踩了一腳急剎車

“文革”結(jié)束后的1977 年，中央發(fā)布《關(guān)于進一步做好援外工作的報告》，指出“建議今后如無特殊情況，援外支出占財政支出的比例不超過4%為宜。”此時，中國對外援助才踩了一腳急剎車。

中國援助的兩個最大受益國—— 越南和阿爾巴尼亞與中國反目為仇，中國于1978年7月撤回在這兩個國家所有援助專家。此時，中國國內(nèi)開始認(rèn)真考慮如何進行援助的問題。

1979 年7 月，中共中央副主席、國務(wù)院副總理鄧小平在中央外事工作會議上明確指出，過去“對阿爾巴尼亞、越南給得太多了”。他指出，在援助問題上，“具體辦法要修改，真正使受援國得到益處。”

1979年，中國援外金額占財政支出的比率從1973年銳降至0.7%，這一變化背后，也蘊含著中國對時代主題的認(rèn)知，“戰(zhàn)爭與革命”的邏輯顯然已不符合現(xiàn)狀，中國的援外進入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。

1980年11月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)真做好援外工作的幾點意見》，一針見血地指出了過去對外援助的種種弊端：“對外提供援助沒有堅持量力而行的方針，特別是對一些重點國家承擔(dān)的任務(wù)過重，不注意經(jīng)濟規(guī)律，浪費比較嚴(yán)重。”

中國對外援助開始進行試驗性的改革，當(dāng)年12月試行“投資包干制度”，改變過去援助統(tǒng)一由中央部委總管的方式，開始嘗試將經(jīng)援項目全部或部分承包給某一特定部門或地區(qū)。這一改革真正改變了外援不同主體之間的關(guān)系的性質(zhì)。援助不再僅僅是政治任務(wù)，而具有了合同性質(zhì)。

以往，中國在提供援助上是一種單向的付出，且條件極其優(yōu)厚，無償援助占據(jù)了相當(dāng)大的比例，貸款援助絕大多數(shù)是無息的。改革開放后，中國的對外援助政策也進行了調(diào)整，突出了“平等互利、形式多樣、注意實效、共同發(fā)展”的內(nèi)容，中國對外援助的經(jīng)濟意義超越了對政治利益的訴求。

不附加任何政治條件

20世紀(jì)90年代以來，中國開始對對外援助進行一系列改革。1995年，時任外經(jīng)貿(mào)部部長吳儀提出了“經(jīng)貿(mào)大戰(zhàn)略”，把對外貿(mào)易、資本流動和國際經(jīng)濟合作結(jié)合起來，運用國內(nèi)外資金、資源和市場來促進中國的經(jīng)濟發(fā)展。

為了實現(xiàn)這一目的，中國積極推動對外援助資金來源和形式的多樣化，同時兼顧受援國和中國雙方的利益。1995年之前中國用于對外援助的資金來源十分單一，從1995年起，除了政府財政提供的資金外，還增加了金融機構(gòu)提供的具有援助性質(zhì)的資金，這是以政府貼息優(yōu)惠貸款的方式來體現(xiàn)的。

此后，金融機構(gòu)提供的優(yōu)惠貸款成為中國對外援助的主要形式，物資援助和現(xiàn)匯援助減少、成套項目援助比例上升，技術(shù)和智力援助取得較大發(fā)展，合資合作項目開始受到重視和鼓勵。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，自1995年開始對外提供優(yōu)惠貸款以來，截至2009年底，中國共向76個國家提供了優(yōu)惠貸款，支持項目325個，其中建成142個。

中國的對外援助盡管在不同時期表現(xiàn)出不同的特點，但從整體上講，對外援助以平等互利、共同發(fā)展為基本指導(dǎo)原則，不附加任何政治條件。

奠定這一基調(diào)的是周恩來。1964年，周恩來訪問非洲11國途中，在馬里宣布了中國對外援助的八項原則，其中“絕不附帶任何條件，絕不要求任何特權(quán)”一直被奉為中國對外援助的“圣經(jīng)”。

1972年援建坦贊鐵路的一些專家因為“煙癮大”，津貼又少，曾提出向坦桑尼亞政府購買免稅香煙的要求，但周恩來知道后，堅決制止，并要求各專家組免掉的稅款，如數(shù)上交坦桑尼亞政府。

在《中國的援助》白皮書發(fā)布會上，商務(wù)部副部長傅自應(yīng)再次重申，中國對外援助堅持不附帶任何政治條件，但中國這一有異于西方社會的做法也遭致一些異議。與中國不同，西方國家在提供援助時常常附帶苛刻的條件。

中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授龐中英認(rèn)為，中國“不附加任何政治條件”的“慷慨”會讓納稅人有意見，因為老百姓不知道這些援助是否真正用之于民。更讓人擔(dān)心的是，如果對方政府或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者貪污腐化，援助時還不附加條件，結(jié)果往往是中國出力不討好。

這也正是西方對中國對外援助批評最多的地方。美國智庫對外關(guān)系理事會高級學(xué)者費恩波姆曾在《外交政策》發(fā)文稱，中國的援助或貸款從不過分關(guān)心減少貪污，提高透明度，或者提高私營公司的條件。

但傅自應(yīng)在回答路透社記者采訪時反駁了這一看法，他認(rèn)為，在中國對發(fā)展中國家的援助過程中，由于中國政府和受援國政府共同全程參與了這些援外項目的建設(shè)和實施，到目前為止沒有發(fā)現(xiàn)一起所謂的腐敗行為。

“在世界上許多不是受援國的國家，人均GDP超過3萬、4萬美元的國家，腐敗也比比皆是。”傅自應(yīng)說。