中國服務(wù)型政府建設(shè):十年成就和展望

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中國服務(wù)型政府建設(shè):十年成就和展望

一、中國服務(wù)型政府建設(shè)的主要成就

黨的十六大以來,我國的服務(wù)型政府建設(shè)著眼于保障和改善民生,建立了相對完善的公共服務(wù)體系,大力推進基本公共服務(wù)均等化,完善政府公共服務(wù)職能體系,優(yōu)化政府組織機構(gòu),改進行政運行機制,加大公共財政投入力度,取得了顯著成就。

(一)以公共服務(wù)為重點轉(zhuǎn)變政府職能

黨的十六大提出:“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能”,黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出:完善公共財政制度,逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化;健全公共財政體制,調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu),把更多財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域,加大財政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面的投入;健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制;完善中央和地方共享稅分成辦法,加大財政轉(zhuǎn)移支付力度,促進轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法制化。這些論述完整地論述了我國公共服務(wù)體系的主要內(nèi)容:包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安。

黨的十七大提出:加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》確立了深化行政管理體制改革的總體目標:到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革,實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變;實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變;實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變,建設(shè)人民滿意的政府。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》第八部分“改善民生,建立健全基本公共服務(wù)體系”指出,“堅持民生優(yōu)先,完善就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等保障和改善民生的制度安排,推進基本公共服務(wù)均等化,努力使發(fā)展成果惠及全體人民。”

國務(wù)院2011年頒布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》第八部分“改善民生 建立健全基本公共服務(wù)體系”指出:“堅持以人為本、服務(wù)為先,履行政府公共服務(wù)職責(zé),提高政府保障能力,逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距。”并用5章21節(jié)的篇幅分別對“提升基本公共服務(wù)水平”、“實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”、“合理調(diào)整收入分配關(guān)系”、“健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”、“完善基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”、“提高住房保障水平”等基本公共服務(wù)均等化內(nèi)容作出了具體部署。

從以上可以看出,從黨的十六大到十七屆五中全會,我們對服務(wù)型政府的公共服務(wù)職能的認識日益深刻,服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容逐步明確,這些內(nèi)容主要包括:公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障、公共文化、就業(yè)服務(wù)、人口計生、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、社會管理等方面?;诖?,在服務(wù)型政府建設(shè)實踐上,強化政府在提供公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療、擴大就業(yè)、公共安全、社會保障和保護弱勢群體等方面的職能,政府的社會管理和公共服務(wù)職能得到明顯加強。

(二)以公共服務(wù)為重點優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)

加強服務(wù)型政府建設(shè),必須要相應(yīng)的組織機構(gòu)來推動。黨的十七大提出了探索有機統(tǒng)一的大部門體制,黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出:通過改革,實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。根據(jù)這些部署要求,在推進國務(wù)院機構(gòu)改革和地方政府機構(gòu)改革中,特別注重以公共服務(wù)為重點,優(yōu)化政府組織機構(gòu)。

1.國務(wù)院機構(gòu)改革。黨的十七大明確要求:探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。新一輪政府機構(gòu)改革特別注重以公共服務(wù)為重點,通過優(yōu)化政府組織機構(gòu),加強社會管理和公共服務(wù)部門建設(shè)。2008年的國務(wù)院機構(gòu)改革在探索大部門體制改革方面取得了初步成就,組建人力資源和社會保障部,加強人力資源管理,建立健全從就業(yè)到養(yǎng)老的服務(wù)和保障體系;組建環(huán)境保護部,擬訂并組織實施環(huán)境保護規(guī)劃、政策和標準,協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問題等,加大環(huán)境保護力度,促進環(huán)境友好型社會建設(shè)等;組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,加快建立住房保障體系,加強城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)籌,加快建立住房保障體系,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)。同時,還特別注重理順食品藥品監(jiān)管體制,進一步落實食品綜合監(jiān)督責(zé)任等,切實解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題,明確了國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理,明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任,理順食品藥品監(jiān)管體制。[1]

