二、“遲鈍卻過敏”的社會管理體制

縱向與橫向的社會階層分化相互交錯，未來十年將以不同方式組合，形成多種利益聯(lián)盟與對抗模式，社會沖突變量將不斷增加。然而，現(xiàn)行的社會管理體制一方面表現(xiàn)得較為遲鈍，對多元化的利益訴求缺乏回應(yīng)性；另一方面，又經(jīng)常對社會矛盾表現(xiàn)過度敏感。

首先，沿海地區(qū)的既有社會治理模式無法回應(yīng)新興社會階層問題與社會階層分化問題。陳舊的社會管理體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會結(jié)構(gòu)的重大變化，從而形成社會與政府之間的矛盾，且日趨公開與嚴(yán)重。社會結(jié)構(gòu)與政府結(jié)構(gòu)的錯位，無法回應(yīng)新型社會階層和新型社會矛盾。

沿海地區(qū)非公部門占很大比例，大量新興社會群體處于國家體制的控制之外，非正規(guī)就業(yè)的群體也很龐大。政府直接管控動員民眾的力量有限。特別是，沿海地區(qū)社會具有較高的空間與階層流動性。在這個過程中，政府與社會之間更容易形成分立局面。社會治理管道很難滲透并覆蓋到全社會系統(tǒng)。

沿海地區(qū)階層多元化、利益多元化、價值多元化，社會治理難以呈現(xiàn)均等效應(yīng)。不同利益群體在資源占有、話語權(quán)方面并不均衡。同一項(xiàng)政策的出臺，已經(jīng)不可能對所有群體都形成相同效應(yīng)，將從過去的“帕累托改進(jìn)”逐漸過渡為一方得利一方受損的零和博弈。在這個過程中，社會內(nèi)部的沖突與對立將日益凸顯。此外，不同利益群體尚未形成具有明確訴求的團(tuán)體性組織，理性成分不足，無法協(xié)調(diào)行動，也缺乏有效的政治參與途徑。

沿海地區(qū)人均GDP指數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地，其政治意識與權(quán)利意識的發(fā)育都已較成熟。按照現(xiàn)代化經(jīng)典理論，一旦經(jīng)濟(jì)指數(shù)到達(dá)一定層面，民眾的政治參與水平就要相應(yīng)提高，這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的普遍歷史規(guī)律。

其次，現(xiàn)有的社會管理體制對于社會沖突的處理能力相對滯后，在“鴕鳥政策”與“高壓政策”之間彷徨，缺乏制度化的解決機(jī)制。

以往大多數(shù)人總是傾向于認(rèn)為，沿海地區(qū)政府治理水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地，因?yàn)檎莆盏馁Y源更多，官員的素質(zhì)更高；但近年來的浙江織里事件、蘇州通安事件、廣東清遠(yuǎn)事件和烏坎事件，都在提醒我們：雖然沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，但在社會管理和沖突解決方面仍存在一定欠缺，尤其是缺乏制度化的解決機(jī)制。

蘇州通安事件就是一個典型案例。近年來，蘇州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度引人注目，但即使是這樣一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、官員文化程度較高的地區(qū)，在社會管理方面同樣存在巨大的體制性缺陷。從2010年7月14日起的一個多星期時間里，蘇州市虎丘區(qū)（高新區(qū)）通安鎮(zhèn)爆發(fā)動遷戶群體性事件，村民們向鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)索要“被克扣的”動遷補(bǔ)償款遭拒，怒砸鎮(zhèn)政府，挾持鎮(zhèn)委書記，并走上馬路，封堵312國道。集聚人數(shù)飆升過萬，群眾與防暴警察發(fā)生言語和肢體沖突，部分群眾被打傷，4名起哄的安徽籍青年農(nóng)民工被抓。21日，虎丘區(qū)政府緊急宣布通安鎮(zhèn)暫停動遷，鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長就地免職，安撫民心。

豈料，通安事件引發(fā)連鎖效應(yīng)，通安鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)被撤職似乎“鼓勵”了數(shù)個鄰鎮(zhèn)動遷戶，21日當(dāng)晚，一場大雨過后，滸墅關(guān)鎮(zhèn)數(shù)千名村民聚集滸墅關(guān)鎮(zhèn)政府門口，防暴警察緊急趕到現(xiàn)場，以人墻方式封鎖和護(hù)衛(wèi)鎮(zhèn)政府。對峙期間，警民再次發(fā)生沖突，導(dǎo)致數(shù)人受傷。隨后，聚集群眾被驅(qū)散。當(dāng)晚，通安鎮(zhèn)華金路至312國道路段再次聚集近萬名群眾，警方吸取前車之鑒，靜觀其變，過了晚上10點(diǎn)，聚集群眾慢慢散去，平靜收場。其間，東渚鎮(zhèn)亦出現(xiàn)數(shù)千群眾聚集的現(xiàn)象。7月28日，蘇州市委宣布，“報省委同意”，蘇州高新區(qū)黨工委書記、虎丘區(qū)委書記就地免職。

