毛壽龍：解除行政審批枷鎖，更要制約權(quán)力大棒 

11月14日，國務(wù)院召開深入推進(jìn)行政審批制度改革工作會議，總結(jié)十年行政審批制度改革。會議指出，十年里我國一共取消了2183項行政審批，共計占原有審批事項的60%以上。數(shù)據(jù)上看，成績很大。但是對于普通人而言，卻感到行政束縛并沒有減少，反而有所增加。那么作為政治體制改革的重要一環(huán)，行政審批改革應(yīng)該如何繼續(xù)深化，建立服務(wù)性政府的關(guān)鍵又是什么？本報專訪了中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院毛壽龍教授。

行政審批改革有成績也有反復(fù)

南方都市報（以下簡稱南都）：溫家寶總理總結(jié)國家行政審批制度改革，提出要繼續(xù)深化改革，回顧我們十年的行政審批制度改革，我們應(yīng)該如何評價？

毛壽龍：應(yīng)該說這十年里面行政審批從數(shù)量上來說已經(jīng)減少很多了。原來先是清理沒有法律依據(jù)的行政審批，然后又削減有法律依據(jù)的行政審批，還有相當(dāng)一部分是下放到下級政府了。這對于改善投資環(huán)境，規(guī)范政府的審批行為還是非常有幫助的，公共服務(wù)水平是提高了。但如果縱向比較，中國還不是投資環(huán)境最好的國家。經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)可以看出來，中國香港是比較好的，發(fā)達(dá)國家基本上都是比較好的，我們還是很有限度的。而且在行政審批制度領(lǐng)域里面，貪污腐敗、行賄受賄還是非常明顯的。值得注意的是，在取消審批的同時還有幾個增長的趨向。原來可能不管的一些事情現(xiàn)在又開始管起來了，尤其在商業(yè)利益比較明顯的地方，公共衛(wèi)生領(lǐng)域是明顯的例子。雖然金融業(yè)審批現(xiàn)在開始稍微放松了，但是管制還是很嚴(yán)，像企業(yè)上市還是審批制，貸款額度也要審批，國土資源更不用說了。還有很多實質(zhì)性的領(lǐng)域，不僅是沒有下降反而還有所增加。另外一個不好的傾向是審批取消之后，形成了新的類似審批的管制制度。以管理來替代審批，這個也是比較嚴(yán)重的。甚至有些領(lǐng)域目前法律規(guī)定僅是一個備案的問題。一些大的項目，有民事合同以后，它應(yīng)該是不用審批，備案就可以了。但是不少行政機(jī)關(guān)用備案來替代審批。因為沒有備案就認(rèn)為這個合同是不合法的，這個也是一個非常大的問題。還有一個就是事后的管理，不批并不意味著不管了，不批之后反而還嚴(yán)格管理。所以當(dāng)前行政審批制度改革很難說已經(jīng)做到了規(guī)范行政權(quán)力。

南都：現(xiàn)在我們還是看到很多新的行政干預(yù)市場的措施，比如說住房限購令，這是否就是你所說的原來的不管的又開始管，實際是另類的新的審批制度？

毛壽龍：確切地說限購政策連行政審批都不是，實際上比行政審批還要嚴(yán)格。行政審批好歹你審批合格還可以吧，但是這個連審批的機(jī)會都沒有。比如說像美國購買槍支要審核一下你這個人好不好，這是個審批的問題，最后給你個持槍證，中國的獵人也有獵人持槍證。但是這和現(xiàn)在中國對住房購買的這種完全控制不一樣。房子限購是這個問題，包括像北京買車的搖號也是。還有出租車的管理都是很嚴(yán)格的。現(xiàn)在是一邊放開一部分，其他的管住。

技術(shù)有改進(jìn)，權(quán)力約束依舊不足

南都：這是否說明當(dāng)前深化行政審批制度改革的同時，還有一種加大行政干預(yù)的逆轉(zhuǎn)化趨向？

毛壽龍：這確實是比行政審批還要倒退。原來都是領(lǐng)導(dǎo)說了算，直接發(fā)個文就禁止了，壓根沒審批?，F(xiàn)在有點允許，就是審批走程序。按道理，審批取消之后你自己做就可以了。限購這些措施其實又回到第一步去了，行政審批還是第二步的事情。之所以出現(xiàn)這種逆潮流倒轉(zhuǎn)的行為，有兩個方面原因，一個是權(quán)力管制的問題，一個是自由問題。實行管制的話要盡可能把權(quán)力約束住，否則連權(quán)力都管不住的管制其實是在制造麻煩。

