一、中國服務(wù)型政府建設(shè)的主要成就

黨的十六大以來，我國的服務(wù)型政府建設(shè)著眼于保障和改善民生，建立了相對完善的公共服務(wù)體系，大力推進基本公共服務(wù)均等化，完善政府公共服務(wù)職能體系，優(yōu)化政府組織機構(gòu)，改進行政運行機制，加大公共財政投入力度，取得了顯著成就。

（一）以公共服務(wù)為重點轉(zhuǎn)變政府職能

黨的十六大提出：“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能”，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；健全公共財政體制，調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)，把更多財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面的投入；健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制；完善中央和地方共享稅分成辦法，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法制化。這些論述完整地論述了我國公共服務(wù)體系的主要內(nèi)容：包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安。

黨的十七大提出：加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》確立了深化行政管理體制改革的總體目標：到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》第八部分“改善民生，建立健全基本公共服務(wù)體系”指出，“堅持民生優(yōu)先，完善就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進基本公共服務(wù)均等化，努力使發(fā)展成果惠及全體人民。”

國務(wù)院2011年頒布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》第八部分“改善民生 建立健全基本公共服務(wù)體系”指出：“堅持以人為本、服務(wù)為先，履行政府公共服務(wù)職責(zé)，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距。”并用5章21節(jié)的篇幅分別對“提升基本公共服務(wù)水平”、“實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”、“合理調(diào)整收入分配關(guān)系”、“健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”、“完善基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”、“提高住房保障水平”等基本公共服務(wù)均等化內(nèi)容作出了具體部署。

從以上可以看出，從黨的十六大到十七屆五中全會，我們對服務(wù)型政府的公共服務(wù)職能的認識日益深刻，服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容逐步明確，這些內(nèi)容主要包括：公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障、公共文化、就業(yè)服務(wù)、人口計生、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、社會管理等方面?；诖?，在服務(wù)型政府建設(shè)實踐上，強化政府在提供公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療、擴大就業(yè)、公共安全、社會保障和保護弱勢群體等方面的職能，政府的社會管理和公共服務(wù)職能得到明顯加強。

（二）以公共服務(wù)為重點優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)

加強服務(wù)型政府建設(shè)，必須要相應(yīng)的組織機構(gòu)來推動。黨的十七大提出了探索有機統(tǒng)一的大部門體制，黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出：通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。根據(jù)這些部署要求，在推進國務(wù)院機構(gòu)改革和地方政府機構(gòu)改革中，特別注重以公共服務(wù)為重點，優(yōu)化政府組織機構(gòu)。

1.國務(wù)院機構(gòu)改革。黨的十七大明確要求：探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。新一輪政府機構(gòu)改革特別注重以公共服務(wù)為重點，通過優(yōu)化政府組織機構(gòu)，加強社會管理和公共服務(wù)部門建設(shè)。2008年的國務(wù)院機構(gòu)改革在探索大部門體制改革方面取得了初步成就，組建人力資源和社會保障部，加強人力資源管理，建立健全從就業(yè)到養(yǎng)老的服務(wù)和保障體系；組建環(huán)境保護部，擬訂并組織實施環(huán)境保護規(guī)劃、政策和標準，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問題等，加大環(huán)境保護力度，促進環(huán)境友好型社會建設(shè)等；組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，加快建立住房保障體系，加強城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)籌，加快建立住房保障體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)。同時，還特別注重理順食品藥品監(jiān)管體制，進一步落實食品綜合監(jiān)督責(zé)任等，切實解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，明確了國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任，理順食品藥品監(jiān)管體制。［1］

2.地方政府機構(gòu)改革。地方政府機構(gòu)改革也從強化政府公共服務(wù)職能出發(fā)，注重優(yōu)化各級地方政府組織機構(gòu)，加強與社會管理職能和公共服務(wù)職能直接相關(guān)的部門建設(shè)。一是以強化公共服務(wù)職能為重點推進地方大部制改革。例如，廣東順德在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面作出了積極探索，將黨政機構(gòu)進行統(tǒng)籌考慮，將原有的41個機構(gòu)，大規(guī)模地整合為16個機構(gòu)；深圳市積極探索建立職能有機統(tǒng)一、功能定位準確、部門數(shù)量精干的大部門體制，政府部門由46個精減為31個，精簡幅度達三分之一；珠海市政府工作部門由36個減為27個，精簡25%，力度也比較大。陽江市政府工作部門由原來的37個減少為25個，精簡30%。二是以公共服務(wù)為重復(fù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道改革。例如，廣東省為強化基層公共服務(wù)職能，在佛山、東莞市開展簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革試點，選擇佛山市順德區(qū)容桂街道、南海區(qū)獅山鎮(zhèn)，東莞市塘廈鎮(zhèn)、石龍鎮(zhèn)進行試點。佛山市對容桂街道和獅山鎮(zhèn)實行簡政放權(quán)，擴大鎮(zhèn)（街）管理權(quán)限，賦予其部分縣級管理權(quán)限，順德區(qū)屬部門第一批就向容桂街道下放了316項管理權(quán)限。同時在規(guī)范機構(gòu)設(shè)置和編制配備，創(chuàng)新公務(wù)員和人員管理制度等方面也邁出了重要步伐。東莞市對石龍鎮(zhèn)、塘廈鎮(zhèn)通過直接放權(quán)、委托放權(quán)、調(diào)整派駐機構(gòu)管理體制、內(nèi)部調(diào)整放權(quán)的方式，下放事權(quán)、擴充財權(quán)、改革人事權(quán)。此外，試點單位還積極推動政府向社會簡政，實行政府購買服務(wù)等辦法，將一些管理和服務(wù)事項放權(quán)給社會。這些改革措施，加強了地方政府的公共服務(wù)職能，促進了縣鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展。［2］