事實(shí)上，在通安事件爆發(fā)之前，虎丘區(qū)的村民已經(jīng)進(jìn)行了持續(xù)的上訪，但未能引起各級地方政府的重視；直到民怨沸騰，發(fā)生嚴(yán)重的群體性事件，地方政府才開始“動真格”，對基層政府進(jìn)行問責(zé)。但是，撤銷有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)，只是平息民憤的治標(biāo)之策，蘇州市委、市政府并沒有從制度層面來解決征地拆遷過程中的利益分配問題；相反，這種處置方式還有可能鼓勵民眾“小鬧小解決，大鬧大解決”，無助于制度化地解決利益沖突。

當(dāng)前中國，政府治理體系與民間治理體系也無法有效互動、呼應(yīng)與對接。一方面，傳統(tǒng)的居委會、街道辦等社區(qū)治理組織萎縮，公信力與權(quán)威性下降；另一方面，沿海地區(qū)宗教組織（如溫州地區(qū)的基督教）、宗族組織（如福建、廣東等地）、同鄉(xiāng)會組織以及新型的民間NGO組織，正在社會治理中扮演越來越重要的角色。社會治理不僅要重振過度邊緣化的基層治理組織，更要充分引導(dǎo)和利用民間自組織的社會功能。

以勞資沖突為例，農(nóng)民工面臨欠薪、工傷賠償、職業(yè)病等風(fēng)險困擾，然而，在強(qiáng)勢的資方面前，單個農(nóng)民工往往是弱勢、無助的，這就催生了農(nóng)民工群體對于組織的需要。珠三角地區(qū)有大大小小數(shù)十個活躍的NGO為勞工提供服務(wù)，但地方政府基本采取視而不見、拒絕注冊的“鴕鳥政策”，僅有極少數(shù)NGO獲得注冊（如東莞藍(lán)衣公益服務(wù)中心）。NGO無法注冊，就無法獲得合法身份，也就難以募集資金、參與公益創(chuàng)投和政府購買服務(wù)，這一方面限制了NGO的發(fā)展，另一方面也不利于農(nóng)民工的理性維權(quán)。正是由于組織資源的匱乏，才使得“街頭政治”、社會騷亂時有發(fā)生，政府在面對這一類群體性事件時又不得不采取“高壓政策”。

當(dāng)前的中國社會，表面上組織化程度很高，諸如工會、職代會、婦聯(lián)、村委會、居委會、業(yè)委會、各類行業(yè)協(xié)會等等，但基本是按國家法團(tuán)主義的模式來組織的，這些組織在常規(guī)政治下進(jìn)行自上而下的動員可能是有效的，但很難將下情上達(dá)，利益聚合功能缺失，一旦發(fā)生沖突，更是難以汲取民眾的信任，事實(shí)上又回到了無組織狀態(tài)。由于缺乏利益聚合，政府所面對的就是無數(shù)原子化的個人，以及千千萬萬的單個利益訴求，交易成本自然攀高，政府的治理能力與治理目標(biāo)不免要發(fā)生矛盾。從這個意義上講，官僚系統(tǒng)的拖延、敷衍并不完全是因?yàn)榭茖又瓢l(fā)育不良、治理能力低下，而是因?yàn)槠渌鎸Φ氖且粋€“不可能完成的任務(wù)”——治理的主體過于單一，治理的客體又過于分散。

解決這一困境的辦法之一就是利益組織化，允許公民在自愿的基礎(chǔ)上成立自己的社會組織，這些社會組織不僅是治理客體的有機(jī)集合體，也是新的治理主體。它們一方面代表特定的利益群體，具有同包括政府在內(nèi)的其他利益群體進(jìn)行集體談判的能力，向政府表達(dá)其合法的利益訴求，并依法接受政府的管理；另一方面，又是民間自治機(jī)構(gòu)，對其成員有管理和約束的責(zé)任。如此一來，就可以同時解決治理客體分散和治理主體單一的問題。由于社會組織的存在，人們就不必事事找政府，相對弱勢的社會群體（如農(nóng)民工、失地農(nóng)民、動遷戶）也具有了同強(qiáng)勢集團(tuán)進(jìn)行博弈的資本，政府就可以從紛繁復(fù)雜、缺乏整合的單個訴求中解脫出來，有更多的精力來協(xié)調(diào)不同利益群體之間的矛盾，以制度化的方式解決各“類”問題。只有這樣，政府才能走出“懷柔”與“高壓”的兩難選擇。