2.地方政府機構(gòu)改革。地方政府機構(gòu)改革也從強化政府公共服務(wù)職能出發(fā),注重優(yōu)化各級地方政府組織機構(gòu),加強與社會管理職能和公共服務(wù)職能直接相關(guān)的部門建設(shè)。一是以強化公共服務(wù)職能為重點推進地方大部制改革。例如,廣東順德在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面作出了積極探索,將黨政機構(gòu)進行統(tǒng)籌考慮,將原有的41個機構(gòu),大規(guī)模地整合為16個機構(gòu);深圳市積極探索建立職能有機統(tǒng)一、功能定位準確、部門數(shù)量精干的大部門體制,政府部門由46個精減為31個,精簡幅度達三分之一;珠海市政府工作部門由36個減為27個,精簡25%,力度也比較大。陽江市政府工作部門由原來的37個減少為25個,精簡30%。二是以公共服務(wù)為重復(fù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道改革。例如,廣東省為強化基層公共服務(wù)職能,在佛山、東莞市開展簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革試點,選擇佛山市順德區(qū)容桂街道、南海區(qū)獅山鎮(zhèn),東莞市塘廈鎮(zhèn)、石龍鎮(zhèn)進行試點。佛山市對容桂街道和獅山鎮(zhèn)實行簡政放權(quán),擴大鎮(zhèn)(街)管理權(quán)限,賦予其部分縣級管理權(quán)限,順德區(qū)屬部門第一批就向容桂街道下放了316項管理權(quán)限。同時在規(guī)范機構(gòu)設(shè)置和編制配備,創(chuàng)新公務(wù)員和人員管理制度等方面也邁出了重要步伐。東莞市對石龍鎮(zhèn)、塘廈鎮(zhèn)通過直接放權(quán)、委托放權(quán)、調(diào)整派駐機構(gòu)管理體制、內(nèi)部調(diào)整放權(quán)的方式,下放事權(quán)、擴充財權(quán)、改革人事權(quán)。此外,試點單位還積極推動政府向社會簡政,實行政府購買服務(wù)等辦法,將一些管理和服務(wù)事項放權(quán)給社會。這些改革措施,加強了地方政府的公共服務(wù)職能,促進了縣鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展。[2]

(三)以公共服務(wù)為重點改進行政運行機制

1.探索實行“行政三分制”。黨的十七大報告指出,“要堅持用制度管權(quán)、管事、管人,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。黨的十七大之后,地方政府改革中,“行政三分制”改革呈現(xiàn)擴大和深化的趨勢。[3]對“行政三分制”的探索,主要集中在地方政府層面。一些地方初步建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。2003年,深圳市正式開始了以“行政三分制”為基本思路的政府管理體制創(chuàng)新。2009年6月中央批準深圳推行“行政三分制”改革。其它一些地方在大部制改革中也開始了“行政三分制”的改革。通過建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)與制約的行政運行機制,優(yōu)化了政府組織結(jié)構(gòu),加強了決策的統(tǒng)籌性、權(quán)威性,提高了執(zhí)行力和行政效率,特別是在一定程度上實現(xiàn)了監(jiān)督的獨立化和外部化,加強了對行政行為和權(quán)力運行的監(jiān)督和制約,初步從體制機制上解決了腐敗問題和“有法不行”、“人情大于法”等問題,推動了“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變,這些都有利于加快“服務(wù)型政府建設(shè)。

2.創(chuàng)新公共服務(wù)供給的政社合作機制。提供基本公共服務(wù)雖然是政府責(zé)任,但政府在基本公共服務(wù)供給上也無法做到統(tǒng)包統(tǒng)攬。實踐證明,大包大攬的政府供給方式,不僅不能提高基本公共服務(wù)效率,難以滿足公民社會對基本公共服務(wù)的多樣化需求,而且容易滋生消極腐敗現(xiàn)象。針對這一問題,《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確要求“從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用,更加有效地提供公共產(chǎn)品。”從國外公共服務(wù)供給的經(jīng)驗看,政社合作機制是提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率的一條有效途徑。因此,我們在建設(shè)服務(wù)型政府過程中,探索公共服務(wù)供給的政社合作機制,通過政府購買公共服務(wù)等方式,實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給方式的多樣化,NGO越來越多地參與到公共服務(wù)建設(shè)中來,發(fā)揮了較好的作用。如北京、上海、深圳、無錫、青島、廈門等等,越來越多的地方政府嘗試向社會購買公共服務(wù),涉及的項目有環(huán)衛(wèi)、城市綠地養(yǎng)護、城市照明、養(yǎng)老、扶貧、社區(qū)服務(wù)等等。[4]

