中國(guó)“地方大員”群體特征剖析 ——基于角色與功能定位的思考

據(jù)人民論壇問卷調(diào)查中心調(diào)查顯示，九成以上受調(diào)查者認(rèn)為地方大員在落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”中“非常重要”。實(shí)際上，作為在中國(guó)權(quán)力運(yùn)行體系中承上啟下的地方大員，不僅在改進(jìn)工作作風(fēng)中責(zé)任重要，而且需要駕馭地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)治安、反腐倡廉等各個(gè)領(lǐng)域的復(fù)雜局面，需要具有非凡的綜合管理能力。那么，當(dāng)前中國(guó)各地“地方大員”有著怎樣的角色和功能定位?他們的行為有著哪些特點(diǎn)?承擔(dān)著哪些重大責(zé)任?

對(duì)地方大員群體的幾個(gè)基本認(rèn)識(shí)

在我國(guó)，所謂“地方大員”，主要是指在各省(自治區(qū)、直轄市)擔(dān)任黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。這些人員總量不多，但地位顯赫，責(zé)任重大，對(duì)于我國(guó)的社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，起到了非常重要的作用。

我國(guó)的“地方大員”是中央政府“派出”的地方大員。我國(guó)實(shí)行的是單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)，只有一個(gè)中央政府，這樣的中央政府下屬若干地方政府。單一制條件下的地方政府的權(quán)力，來源于中央政府的授予，國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)在于中央政府。由此可以看出，我國(guó)的“地方大員”是中央政府“派出”的地方大員。這是考慮其角色定位和功能定位的重要基礎(chǔ)。

我國(guó)的“地方大員”具有職務(wù)流動(dòng)性的特征。正是由于單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)，同時(shí)也由于我國(guó)特定的干部制度，我國(guó)“地方大員”的職務(wù)流動(dòng)性相對(duì)來說比較明顯。這種流動(dòng)性表現(xiàn)為四個(gè)方面：一是一些地方大員來源于中央有關(guān)的職能部門;二是地方大員在地方間的平級(jí)流動(dòng);三是地方大員向中央層級(jí)的晉升性流動(dòng);四是下一級(jí)地方官員通過晉升成為“地方大員”。這種職務(wù)流動(dòng)性特征既有政治戰(zhàn)略上的考慮，但是同時(shí)，這種情況對(duì)于地方大員的角色定位和功能定位也會(huì)產(chǎn)生直接或間接的影響。

“地方大員”與“部門首長(zhǎng)”雖然級(jí)別一樣，但卻具有完全不同的角色和功能。在我國(guó)的干部體系中，干部的“級(jí)別”重于“崗位”，級(jí)別相同，地位就相同。但是需要指出的是，盡管地方大員與中央政府的部門首長(zhǎng)具有同等的級(jí)別，但是其角色和功能有不同的定位。相對(duì)而言，部門首長(zhǎng)的職能領(lǐng)域要小于地方大員的職能領(lǐng)域，地方大員的責(zé)任要強(qiáng)于部門首長(zhǎng)。這種聯(lián)系和區(qū)別也是考量地方大員之角色定位和功能定位的重要因素。

地方大員的角色特征

公共性，能夠放棄自身的利益訴求，以全社會(huì)利益的視角來制定公共政策。恩格斯在其名著《家庭、私有制和國(guó)家的起源》中稱國(guó)家的本質(zhì)特征是公共權(quán)力，這一點(diǎn)并沒有引起我們的足夠重視。地方大員作為地方公共權(quán)力的執(zhí)掌者，應(yīng)該時(shí)刻遵循公共性的原則。而所謂公共性，主要是指地方大員所掌握的公共權(quán)力必須代表社會(huì)的公共利益，維護(hù)社會(huì)的公平與正義。權(quán)力主體的公共性特征要求其放棄自身的利益訴求，以全社會(huì)利益的視角來制定公共政策，實(shí)施其公共管理。

服務(wù)性，能夠有效地提供教育、環(huán)境、治安等公共性服務(wù)。所謂服務(wù)型政府說明的正是現(xiàn)代政府的基本角色定位。根據(jù)這樣的角色定位，地方大員所主導(dǎo)的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)便有責(zé)任向社會(huì)提供良好的公共物品服務(wù)。公共物品是無法進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域進(jìn)行配置的物品。在現(xiàn)代社會(huì)，最為重要的公共物品包括國(guó)家安全、社會(huì)秩序、公共教育、環(huán)境衛(wèi)生、道德風(fēng)尚等?？梢宰⒁獾?，這些物品的供給狀況和供給水平，完全可以反映其供給者即地方大員的職能和責(zé)任的到位情況，更能夠反映地方大員的執(zhí)政水平和績(jī)效。

