一、中國服務型政府建設的主要成就

黨的十六大以來，我國的服務型政府建設著眼于保障和改善民生，建立了相對完善的公共服務體系，大力推進基本公共服務均等化，完善政府公共服務職能體系，優(yōu)化政府組織機構(gòu)，改進行政運行機制，加大公共財政投入力度，取得了顯著成就。

（一）以公共服務為重點轉(zhuǎn)變政府職能

黨的十六大提出：“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能”，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化；健全公共財政體制，調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)，把更多財政資金投向公共服務領域，加大財政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入；健全財力與事權相匹配的財稅體制；完善中央和地方共享稅分成辦法，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法制化。這些論述完整地論述了我國公共服務體系的主要內(nèi)容：包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎設施、社會治安。

黨的十七大提出：加快行政管理體制改革，建設服務型政府。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》確立了深化行政管理體制改革的總體目標：到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設人民滿意的政府。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》第八部分“改善民生，建立健全基本公共服務體系”指出，“堅持民生優(yōu)先，完善就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進基本公共服務均等化，努力使發(fā)展成果惠及全體人民。”

國務院2011年頒布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》第八部分“改善民生 建立健全基本公共服務體系”指出：“堅持以人為本、服務為先，履行政府公共服務職責，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務差距。”并用5章21節(jié)的篇幅分別對“提升基本公共服務水平”、“實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”、“合理調(diào)整收入分配關系”、“健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”、“完善基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”、“提高住房保障水平”等基本公共服務均等化內(nèi)容作出了具體部署。

從以上可以看出，從黨的十六大到十七屆五中全會，我們對服務型政府的公共服務職能的認識日益深刻，服務型政府建設的內(nèi)容逐步明確，這些內(nèi)容主要包括：公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障、公共文化、就業(yè)服務、人口計生、生態(tài)環(huán)境、基礎設施、社會管理等方面?；诖?，在服務型政府建設實踐上，強化政府在提供公共基礎設施、公共教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療、擴大就業(yè)、公共安全、社會保障和保護弱勢群體等方面的職能，政府的社會管理和公共服務職能得到明顯加強。

（二）以公共服務為重點優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)

加強服務型政府建設，必須要相應的組織機構(gòu)來推動。黨的十七大提出了探索有機統(tǒng)一的大部門體制，黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》指出：通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。根據(jù)這些部署要求，在推進國務院機構(gòu)改革和地方政府機構(gòu)改革中，特別注重以公共服務為重點，優(yōu)化政府組織機構(gòu)。

1.國務院機構(gòu)改革。黨的十七大明確要求：探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。新一輪政府機構(gòu)改革特別注重以公共服務為重點，通過優(yōu)化政府組織機構(gòu)，加強社會管理和公共服務部門建設。2008年的國務院機構(gòu)改革在探索大部門體制改革方面取得了初步成就，組建人力資源和社會保障部，加強人力資源管理，建立健全從就業(yè)到養(yǎng)老的服務和保障體系；組建環(huán)境保護部，擬訂并組織實施環(huán)境保護規(guī)劃、政策和標準，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問題等，加大環(huán)境保護力度，促進環(huán)境友好型社會建設等；組建住房和城鄉(xiāng)建設部，加快建立住房保障體系，加強城鄉(xiāng)建設統(tǒng)籌，加快建立住房保障體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設。同時，還特別注重理順食品藥品監(jiān)管體制，進一步落實食品綜合監(jiān)督責任等，切實解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，明確了國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，明確衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責任，理順食品藥品監(jiān)管體制。［1］

2.地方政府機構(gòu)改革。地方政府機構(gòu)改革也從強化政府公共服務職能出發(fā)，注重優(yōu)化各級地方政府組織機構(gòu)，加強與社會管理職能和公共服務職能直接相關的部門建設。一是以強化公共服務職能為重點推進地方大部制改革。例如，廣東順德在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面作出了積極探索，將黨政機構(gòu)進行統(tǒng)籌考慮，將原有的41個機構(gòu)，大規(guī)模地整合為16個機構(gòu)；深圳市積極探索建立職能有機統(tǒng)一、功能定位準確、部門數(shù)量精干的大部門體制，政府部門由46個精減為31個，精簡幅度達三分之一；珠海市政府工作部門由36個減為27個，精簡25%，力度也比較大。陽江市政府工作部門由原來的37個減少為25個，精簡30%。二是以公共服務為重復推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道改革。例如，廣東省為強化基層公共服務職能，在佛山、東莞市開展簡政強鎮(zhèn)事權改革試點，選擇佛山市順德區(qū)容桂街道、南海區(qū)獅山鎮(zhèn)，東莞市塘廈鎮(zhèn)、石龍鎮(zhèn)進行試點。佛山市對容桂街道和獅山鎮(zhèn)實行簡政放權，擴大鎮(zhèn)（街）管理權限，賦予其部分縣級管理權限，順德區(qū)屬部門第一批就向容桂街道下放了316項管理權限。同時在規(guī)范機構(gòu)設置和編制配備，創(chuàng)新公務員和人員管理制度等方面也邁出了重要步伐。東莞市對石龍鎮(zhèn)、塘廈鎮(zhèn)通過直接放權、委托放權、調(diào)整派駐機構(gòu)管理體制、內(nèi)部調(diào)整放權的方式，下放事權、擴充財權、改革人事權。此外，試點單位還積極推動政府向社會簡政，實行政府購買服務等辦法，將一些管理和服務事項放權給社會。這些改革措施，加強了地方政府的公共服務職能，促進了縣鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展。［2］

