省直管縣改革是我國(guó)重要的行政體制改革內(nèi)容。在過(guò)去的20多年里，省直管縣改革繼續(xù)向縱深推進(jìn)，但各地在實(shí)踐探索中也出現(xiàn)了不少新情況和新問(wèn)題，需要認(rèn)真總結(jié)。

省直管縣改革的進(jìn)展和初步成效

在具備條件的地方推進(jìn)省直管縣試點(diǎn)是2005年以后逐步開(kāi)展的，幾年來(lái)，中央批復(fù)了8個(gè)省37個(gè)縣進(jìn)行省直管縣改革試點(diǎn)。截止到2010年，我國(guó)有20多兮省份陸續(xù)進(jìn)行了財(cái)政體制省直管縣知擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的試點(diǎn)，兩項(xiàng)合計(jì)超過(guò)1000個(gè)縣。

各省試點(diǎn)做法主要有以下幾個(gè)方面：一是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給某些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于省管縣的格局，其關(guān)鍵在于率先對(duì)強(qiáng)縣的擴(kuò)權(quán)。也有的省份強(qiáng)調(diào)擴(kuò)權(quán)來(lái)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，采取均等化的辦法擴(kuò)權(quán)所有的縣，又稱擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣。二是從財(cái)政管理入手，實(shí)行由省直接對(duì)縣的管理體制，加強(qiáng)由省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌。三是縣里的主要領(lǐng)導(dǎo)由省里直管，提升縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的職級(jí)和組織人事管理規(guī)格，并將培訓(xùn)納入中央黨校、國(guó)家行政學(xué)院等國(guó)家級(jí)干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

從省直管縣改革類(lèi)型來(lái)看，目前有四種實(shí)現(xiàn)形式可以比較和借鑒：其一，以北京、上海、天津、重慶等直轄市以及海南省代表的行政管理型，即這些地區(qū)行政管理層級(jí)就是省直接管理縣，沒(méi)有地級(jí)市這一中間環(huán)節(jié)，財(cái)政體制自然是省直管縣。其二，以浙江、湖北、安徽、吉林等省為代表的全面管理型，即對(duì)財(cái)政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)款的分配、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財(cái)政管理的各個(gè)方面，全部實(shí)行省對(duì)縣直接管理。其三，以山西、遼寧、河南等省為代表的補(bǔ)助資金管理型，主要是對(duì)轉(zhuǎn)移支付，專(zhuān)款分配，以及資金調(diào)度等涉及省對(duì)縣補(bǔ)助資金分配的方面實(shí)行省直接管理。其四，山東、廣西實(shí)行的省市共管型，即省級(jí)財(cái)政在分配轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金時(shí)，直接核定到縣，但在分配和資金高度時(shí)仍以省對(duì)市、市對(duì)縣方式辦理，同時(shí)，省級(jí)財(cái)政加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)監(jiān)管。

 從浙江、海南以及試點(diǎn)地方的情況看，這一探索改變了資源配置方式，有利于調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府的積極性，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提升了縣域經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所處的重要地位。這一探索對(duì)逐步減少行政層級(jí)，提高行政效率，改變政府公共服務(wù)職能薄弱的窘狀，探索公共服務(wù)管理創(chuàng)新也有實(shí)際好處；對(duì)解決縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政困難，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，更好的維護(hù)基層和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義；加快了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)有直接的推動(dòng)作用，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。目前各地實(shí)行的省直管縣探索，既是深化行政管理體制改革、積極推進(jìn)制度創(chuàng)新的客觀需要，也能夠?yàn)樾碌男姓w制突破和新的區(qū)劃調(diào)整探索積累經(jīng)驗(yàn)。

