踩了一腳急剎車

“文革”結(jié)束后的1977 年，中央發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好援外工作的報(bào)告》，指出“建議今后如無(wú)特殊情況，援外支出占財(cái)政支出的比例不超過(guò)4%為宜。”此時(shí)，中國(guó)對(duì)外援助才踩了一腳急剎車。

中國(guó)援助的兩個(gè)最大受益國(guó)—— 越南和阿爾巴尼亞與中國(guó)反目為仇，中國(guó)于1978年7月撤回在這兩個(gè)國(guó)家所有援助專家。此時(shí)，中國(guó)國(guó)內(nèi)開始認(rèn)真考慮如何進(jìn)行援助的問(wèn)題。

1979 年7 月，中共中央副主席、國(guó)務(wù)院副總理鄧小平在中央外事工作會(huì)議上明確指出，過(guò)去“對(duì)阿爾巴尼亞、越南給得太多了”。他指出，在援助問(wèn)題上，“具體辦法要修改，真正使受援國(guó)得到益處。”

1979年，中國(guó)援外金額占財(cái)政支出的比率從1973年銳降至0.7%，這一變化背后，也蘊(yùn)含著中國(guó)對(duì)時(shí)代主題的認(rèn)知，“戰(zhàn)爭(zhēng)與革命”的邏輯顯然已不符合現(xiàn)狀，中國(guó)的援外進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。

1980年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)真做好援外工作的幾點(diǎn)意見》，一針見血地指出了過(guò)去對(duì)外援助的種種弊端：“對(duì)外提供援助沒(méi)有堅(jiān)持量力而行的方針，特別是對(duì)一些重點(diǎn)國(guó)家承擔(dān)的任務(wù)過(guò)重，不注意經(jīng)濟(jì)規(guī)律，浪費(fèi)比較嚴(yán)重。”

中國(guó)對(duì)外援助開始進(jìn)行試驗(yàn)性的改革，當(dāng)年12月試行“投資包干制度”，改變過(guò)去援助統(tǒng)一由中央部委總管的方式，開始嘗試將經(jīng)援項(xiàng)目全部或部分承包給某一特定部門或地區(qū)。這一改革真正改變了外援不同主體之間的關(guān)系的性質(zhì)。援助不再僅僅是政治任務(wù)，而具有了合同性質(zhì)。

以往，中國(guó)在提供援助上是一種單向的付出，且條件極其優(yōu)厚，無(wú)償援助占據(jù)了相當(dāng)大的比例，貸款援助絕大多數(shù)是無(wú)息的。改革開放后，中國(guó)的對(duì)外援助政策也進(jìn)行了調(diào)整，突出了“平等互利、形式多樣、注意實(shí)效、共同發(fā)展”的內(nèi)容，中國(guó)對(duì)外援助的經(jīng)濟(jì)意義超越了對(duì)政治利益的訴求。

不附加任何政治條件

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)開始對(duì)對(duì)外援助進(jìn)行一系列改革。1995年，時(shí)任外經(jīng)貿(mào)部部長(zhǎng)吳儀提出了“經(jīng)貿(mào)大戰(zhàn)略”，把對(duì)外貿(mào)易、資本流動(dòng)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作結(jié)合起來(lái)，運(yùn)用國(guó)內(nèi)外資金、資源和市場(chǎng)來(lái)促進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

為了實(shí)現(xiàn)這一目的，中國(guó)積極推動(dòng)對(duì)外援助資金來(lái)源和形式的多樣化，同時(shí)兼顧受援國(guó)和中國(guó)雙方的利益。1995年之前中國(guó)用于對(duì)外援助的資金來(lái)源十分單一，從1995年起，除了政府財(cái)政提供的資金外，還增加了金融機(jī)構(gòu)提供的具有援助性質(zhì)的資金，這是以政府貼息優(yōu)惠貸款的方式來(lái)體現(xiàn)的。

此后，金融機(jī)構(gòu)提供的優(yōu)惠貸款成為中國(guó)對(duì)外援助的主要形式，物資援助和現(xiàn)匯援助減少、成套項(xiàng)目援助比例上升，技術(shù)和智力援助取得較大發(fā)展，合資合作項(xiàng)目開始受到重視和鼓勵(lì)。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，自1995年開始對(duì)外提供優(yōu)惠貸款以來(lái)，截至2009年底，中國(guó)共向76個(gè)國(guó)家提供了優(yōu)惠貸款，支持項(xiàng)目325個(gè)，其中建成142個(gè)。

中國(guó)的對(duì)外援助盡管在不同時(shí)期表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，但從整體上講，對(duì)外援助以平等互利、共同發(fā)展為基本指導(dǎo)原則，不附加任何政治條件。

奠定這一基調(diào)的是周恩來(lái)。1964年，周恩來(lái)訪問(wèn)非洲11國(guó)途中，在馬里宣布了中國(guó)對(duì)外援助的八項(xiàng)原則，其中“絕不附帶任何條件，絕不要求任何特權(quán)”一直被奉為中國(guó)對(duì)外援助的“圣經(jīng)”。

1972年援建坦贊鐵路的一些專家因?yàn)?ldquo;煙癮大”，津貼又少，曾提出向坦桑尼亞政府購(gòu)買免稅香煙的要求，但周恩來(lái)知道后，堅(jiān)決制止，并要求各專家組免掉的稅款，如數(shù)上交坦桑尼亞政府。

在《中國(guó)的援助》白皮書發(fā)布會(huì)上，商務(wù)部副部長(zhǎng)傅自應(yīng)再次重申，中國(guó)對(duì)外援助堅(jiān)持不附帶任何政治條件，但中國(guó)這一有異于西方社會(huì)的做法也遭致一些異議。與中國(guó)不同，西方國(guó)家在提供援助時(shí)常常附帶苛刻的條件。

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授龐中英認(rèn)為，中國(guó)“不附加任何政治條件”的“慷慨”會(huì)讓納稅人有意見，因?yàn)槔习傩詹恢肋@些援助是否真正用之于民。更讓人擔(dān)心的是，如果對(duì)方政府或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者貪污腐化，援助時(shí)還不附加條件，結(jié)果往往是中國(guó)出力不討好。

這也正是西方對(duì)中國(guó)對(duì)外援助批評(píng)最多的地方。美國(guó)智庫(kù)對(duì)外關(guān)系理事會(huì)高級(jí)學(xué)者費(fèi)恩波姆曾在《外交政策》發(fā)文稱，中國(guó)的援助或貸款從不過(guò)分關(guān)心減少貪污，提高透明度，或者提高私營(yíng)公司的條件。

但傅自應(yīng)在回答路透社記者采訪時(shí)反駁了這一看法，他認(rèn)為，在中國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助過(guò)程中，由于中國(guó)政府和受援國(guó)政府共同全程參與了這些援外項(xiàng)目的建設(shè)和實(shí)施，到目前為止沒(méi)有發(fā)現(xiàn)一起所謂的腐敗行為。

“在世界上許多不是受援國(guó)的國(guó)家，人均GDP超過(guò)3萬(wàn)、4萬(wàn)美元的國(guó)家，腐敗也比比皆是。”傅自應(yīng)說(shuō)。