二、“遲鈍卻過敏”的社會管理體制

縱向與橫向的社會階層分化相互交錯，未來十年將以不同方式組合，形成多種利益聯(lián)盟與對抗模式，社會沖突變量將不斷增加。然而，現(xiàn)行的社會管理體制一方面表現(xiàn)得較為遲鈍，對多元化的利益訴求缺乏回應性；另一方面，又經(jīng)常對社會矛盾表現(xiàn)過度敏感。

首先，沿海地區(qū)的既有社會治理模式無法回應新興社會階層問題與社會階層分化問題。陳舊的社會管理體制遠遠滯后于社會結構的重大變化，從而形成社會與政府之間的矛盾，且日趨公開與嚴重。社會結構與政府結構的錯位，無法回應新型社會階層和新型社會矛盾。

沿海地區(qū)非公部門占很大比例，大量新興社會群體處于國家體制的控制之外，非正規(guī)就業(yè)的群體也很龐大。政府直接管控動員民眾的力量有限。特別是，沿海地區(qū)社會具有較高的空間與階層流動性。在這個過程中，政府與社會之間更容易形成分立局面。社會治理管道很難滲透并覆蓋到全社會系統(tǒng)。

沿海地區(qū)階層多元化、利益多元化、價值多元化，社會治理難以呈現(xiàn)均等效應。不同利益群體在資源占有、話語權方面并不均衡。同一項政策的出臺，已經(jīng)不可能對所有群體都形成相同效應，將從過去的“帕累托改進”逐漸過渡為一方得利一方受損的零和博弈。在這個過程中，社會內部的沖突與對立將日益凸顯。此外，不同利益群體尚未形成具有明確訴求的團體性組織，理性成分不足，無法協(xié)調行動，也缺乏有效的政治參與途徑。

沿海地區(qū)人均GDP指數(shù)遠遠高于內地，其政治意識與權利意識的發(fā)育都已較成熟。按照現(xiàn)代化經(jīng)典理論，一旦經(jīng)濟指數(shù)到達一定層面，民眾的政治參與水平就要相應提高，這是不以人的主觀意志為轉移的普遍歷史規(guī)律。

其次，現(xiàn)有的社會管理體制對于社會沖突的處理能力相對滯后，在“鴕鳥政策”與“高壓政策”之間彷徨，缺乏制度化的解決機制。

以往大多數(shù)人總是傾向于認為，沿海地區(qū)政府治理水平要遠遠高于內地，因為政府掌握的資源更多，官員的素質更高；但近年來的浙江織里事件、蘇州通安事件、廣東清遠事件和烏坎事件，都在提醒我們：雖然沿海地區(qū)經(jīng)濟相對發(fā)達，但在社會管理和沖突解決方面仍存在一定欠缺，尤其是缺乏制度化的解決機制。

蘇州通安事件就是一個典型案例。近年來，蘇州的經(jīng)濟發(fā)展速度引人注目，但即使是這樣一個經(jīng)濟發(fā)達、官員文化程度較高的地區(qū)，在社會管理方面同樣存在巨大的體制性缺陷。從2010年7月14日起的一個多星期時間里，蘇州市虎丘區(qū)（高新區(qū)）通安鎮(zhèn)爆發(fā)動遷戶群體性事件，村民們向鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府領導索要“被克扣的”動遷補償款遭拒，怒砸鎮(zhèn)政府，挾持鎮(zhèn)委書記，并走上馬路，封堵312國道。集聚人數(shù)飆升過萬，群眾與防暴警察發(fā)生言語和肢體沖突，部分群眾被打傷，4名起哄的安徽籍青年農民工被抓。21日，虎丘區(qū)政府緊急宣布通安鎮(zhèn)暫停動遷，鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長就地免職，安撫民心。

豈料，通安事件引發(fā)連鎖效應，通安鎮(zhèn)領導被撤職似乎“鼓勵”了數(shù)個鄰鎮(zhèn)動遷戶，21日當晚，一場大雨過后，滸墅關鎮(zhèn)數(shù)千名村民聚集滸墅關鎮(zhèn)政府門口，防暴警察緊急趕到現(xiàn)場，以人墻方式封鎖和護衛(wèi)鎮(zhèn)政府。對峙期間，警民再次發(fā)生沖突，導致數(shù)人受傷。隨后，聚集群眾被驅散。當晚，通安鎮(zhèn)華金路至312國道路段再次聚集近萬名群眾，警方吸取前車之鑒，靜觀其變，過了晚上10點，聚集群眾慢慢散去，平靜收場。其間，東渚鎮(zhèn)亦出現(xiàn)數(shù)千群眾聚集的現(xiàn)象。7月28日，蘇州市委宣布，“報省委同意”，蘇州高新區(qū)黨工委書記、虎丘區(qū)委書記就地免職。