省直管縣改革遇到的新情況和新問(wèn)題

一是地級(jí)市與縣（市）對(duì)改革存在認(rèn)識(shí)上的差異，擴(kuò)權(quán)和放權(quán)的落實(shí)到位情況不容樂(lè)觀?？傮w說(shuō)來(lái)，省區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)省直管縣改革都比較支持，省區(qū)里的廳局大多表現(xiàn)出向縣里投放這么多權(quán)力的擔(dān)心，地級(jí)市多不愿意就此問(wèn)題進(jìn)行表態(tài)?？h（市）政府都積極支持省直管縣體制的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的縣（市）最希望采取省直管縣體制，這樣他們就可以獲得更大的發(fā)展機(jī)會(huì)和空間；經(jīng)濟(jì)比較落后的縣（市）也希望省直管，以便直接獲得省里較大的支持；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于中等水平的縣（市）情況稍復(fù)雜一些，如果所在的地級(jí)市實(shí)力還不如自己，則希望歸省里直管，如果地級(jí)市實(shí)力較強(qiáng)而省里的實(shí)力相對(duì)較弱，則希望獲得地級(jí)市較多支持，他們會(huì)愿意暫時(shí)留在市管縣體制中，這樣的縣（市）相對(duì)較少。一般來(lái)講，擴(kuò)權(quán)和放權(quán)大體有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一“蜻蜓點(diǎn)水”。部分試點(diǎn)縣官員將“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”形象的比喻為“一喜一愣一驚”：即看到文件一喜，到部門(mén)辦事一愣，最終結(jié)果心里一驚。也有的地方放了權(quán)，但有許多附加條件，一些應(yīng)該下放到縣（市）的管理審批權(quán)限沒(méi)有下放，仍需到市里辦理，擴(kuò)權(quán)政策執(zhí)行不徹底。還有的地方存在擴(kuò)虛權(quán)的現(xiàn)象，下放的權(quán)力有名無(wú)實(shí)，有些下放權(quán)力根本就不是權(quán)力而是一些常規(guī)性的操作規(guī)范，縣里并沒(méi)有得到真正的實(shí)惠。

二是地級(jí)市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣市的支持力度減弱，催生了縣與原來(lái)省轄市之間的矛盾。一些地級(jí)市政府為了本級(jí)利益，不愿下放權(quán)力，一些地方出現(xiàn)了擴(kuò)權(quán)縣“爭(zhēng)權(quán)”的情況，許多縣里的官員認(rèn)為，由于在行政關(guān)系上還有上下級(jí)關(guān)系，擴(kuò)權(quán)縣既要主動(dòng)維護(hù)使用對(duì)省一級(jí)部門(mén)的話語(yǔ)權(quán)，還要維護(hù)與市領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的關(guān)系，哪方面都不能疏忽大意，增加了這些縣（市）主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)的工作量。縣里的干部在正式和公開(kāi)場(chǎng)合還不敢發(fā)牢騷，但從內(nèi)心里希望能徹底“繞開(kāi)”地級(jí)市，希望地級(jí)市“無(wú)為而治”。另一方面，也出現(xiàn)試點(diǎn)縣對(duì)省管縣財(cái)政體制改革利益實(shí)惠期望值過(guò)高的傾向，產(chǎn)生了建設(shè)省里出錢(qián)、公共服務(wù)省里出錢(qián)、經(jīng)費(fèi)省里供應(yīng)、工資省里統(tǒng)發(fā)等省級(jí)財(cái)政為縣財(cái)政一包到底的想法，以至于試點(diǎn)縣部門(mén)紛紛到省里要項(xiàng)目資金、兌現(xiàn)地方補(bǔ)貼等。

三是垂直管理部門(mén)在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊， “條塊”權(quán)責(zé)關(guān)系更加復(fù)雜。由于缺乏實(shí)行垂直管理的法律標(biāo)準(zhǔn)，各方主體的權(quán)限范圍不清晰，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不健全，各方的權(quán)利主體地位不明確，對(duì)于如何解決垂直領(lǐng)導(dǎo)中的新問(wèn)題，目前存在著廣泛的爭(zhēng)議，有的主張繼續(xù)強(qiáng)化，有的主張盡量減少，有的主張加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。

實(shí)行省直管縣改革應(yīng)當(dāng)著重解決的問(wèn)題

其一，加強(qiáng)省直管縣改革的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。目前省直管縣改革中存在的問(wèn)題表面是擴(kuò)權(quán)縣（市）與省、市對(duì)接不好，溝通不好，對(duì)擴(kuò)權(quán)政策掌握不夠，用得不足不活，實(shí)際上是缺乏頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃以及相關(guān)法律和政策實(shí)施細(xì)則。伴隨著省直管縣改革的深入，地方能自己探索的領(lǐng)域已所剩不多，從下往上改革的領(lǐng)域越來(lái)越窄，需要從上往下改革的領(lǐng)域越來(lái)越大，如劃分中央政府與地方政府的職能、進(jìn)行必要的行政區(qū)劃改革、省以下司法體制的改革、垂直部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)體制改革等，均需要有權(quán)威的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃路線圖。