南都：看起來，我們似乎是一邊改進(jìn)，一邊又在倒退，這到底是一種怎么樣的情況？

毛壽龍：用學(xué)術(shù)的語言講，這個是具體的行政技術(shù)上有所改進(jìn)，但是更深層的制度因素沒有解決。我們需要很多真正能管制權(quán)力的措施。原來審批是對老百姓管制，那現(xiàn)在就需要反過來，通過審批程序來對權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。當(dāng)然規(guī)制本身也有形式化的趨向，同時取消了審批之后由于權(quán)力無形的大棒依舊存在，所以老百姓并沒有擺脫約束。舉一個例子吧，這也是許多投資者感到納悶的事情。投資項目有很多需要審批，但是審批程序往往和商機(jī)是不一致的，所以經(jīng)常出現(xiàn)商機(jī)來了審批下不來，商機(jī)沒了，審批又下來了的情況。這就會造成投資者的行為越來越短期化，是一個非常大的問題。你現(xiàn)在看許多企業(yè)家的行為很多都是短期化的行為。因為他不知道什么時候執(zhí)照會被吊銷，也不知道什么時候能批準(zhǔn)。這種情況之下，很多企業(yè)家更多地會去選擇某個領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力保護(hù)，讓他免于行政管制和行政權(quán)力的侵害。

南都：也就是說權(quán)力行使的技術(shù)有了很大改進(jìn)，但是對其限制本身并無太多改進(jìn)？

毛壽龍：行政的技術(shù)層面改進(jìn)了很多。包括建筑物都有很大的改善，政府原本在密室里審批，現(xiàn)在都是行政服務(wù)大廳當(dāng)場給你辦。而且對于權(quán)力部門的著裝，言談舉止，包括風(fēng)紀(jì)的監(jiān)督，投訴也是很多的。對他們公務(wù)活動期間的消費(fèi)行為的限制，比如不讓他們喝酒，不能吃請，來約束他們的行為，的確起到了非常好的作用。但是政府工作人員和民眾之間總是處于一種不對稱的局面。只要權(quán)力不對稱繼續(xù)存在，那么我們總是會一邊看到技術(shù)改進(jìn)，一邊看到類似限購這樣的直接權(quán)力干預(yù)。

但是，即使是這樣，列寧的這些論述也仍對中共和毛澤東產(chǎn)生了程度不同的積極影響。也許像孫中山那樣認(rèn)為民生主義就是社會主義，也就無需社會主義物質(zhì)基礎(chǔ)論了。但對當(dāng)時的中共來說，這是行不通的。事實上，社會主義物質(zhì)基礎(chǔ)論的引進(jìn)至少有三大功能。一是它以馬克思主義的邏輯證明了共產(chǎn)黨參加領(lǐng)導(dǎo)的三民主義社會階段的歷史必然性和必要性，而這也就是新民主主義社會階段的歷史必然性和必要性。二是它使新民主主義社會論具有了更充分的意識形態(tài)正統(tǒng)性和合法性，因而也就更能為全黨所接受。三是它具有遏制黨內(nèi)“左”傾錯誤思潮的重要功能。因為既然設(shè)定了新民主主義社會的前途是“社會主義”，那就只有社會主義物質(zhì)基礎(chǔ)論才是遏止企圖超越新民主主義社會階段的“左”傾錯誤的最有力的理論武器，盡管它在政治力量面前也有可能暫時失效。所以，相對于新民主主義社會論和中國共產(chǎn)黨來說，社會主義物質(zhì)基礎(chǔ)論的這種引進(jìn)和運(yùn)用，無疑是一種重要的推動和進(jìn)步。

服務(wù)性政府關(guān)鍵在于約束權(quán)力大棒

南都：溫總理也特別強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新行政審批方式，推進(jìn)服務(wù)型政府改革，那么需要我們怎么做，服務(wù)性政府能否規(guī)范權(quán)力？