(四)以公共服務(wù)為重點加大財政投入

黨的十七大以來,用于基本公共服務(wù)的公共財政投入每年都有大幅度的增長。例如,在“十一五”期間,政府公共服務(wù)的財政支出力度逐年加大,五年全國財政教育支出累計4.45萬億元,年均增長22.4%,全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育,實施國家助學(xué)制度,為義務(wù)教育寄宿生提供生活補助。全面建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,惠及12.67億城鄉(xiāng)居民。同時,大力加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè),國家財政安排專項資金,改造和新建2.3萬所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、1500所縣醫(yī)院、500所縣中醫(yī)院和1000所縣婦幼保健院,建立了2400所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心。社會保障體系建設(shè)取得突破性進展,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌,實施養(yǎng)老保險關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法,連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平,年均增長10%。最低生活保障制度實現(xiàn)全覆蓋,城鄉(xiāng)社會救助體系基本建立。[5]2012年,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度基本實現(xiàn)全覆蓋?;竟卜?wù)的財政投入對改善民生發(fā)揮了重要作用。從近幾年公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和住房保障等基本公共服務(wù)的財政投入增長情況可以明顯看出。財政部在2011年中央和地方預(yù)算草案報告中提出,公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)這三方面投入增長幅度都高于16%,住房保障方面也達到14.8%,主要基本公共服務(wù)投入的增長幅度大大高于2011年8%的GDP預(yù)期增長幅度。[6]

(五)基本公共服務(wù)均等化步伐加快

服務(wù)型政府建設(shè)的10年過程中,我們致力于推進基本公共服務(wù)均等化并取得了舉世矚目的成就,主要表現(xiàn)為:

1.免費義務(wù)教育全面實現(xiàn)。一是以加快發(fā)展促公平,推動各級各類教育入學(xué)率進一步提高。二是以資源配置促公平,堅持教育資源向農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和薄弱學(xué)校傾斜,將新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村。三是以完善資助促公平。國家資助制度覆蓋面更廣、比例更大、標準更高,確保了不讓任何一個孩子因為家庭經(jīng)濟困難而不能上學(xué)或輟學(xué)。[7]

2.醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革全面開展。2008年,出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案(2009—2011年)的通知》。到2010年底,深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的預(yù)期目標基本實現(xiàn),基本醫(yī)療保障制度覆蓋了90%以上的城鄉(xiāng)居民,基本藥物制度初步建立,城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系進一步健全,基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步普及,基本醫(yī)療衛(wèi)生的服務(wù)可及性進一步提高,居民個人醫(yī)療費用負擔(dān)過重的問題得到初步控制。

3.社會保障體系建設(shè)全面展開??v觀服務(wù)型政府建設(shè)的10年進程,我們在社會保障體系建設(shè)方面取得了顯著成效,主要表現(xiàn)為:社會保障體系的框架逐步健全,社會保障覆蓋范圍逐步擴大,社會保障標準逐步提高,社會保障管理服務(wù)水平不斷提高,為維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局發(fā)揮了重要作用。

4.保障性住房建設(shè)進程加快。2011年,過國務(wù)院出臺關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見,完善財政投入、土地供應(yīng)、信貸支持、稅費減免等政策,著力提高規(guī)劃建設(shè)和工程質(zhì)量水平,制定保障性住房分配、管理、退出等制度和辦法。全年中央財政安排資金1713億元,城鎮(zhèn)保障性住房基本建成432萬套,新開工建設(shè)1043萬套。[8]

責(zé)任編輯:單夢竹校對:總編室最后修改:
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