（三）以公共服務(wù)為重點改進行政運行機制

1.探索實行“行政三分制”。黨的十七大報告指出，“要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。黨的十七大之后，地方政府改革中，“行政三分制”改革呈現(xiàn)擴大和深化的趨勢。［3］對“行政三分制”的探索，主要集中在地方政府層面。一些地方初步建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。2003年，深圳市正式開始了以“行政三分制”為基本思路的政府管理體制創(chuàng)新。2009年6月中央批準深圳推行“行政三分制”改革。其它一些地方在大部制改革中也開始了“行政三分制”的改革。通過建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)與制約的行政運行機制，優(yōu)化了政府組織結(jié)構(gòu)，加強了決策的統(tǒng)籌性、權(quán)威性，提高了執(zhí)行力和行政效率，特別是在一定程度上實現(xiàn)了監(jiān)督的獨立化和外部化，加強了對行政行為和權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，初步從體制機制上解決了腐敗問題和“有法不行”、“人情大于法”等問題，推動了“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，這些都有利于加快“服務(wù)型政府建設(shè)。

2.創(chuàng)新公共服務(wù)供給的政社合作機制。提供基本公共服務(wù)雖然是政府責(zé)任，但政府在基本公共服務(wù)供給上也無法做到統(tǒng)包統(tǒng)攬。實踐證明，大包大攬的政府供給方式，不僅不能提高基本公共服務(wù)效率，難以滿足公民社會對基本公共服務(wù)的多樣化需求，而且容易滋生消極腐敗現(xiàn)象。針對這一問題，《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確要求“從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。”從國外公共服務(wù)供給的經(jīng)驗看，政社合作機制是提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率的一條有效途徑。因此，我們在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，探索公共服務(wù)供給的政社合作機制，通過政府購買公共服務(wù)等方式，實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給方式的多樣化，NGO越來越多地參與到公共服務(wù)建設(shè)中來，發(fā)揮了較好的作用。如北京、上海、深圳、無錫、青島、廈門等等，越來越多的地方政府嘗試向社會購買公共服務(wù)，涉及的項目有環(huán)衛(wèi)、城市綠地養(yǎng)護、城市照明、養(yǎng)老、扶貧、社區(qū)服務(wù)等等。［4］

（四）以公共服務(wù)為重點加大財政投入

黨的十七大以來，用于基本公共服務(wù)的公共財政投入每年都有大幅度的增長。例如，在“十一五”期間，政府公共服務(wù)的財政支出力度逐年加大，五年全國財政教育支出累計4.45萬億元，年均增長22.4%，全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育，實施國家助學(xué)制度，為義務(wù)教育寄宿生提供生活補助。全面建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，惠及12.67億城鄉(xiāng)居民。同時，大力加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)，國家財政安排專項資金，改造和新建2.3萬所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、1500所縣醫(yī)院、500所縣中醫(yī)院和1000所縣婦幼保健院，建立了2400所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心。社會保障體系建設(shè)取得突破性進展，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，實施養(yǎng)老保險關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，年均增長10%。最低生活保障制度實現(xiàn)全覆蓋，城鄉(xiāng)社會救助體系基本建立。［5］2012年，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度基本實現(xiàn)全覆蓋?；竟卜?wù)的財政投入對改善民生發(fā)揮了重要作用。從近幾年公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和住房保障等基本公共服務(wù)的財政投入增長情況可以明顯看出。財政部在2011年中央和地方預(yù)算草案報告中提出，公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)這三方面投入增長幅度都高于16%，住房保障方面也達到14.8%，主要基本公共服務(wù)投入的增長幅度大大高于2011年8%的GDP預(yù)期增長幅度。［6］

（五）基本公共服務(wù)均等化步伐加快

服務(wù)型政府建設(shè)的10年過程中，我們致力于推進基本公共服務(wù)均等化并取得了舉世矚目的成就，主要表現(xiàn)為：

1.免費義務(wù)教育全面實現(xiàn)。一是以加快發(fā)展促公平，推動各級各類教育入學(xué)率進一步提高。二是以資源配置促公平，堅持教育資源向農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和薄弱學(xué)校傾斜，將新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村。三是以完善資助促公平。國家資助制度覆蓋面更廣、比例更大、標準更高，確保了不讓任何一個孩子因為家庭經(jīng)濟困難而不能上學(xué)或輟學(xué)。［7］

2.醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革全面開展。2008年，出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案（2009—2011年）的通知》。到2010年底，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的預(yù)期目標基本實現(xiàn)，基本醫(yī)療保障制度覆蓋了90%以上的城鄉(xiāng)居民，基本藥物制度初步建立，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系進一步健全，基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步普及，基本醫(yī)療衛(wèi)生的服務(wù)可及性進一步提高，居民個人醫(yī)療費用負擔(dān)過重的問題得到初步控制。

3.社會保障體系建設(shè)全面展開?？v觀服務(wù)型政府建設(shè)的10年進程，我們在社會保障體系建設(shè)方面取得了顯著成效，主要表現(xiàn)為：社會保障體系的框架逐步健全，社會保障覆蓋范圍逐步擴大，社會保障標準逐步提高，社會保障管理服務(wù)水平不斷提高，為維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局發(fā)揮了重要作用。

4.保障性住房建設(shè)進程加快。2011年，過國務(wù)院出臺關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見，完善財政投入、土地供應(yīng)、信貸支持、稅費減免等政策，著力提高規(guī)劃建設(shè)和工程質(zhì)量水平，制定保障性住房分配、管理、退出等制度和辦法。全年中央財政安排資金1713億元，城鎮(zhèn)保障性住房基本建成432萬套，新開工建設(shè)1043萬套。［8］