毛壽龍：創(chuàng)新服務(wù)性改革完善相關(guān)的一些管制，明確什么是審批的服務(wù)的職能。比如說環(huán)保領(lǐng)域，可以主動向企業(yè)提供一些相應(yīng)的服務(wù)。什么叫行政服務(wù)？不是我坐等著你來找我，而是我主動去找你登門服務(wù)。政府不是事后處理，跑去罵人罰款，而應(yīng)該是在項目開始的時候，就主動找企業(yè)，開展環(huán)評，還有消防，樓蓋好之后，再去找哪些地方?jīng)]有按消防標(biāo)準(zhǔn)來做，其實已經(jīng)晚了，應(yīng)該在蓋樓的時候就開始介入指導(dǎo)服務(wù)。而且即使是來檢查的時候也應(yīng)該先有一個預(yù)警，說你哪有問題及時給你指出來，然后及時糾正，而不是上來就罰。所謂的服務(wù)型的執(zhí)法，是指把這個法律不作為一個外部監(jiān)督的力量，而是內(nèi)在的引導(dǎo)規(guī)范力量。建一個大樓涉及消防環(huán)保諸多方面，執(zhí)法部門就應(yīng)該在蓋的過程中告訴你，有哪些問題，要怎么解決，這樣才叫服務(wù)型執(zhí)法。從懲罰性的執(zhí)法走向服務(wù)型的執(zhí)法，這是非常重要的。這樣的話實際上也可以改善執(zhí)法人員那種高高在上的樣子。因為你本身就是公仆嘛。如果做不到的話那就有相應(yīng)的考核措施。同時還需要一些深層的東西，盡可能建立一些制度機(jī)制以去除老百姓手上無形的手銬。廢除審批比較容易，但是去掉他們無形的手銬很難。因為這需要首先去掉官員手上無形的大棒。我們現(xiàn)在是技術(shù)上綁住了官員的兩只手，但是他們手上還是有大棒，而且他可能還有別的武器。不解除這些，行政審批制度改革無法成功。這個需要靠政府行為的公開化和透明化，而且有一些相關(guān)的政治體制的改革來平衡政府官員和老百姓之間的關(guān)系。官員需要實行任期制的就實行任期制，否則和企業(yè)越來越不對稱，管事的人在一個位置坐久了的話總是有辦法來破壞法律的。

南都：也就是說行政服務(wù)改革還是不夠的，限制權(quán)力需要更深層次的改革？

毛壽龍：對，原來通過審批制度把老百姓銬住雙手了。行政審批改革之后，我們是想把這個鎖銬在官員手上，把原本銬在老百姓手上的手銬松開。但是我們并沒有拿掉官員手上無形的大棒，官員依舊強(qiáng)勢，而且隨著行政資源的擴(kuò)大，他們更厲害了，即使是把官員的手銬起來，無形的大棒在手，想砸你還是可以砸你。所以不僅是個行政審批制度改革的問題，實際上是政府治理之道的變革問題。

南都：是否可以說權(quán)力的約束、規(guī)范，包括怎么樣去立法，規(guī)定什么需要審批什么是不需要審批，這些方面可能是比完善服務(wù)型政府還重要？

毛壽龍：應(yīng)該是多方面相互推進(jìn)的。首先應(yīng)該是技術(shù)上來界定每一個權(quán)力行使程序，行使時限，行使條件，確定好一個工作流程。大家都明確了流程，知曉了規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)以后，實際上權(quán)力也就被規(guī)制了。一個警察站在路中間指揮交通時權(quán)力很大，但是有了紅綠燈警察就沒這方面的權(quán)力了。所以我覺得具體的規(guī)則對行政審批的規(guī)范，工作流程的具體化，細(xì)致化，這個是非常重要的。第二點，我覺得服務(wù)型政府的建設(shè)要把政府的行政審批的力量，管制的力量以及監(jiān)管的力量都要當(dāng)做公共秩序的組成部分。比如說環(huán)境保護(hù)，你不要高高在上去罰錢，好像罰了錢就解決問題了，你要當(dāng)做一個企業(yè)投資環(huán)境的有機(jī)組成部分，以內(nèi)在的方式提供服務(wù)，而不是說我就是來管你的，你就是天生違法的，我就是貓捉老鼠。執(zhí)法人員，不是處罰人員。這是服務(wù)型政府，服務(wù)型執(zhí)法的一個非常重要的含義。如果沒有這個理念，也沒有一個相關(guān)的制度去程序上保障的話，行政審批制度改革依然是很麻煩的。再往上一個層面就是憲政層面的變革，這需要有一些信念。權(quán)力要在老百姓手上，官員唯一的權(quán)力就是提供服務(wù)。這需要一個長期的過程。