其二，推行省直管縣改革要著重研究適合條件。各地在實(shí)施省管縣改革的過(guò)程要視自身具體情況選擇省管縣體制模式、時(shí)機(jī)和路徑。同樣是地市領(lǐng)導(dǎo)縣（市）體制，在東部地區(qū)已經(jīng)暴露出明顯的體制性缺陷。浙江、江蘇、廣東等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份可以加快進(jìn)行財(cái)政省直管縣，在財(cái)政省管縣體制不斷完善和取得階段性成果的基礎(chǔ)上，可以選擇部分縣實(shí)行行政體制上的省直管。中西部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)的、條件不成熟的省份，可以先在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行改革，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政省直管縣，條件成熟后再逐步擴(kuò)大到行政體制上的省管縣。從各地民族分布情況來(lái)看，新疆、西藏、內(nèi)蒙古、廣西等實(shí)行民族區(qū)域自治的自治區(qū)，可保持目前的體制，

但可適當(dāng)向縣域下放經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)，調(diào)動(dòng)縣域的積極性。寧夏也許是一個(gè)例外，其社會(huì)發(fā)展條件，如區(qū)域面積、縣域情況都有自己的特點(diǎn)，這項(xiàng)改革可能在“十二五”時(shí)期走在全國(guó)前列。

其三，省直管縣改革要注意協(xié)調(diào)府際合作關(guān)系。省直管縣從體制上為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展放權(quán)、賦權(quán)、松綁，能夠調(diào)動(dòng)縣級(jí)的主動(dòng)性和積極性。但是如果不及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府運(yùn)作、改變績(jī)效考評(píng)方式，省直管縣體制下的市縣有可能會(huì)各自為政，惡性競(jìng)爭(zhēng)，制造行政壁壘。改革后地區(qū)間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)主體會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)性缺位，如果沒(méi)有相應(yīng)的組織補(bǔ)位，各種矛盾糾葛和利益沖突將不可避免。因此，有必要組建跨界的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)縣與縣、市與市和市與縣之間的協(xié)調(diào)溝通。

穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣體制改革的配套政策建議

第一，明確省、市縣政府職能和職責(zé)，下放權(quán)力。合理確定各級(jí)政府的職能和權(quán)責(zé)，省、市縣政府在轉(zhuǎn)變職能和履行職責(zé)的基礎(chǔ)上，形成全面銜接、分工合理的職能體系?？h級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，著力解決民生問(wèn)題，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，增強(qiáng)處置突發(fā)公共事件和社會(huì)治安綜合治理的能力。鼓勵(lì)縣級(jí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要決定縣級(jí)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。當(dāng)前從理順省縣關(guān)系的角度來(lái)說(shuō)，省級(jí)政府應(yīng)該把大量的行政審批權(quán)限下放到縣級(jí)，同時(shí)也要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督。

第二，改革財(cái)政管理體制，財(cái)權(quán)與事權(quán)要匹配。為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，財(cái)政體制改革要有利于留利于縣域，有些稅種的劃分和稅收分成比例也應(yīng)向縣域傾斜，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)政保障能力。在財(cái)政體制改革中，問(wèn)題的關(guān)鍵還不是財(cái)政收入的劃分誰(shuí)多誰(shuí)少，而是以事權(quán)確定財(cái)權(quán)，從體制和機(jī)制上解決上級(jí)政府“權(quán)大責(zé)小”、下級(jí)政府“權(quán)小責(zé)大”以及事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配等問(wèn)題。

