲法和法律的絕對權(quán)威。在我國的政治實踐中，也偶有地方大員忽略全國之大局，善于立地方山頭，以維護地方利益為幌子，搞形形色色的地方主義。這是有違單一制國家之基本原則的。

創(chuàng)設(shè)良好的制度和政策，為當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)展和進步提供必要的社會秩序和社會環(huán)境。黨的十六大以來，我國將政府的職能定位于如下四個方面，即：宏觀調(diào)控，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務(wù)。應(yīng)該指出，這樣四個方面的基本職能，并不是所有層級的政府都沒有區(qū)別的職能。作為省(自治區(qū)、直轄市)級政府，是僅次于中央的重要權(quán)力層級結(jié)構(gòu)，應(yīng)該著重于宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等領(lǐng)域的職能，并敦促其所轄地方政府更好地履行社會管理、公共服務(wù)等領(lǐng)域的職能。為此，地方大員就有必要創(chuàng)設(shè)良好的制度和政策，提升其宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管的能力，以此為社會的發(fā)展和進步提供必要的社會秩序和社會環(huán)境。

以積極的價值導(dǎo)向和管理導(dǎo)向，維系良好的社會風(fēng)尚，擔(dān)負(fù)起培育好公民的重要職責(zé)。從鄧小平同志提出的“兩手都要抓，兩手都要硬”到科學(xué)發(fā)展觀的提出，都表明了一個重要價值取向，即社會的發(fā)展并不僅僅體現(xiàn)為甚至也不主要體現(xiàn)為經(jīng)濟的發(fā)展和財富的增長，而一定是經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等全方位的協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其是，社會作為由人所組成的社會，人的知識和道德素養(yǎng)構(gòu)成了一個社會的基礎(chǔ)。一段時間以來，我們較多地關(guān)注了物質(zhì)層面的問題，而往往忽略了人的基本素養(yǎng)的培育和維系，使得誠如十八大報告所指出的那樣，一些領(lǐng)域的道德失范，誠信缺失，這是需要特別引起重視的問題。將培育好公民作為地方大員的重要責(zé)任和使命，具有長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略性的意義。

(桑玉成：作者為中國政治學(xué)會副會長、上海市政治學(xué)會會長、復(fù)旦大學(xué)教授;東方早報記者盧雁對此文亦有貢獻)