（三）以公共服務為重點改進行政運行機制

1.探索實行“行政三分制”。黨的十七大報告指出，“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制”。黨的十七大之后，地方政府改革中，“行政三分制”改革呈現(xiàn)擴大和深化的趨勢。［3］對“行政三分制”的探索，主要集中在地方政府層面。一些地方初步建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制。2003年，深圳市正式開始了以“行政三分制”為基本思路的政府管理體制創(chuàng)新。2009年6月中央批準深圳推行“行政三分制”改革。其它一些地方在大部制改革中也開始了“行政三分制”的改革。通過建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互協(xié)調(diào)與制約的行政運行機制，優(yōu)化了政府組織結(jié)構(gòu)，加強了決策的統(tǒng)籌性、權威性，提高了執(zhí)行力和行政效率，特別是在一定程度上實現(xiàn)了監(jiān)督的獨立化和外部化，加強了對行政行為和權力運行的監(jiān)督和制約，初步從體制機制上解決了腐敗問題和“有法不行”、“人情大于法”等問題，推動了“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，這些都有利于加快“服務型政府建設。

2.創(chuàng)新公共服務供給的政社合作機制。提供基本公共服務雖然是政府責任，但政府在基本公共服務供給上也無法做到統(tǒng)包統(tǒng)攬。實踐證明，大包大攬的政府供給方式，不僅不能提高基本公共服務效率，難以滿足公民社會對基本公共服務的多樣化需求，而且容易滋生消極腐敗現(xiàn)象。針對這一問題，《關于深化行政管理體制改革的意見》明確要求“從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。”從國外公共服務供給的經(jīng)驗看，政社合作機制是提高基本公共服務的質(zhì)量和效率的一條有效途徑。因此，我們在建設服務型政府過程中，探索公共服務供給的政社合作機制，通過政府購買公共服務等方式，實現(xiàn)基本公共服務供給方式的多樣化，NGO越來越多地參與到公共服務建設中來，發(fā)揮了較好的作用。如北京、上海、深圳、無錫、青島、廈門等等，越來越多的地方政府嘗試向社會購買公共服務，涉及的項目有環(huán)衛(wèi)、城市綠地養(yǎng)護、城市照明、養(yǎng)老、扶貧、社區(qū)服務等等。［4］

（四）以公共服務為重點加大財政投入

黨的十七大以來，用于基本公共服務的公共財政投入每年都有大幅度的增長。例如，在“十一五”期間，政府公共服務的財政支出力度逐年加大，五年全國財政教育支出累計4.45萬億元，年均增長22.4%，全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)免費義務教育，實施國家助學制度，為義務教育寄宿生提供生活補助。全面建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，惠及12.67億城鄉(xiāng)居民。同時，大力加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務能力建設，國家財政安排專項資金，改造和新建2.3萬所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、1500所縣醫(yī)院、500所縣中醫(yī)院和1000所縣婦幼保健院，建立了2400所社區(qū)衛(wèi)生服務中心。社會保障體系建設取得突破性進展，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，實施養(yǎng)老保險關系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，年均增長10%。最低生活保障制度實現(xiàn)全覆蓋，城鄉(xiāng)社會救助體系基本建立。［5］2012年，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度基本實現(xiàn)全覆蓋?；竟卜盏呢斦度雽Ω纳泼裆l(fā)揮了重要作用。從近幾年公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和住房保障等基本公共服務的財政投入增長情況可以明顯看出。財政部在2011年中央和地方預算草案報告中提出，公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)這三方面投入增長幅度都高于16%，住房保障方面也達到14.8%，主要基本公共服務投入的增長幅度大大高于2011年8%的GDP預期增長幅度。［6］

（五）基本公共服務均等化步伐加快

服務型政府建設的10年過程中，我們致力于推進基本公共服務均等化并取得了舉世矚目的成就，主要表現(xiàn)為：

1.免費義務教育全面實現(xiàn)。一是以加快發(fā)展促公平，推動各級各類教育入學率進一步提高。二是以資源配置促公平，堅持教育資源向農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和薄弱學校傾斜，將新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村。三是以完善資助促公平。國家資助制度覆蓋面更廣、比例更大、標準更高，確保了不讓任何一個孩子因為家庭經(jīng)濟困難而不能上學或輟學。［7］

2.醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革全面開展。2008年，出臺了《中共中央國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》和《國務院關于印發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案（2009—2011年）的通知》。到2010年底，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的預期目標基本實現(xiàn)，基本醫(yī)療保障制度覆蓋了90%以上的城鄉(xiāng)居民，基本藥物制度初步建立，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系進一步健全，基本公共衛(wèi)生服務逐步普及，基本醫(yī)療衛(wèi)生的服務可及性進一步提高，居民個人醫(yī)療費用負擔過重的問題得到初步控制。

3.社會保障體系建設全面展開。縱觀服務型政府建設的10年進程，我們在社會保障體系建設方面取得了顯著成效，主要表現(xiàn)為：社會保障體系的框架逐步健全，社會保障覆蓋范圍逐步擴大，社會保障標準逐步提高，社會保障管理服務水平不斷提高，為維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局發(fā)揮了重要作用。

4.保障性住房建設進程加快。2011年，過國務院出臺關于保障性安居工程建設和管理的指導意見，完善財政投入、土地供應、信貸支持、稅費減免等政策，著力提高規(guī)劃建設和工程質(zhì)量水平，制定保障性住房分配、管理、退出等制度和辦法。全年中央財政安排資金1713億元，城鎮(zhèn)保障性住房基本建成432萬套，新開工建設1043萬套。［8］