第三，調(diào)整和完善垂直管理體制，進(jìn)一步理順權(quán)責(zé)關(guān)系。垂直管理部門(mén)與地方政府之間的關(guān)系，本質(zhì)上是中央與地方之間權(quán)力劃分問(wèn)題。廣東順德在改革中將原屬于省、市垂直管理的工商、地稅、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、公安、國(guó)土、規(guī)劃、社保等部門(mén)改為屬地管理，這種探索值得跟蹤觀察研究?？偟膩?lái)看，應(yīng)以職能劃分為基礎(chǔ)來(lái)調(diào)整垂直機(jī)構(gòu)，凡是中央政府的專(zhuān)屬職能，一般可實(shí)行垂直管理。不是省級(jí)的專(zhuān)管事務(wù)，也不是中央的專(zhuān)管事務(wù)，應(yīng)屬各級(jí)政府的共管事務(wù)，可考慮由現(xiàn)在的省級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)改為分級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，以提高各級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。在“十二五”期間，對(duì)省垂直的部門(mén)，特別是為了解決現(xiàn)有發(fā)展難題，具有臨時(shí)性垂直的部門(mén)，應(yīng)有計(jì)劃地回歸屬地管理，以提高縣、市政府的完整性。

第四，加快市制創(chuàng)新，穩(wěn)妥進(jìn)行“鎮(zhèn)級(jí)市”試點(diǎn)。適應(yīng)擴(kuò)大內(nèi)需和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的要求，要把符合條件、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較雄厚、城鎮(zhèn)化水平較高的縣改為地級(jí)市或縣級(jí)市。如果能到本世紀(jì)中葉，把500個(gè)縣城（千強(qiáng)鎮(zhèn)的二分之一）發(fā)展成為中等城市，連同已經(jīng)有的600多個(gè)城市，達(dá)到1 200個(gè)左右的城市，我國(guó)城鎮(zhèn)化的規(guī)模和質(zhì)量就上了一個(gè)大臺(tái)階。同時(shí)要積極進(jìn)行“鎮(zhèn)級(jí)市”改革試點(diǎn)，從浙江和廣東的情況來(lái)看， “鎮(zhèn)級(jí)市”改革的核心要義是以城市的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)和管理鎮(zhèn)，它的發(fā)展趨勢(shì)就是將強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展為小城市，把一部分鎮(zhèn)改市歸縣管轄，對(duì)加強(qiáng)社會(huì)管理具有重要意義。 

 第五，依法調(diào)整省、縣規(guī)模，減少政府層級(jí)。我國(guó)有的省域面積過(guò)大，沒(méi)有地級(jí)市這個(gè)層級(jí)，省里可能管不過(guò)來(lái)。改革的方向是逐步調(diào)整省、縣規(guī)模，把大省縮小，把小縣擴(kuò)大。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和有效的公共產(chǎn)品供給角度考慮，我國(guó)省級(jí)建制在50-60個(gè)較為合理。劃小省區(qū)的辦法有三：一是將一個(gè)大的省域一分為二；二是從幾個(gè)省中劃出一塊設(shè)一個(gè)??；三是以一個(gè)特大城市為中心增設(shè)直轄市?，F(xiàn)在看第三種辦法比較好，增加機(jī)構(gòu)少、震動(dòng)小，有重慶設(shè)直轄市的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于縣域規(guī)模的調(diào)整，也可以逐步探索。我國(guó)現(xiàn)有2000多個(gè)縣（市），存在數(shù)量偏多，規(guī)模偏小問(wèn)題，可考慮把有些與中心城市距離較近的縣改為市轄區(qū)，或適當(dāng)整合規(guī)模過(guò)小的縣，在此基礎(chǔ)上減少政府層級(jí)的目標(biāo)就能夠?qū)崿F(xiàn)。

第六，從法律的角度明確市縣平等，實(shí)行市縣分治。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，真正實(shí)現(xiàn)中央與地方行政管理體制的規(guī)范化與制度化，理順中央與地方的關(guān)系，還應(yīng)適時(shí)修改憲法和組織法，盡快制訂相應(yīng)的《中央與地方關(guān)系法》，從法律的角度明確市縣的平等地位，都由省管轄。城市治理要職能專(zhuān)一，主要負(fù)責(zé)城市社區(qū)的管理，不再負(fù)責(zé)管理農(nóng)村地區(qū)；縣級(jí)政府收縮經(jīng)濟(jì)職能，主要轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共產(chǎn)品供給，搞好環(huán)境治理，維護(hù)社會(huì)治安。