事實上，在通安事件爆發(fā)之前，虎丘區(qū)的村民已經(jīng)進行了持續(xù)的上訪，但未能引起各級地方政府的重視；直到民怨沸騰，發(fā)生嚴重的群體性事件，地方政府才開始“動真格”，對基層政府進行問責。但是，撤銷有關領導干部職務，只是平息民憤的治標之策，蘇州市委、市政府并沒有從制度層面來解決征地拆遷過程中的利益分配問題；相反，這種處置方式還有可能鼓勵民眾“小鬧小解決，大鬧大解決”，無助于制度化地解決利益沖突。

當前中國，政府治理體系與民間治理體系也無法有效互動、呼應與對接。一方面，傳統(tǒng)的居委會、街道辦等社區(qū)治理組織萎縮，公信力與權威性下降；另一方面，沿海地區(qū)宗教組織（如溫州地區(qū)的基督教）、宗族組織（如福建、廣東等地）、同鄉(xiāng)會組織以及新型的民間NGO組織，正在社會治理中扮演越來越重要的角色。社會治理不僅要重振過度邊緣化的基層治理組織，更要充分引導和利用民間自組織的社會功能。

以勞資沖突為例，農民工面臨欠薪、工傷賠償、職業(yè)病等風險困擾，然而，在強勢的資方面前，單個農民工往往是弱勢、無助的，這就催生了農民工群體對于組織的需要。珠三角地區(qū)有大大小小數(shù)十個活躍的NGO為勞工提供服務，但地方政府基本采取視而不見、拒絕注冊的“鴕鳥政策”，僅有極少數(shù)NGO獲得注冊（如東莞藍衣公益服務中心）。NGO無法注冊，就無法獲得合法身份，也就難以募集資金、參與公益創(chuàng)投和政府購買服務，這一方面限制了NGO的發(fā)展，另一方面也不利于農民工的理性維權。正是由于組織資源的匱乏，才使得“街頭政治”、社會騷亂時有發(fā)生，政府在面對這一類群體性事件時又不得不采取“高壓政策”。

當前的中國社會，表面上組織化程度很高，諸如工會、職代會、婦聯(lián)、村委會、居委會、業(yè)委會、各類行業(yè)協(xié)會等等，但基本是按國家法團主義的模式來組織的，這些組織在常規(guī)政治下進行自上而下的動員可能是有效的，但很難將下情上達，利益聚合功能缺失，一旦發(fā)生沖突，更是難以汲取民眾的信任，事實上又回到了無組織狀態(tài)。由于缺乏利益聚合，政府所面對的就是無數(shù)原子化的個人，以及千千萬萬的單個利益訴求，交易成本自然攀高，政府的治理能力與治理目標不免要發(fā)生矛盾。從這個意義上講，官僚系統(tǒng)的拖延、敷衍并不完全是因為科層制發(fā)育不良、治理能力低下，而是因為其所面對的是一個“不可能完成的任務”——治理的主體過于單一，治理的客體又過于分散。

解決這一困境的辦法之一就是利益組織化，允許公民在自愿的基礎上成立自己的社會組織，這些社會組織不僅是治理客體的有機集合體，也是新的治理主體。它們一方面代表特定的利益群體，具有同包括政府在內的其他利益群體進行集體談判的能力，向政府表達其合法的利益訴求，并依法接受政府的管理；另一方面，又是民間自治機構，對其成員有管理和約束的責任。如此一來，就可以同時解決治理客體分散和治理主體單一的問題。由于社會組織的存在，人們就不必事事找政府，相對弱勢的社會群體（如農民工、失地農民、動遷戶）也具有了同強勢集團進行博弈的資本，政府就可以從紛繁復雜、缺乏整合的單個訴求中解脫出來，有更多的精力來協(xié)調不同利益群體之間的矛盾，以制度化的方式解決各“類”問題。只有這樣，政府才能走出“懷柔”與“高壓”的兩難選擇。