道德性，能夠改良社會(huì)道德風(fēng)尚。地方大員作為掌握社會(huì)公共權(quán)力的執(zhí)政者，其既然執(zhí)掌著社會(huì)的公共權(quán)力，掌控著社會(huì)的公共資源，履行著社會(huì)公共管理的功能，那么就有義務(wù)和責(zé)任引導(dǎo)社會(huì)的文明和進(jìn)步，特別是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的道德升華和社會(huì)風(fēng)尚的改良。全面建成小康社會(huì)需要社會(huì)成員道德水平的普遍提高，因?yàn)橹挥猩鐣?huì)道德風(fēng)尚的改良，才能為人與人的和諧奠定堅(jiān)實(shí)的人文基礎(chǔ)。而在這方面，需要地方大員作出積極的努力，這既包括執(zhí)掌權(quán)力的主體對(duì)于道德秩序的尊重和維護(hù)，也包括地方大員統(tǒng)帥其政府及其官員對(duì)于社會(huì)道德行為的實(shí)踐和引導(dǎo)。

整合性，能夠協(xié)調(diào)好各階層的利益，使得社會(huì)所有階層和所有成員均能夠各得其所、各安本分。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)結(jié)構(gòu)、價(jià)值、權(quán)力、利益等多元的社會(huì)，整個(gè)社會(huì)是一個(gè)多元的社會(huì)系統(tǒng)。尤其是在利益高度分化的今天，地方大員領(lǐng)導(dǎo)的政府有必要加強(qiáng)其整合性的力量，協(xié)調(diào)好各個(gè)階層的利益，滿足各階層的需求。小康社會(huì)的一個(gè)必要基礎(chǔ)就是社會(huì)的所有階層、所有成員均能夠各得其所，而且也只有各得其所才能夠各安本分。社會(huì)多樣性、多元化的事實(shí)表明，在任何社會(huì)以及任何時(shí)代，人類都無法消除官民的分野和貧富的差別，而人類之所以能夠和諧生存，正是需要執(zhí)掌公共權(quán)力的主體通過其公共性的力量，來整合不同的利益、抑制利益的分化、平抑利益的差別、顧及利益的平衡。只有在這樣的基礎(chǔ)上，才能使社會(huì)所有階層和所有成員均能夠各得其所、各安本分。

地方大員的責(zé)任與作為空間

代表中央，執(zhí)行好中央的政令，維系好國(guó)家憲法法律在當(dāng)?shù)氐膶?shí)施。如上所述，我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的單一制國(guó)家，地方的權(quán)力來源于中央的授予。因此，作為地方大員，其一個(gè)非常突出的身份，應(yīng)當(dāng)是中央派往地方的代表。這種角色定位就決定了地方大員必須嚴(yán)格執(zhí)行好中央的政令，并以地方最高權(quán)力主體的資格，維系好憲法和法律在地方的實(shí)施，確保憲法和法律的絕對(duì)權(quán)威。在我國(guó)的政治實(shí)踐中，也偶有地方大員忽略全國(guó)之大局，善于立地方山頭，以維護(hù)地方利益為幌子，搞形形色色的地方主義。這是有違單一制國(guó)家之基本原則的。

創(chuàng)設(shè)良好的制度和政策，為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的發(fā)展和進(jìn)步提供必要的社會(huì)秩序和社會(huì)環(huán)境。黨的十六大以來，我國(guó)將政府的職能定位于如下四個(gè)方面，即：宏觀調(diào)控，市場(chǎng)監(jiān)管，社會(huì)管理，公共服務(wù)。應(yīng)該指出，這樣四個(gè)方面的基本職能，并不是所有層級(jí)的政府都沒有區(qū)別的職能。作為省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)政府，是僅次于中央的重要權(quán)力層級(jí)結(jié)構(gòu)，應(yīng)該著重于宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域的職能，并敦促其所轄地方政府更好地履行社會(huì)管理、公共服務(wù)等領(lǐng)域的職能。為此，地方大員就有必要?jiǎng)?chuàng)設(shè)良好的制度和政策，提升其宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管的能力，以此為社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步提供必要的社會(huì)秩序和社會(huì)環(huán)境。

以積極的價(jià)值導(dǎo)向和管理導(dǎo)向，維系良好的社會(huì)風(fēng)尚，擔(dān)負(fù)起培育好公民的重要職責(zé)。從鄧小平同志提出的“兩手都要抓，兩手都要硬”到科學(xué)發(fā)展觀的提出，都表明了一個(gè)重要價(jià)值取向，即社會(huì)的發(fā)展并不僅僅體現(xiàn)為甚至也不主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)富的增長(zhǎng)，而一定是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等全方位的協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其是，社會(huì)作為由人所組成的社會(huì)，人的知識(shí)和道德素養(yǎng)構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)。一段時(shí)間以來，我們較多地關(guān)注了物質(zhì)層面的問題，而往往忽略了人的基本素養(yǎng)的培育和維系，使得誠(chéng)如十八大報(bào)告所指出的那樣，一些領(lǐng)域的道德失范，誠(chéng)信缺失，這是需要特別引起重視的問題。將培育好公民作為地方大員的重要責(zé)任和使命，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)和戰(zhàn)略性的意義。

(桑玉成：作者為中國(guó)政治學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、上海市政治學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、復(fù)旦大學(xué)教授;東方早報(bào)記者盧雁對(duì)此文亦有貢獻(xiàn))