鄉(xiāng)村治理是整個(gè)國(guó)家治理體系的一部分，建國(guó)六十年來(lái)，鄉(xiāng)村治理一直服從于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的需要，無(wú)論是國(guó)家工業(yè)化還是城市化都在不斷提取農(nóng)村資源，正是源于農(nóng)村的這種“無(wú)私”，使得中國(guó)的整個(gè)現(xiàn)代性體系得以建構(gòu)成功。

鄉(xiāng)村治理是整個(gè)國(guó)家治理體系的一部分，建國(guó)六十年來(lái)，鄉(xiāng)村治理一直服從于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的需要，無(wú)論是國(guó)家工業(yè)化還是城市化都在不斷提取農(nóng)村資源，正是源于農(nóng)村的這種“無(wú)私”，使得中國(guó)的整個(gè)現(xiàn)代性體系得以建構(gòu)成功。當(dāng)時(shí)農(nóng)村的這種犧牲，也使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得以形成，由此造成的農(nóng)村落后、城鄉(xiāng)差異的現(xiàn)實(shí)成為制約中國(guó)整體發(fā)展的一個(gè)重要因素。因此，進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家實(shí)行了積極的農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃，甚至取消了“皇糧國(guó)稅”，以推進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理的邏輯發(fā)生了轉(zhuǎn)變。這一方面說明鄉(xiāng)村與整個(gè)國(guó)家治理的關(guān)系密切；另一方面國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型成為中國(guó)崛起的重要環(huán)節(jié)。

一、鄉(xiāng)村治理中“政社合一”的國(guó)家主導(dǎo)模式

新中國(guó)成立以后，農(nóng)村實(shí)行了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社權(quán)力體系，國(guó)家通過各種手段占據(jù)了大部分社會(huì)領(lǐng)域。 [1]隨著合作化、集體化運(yùn)動(dòng)，國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了巨大變化，國(guó)家在制度上進(jìn)一步鞏固了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的強(qiáng)力整合與控制。這一時(shí)期村莊的組織基本上是由國(guó)家“嵌入”的，農(nóng)民直接處于國(guó)家政權(quán)的嚴(yán)密控制之中，這種控制表現(xiàn)出較強(qiáng)的政治“全能主義”傾向，這一政治全能主義使得鄉(xiāng)村的社會(huì)生活軍事化、經(jīng)濟(jì)生活行政化、精神生活一統(tǒng)化，國(guó)家的政權(quán)建設(shè)達(dá)到了前所未有的程度。可以說，人民公社制度完成了政治的一體化，將中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的廣大民眾納入到無(wú)所不包的政治體系之中，國(guó)家增強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民的動(dòng)員和控制能力。有些研究者認(rèn)為，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的強(qiáng)力控制造成了干群分化與權(quán)力過度集中。公社組織是按照工業(yè)組織的科層制和國(guó)家組織的統(tǒng)一性加以治理的，在自上而下的科層制和全國(guó)高度統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制下，農(nóng)民的自主性和鄉(xiāng)村發(fā)展的多樣化受到抑制 [2]。但是它的歷史意義在于，“徹底推翻鄉(xiāng)村的舊秩序，使中國(guó)借以完成20世紀(jì)的歷史任務(wù)：‘重組基層’使上層和下層、中央和地方整合在一起，使中央政府獲得巨大組織和動(dòng)員能力以及政令統(tǒng)一通行等諸多好處。弱化了村民對(duì)家族和地方的認(rèn)同，集中了公共物品進(jìn)行建設(shè)，保證了農(nóng)村建設(shè)的物質(zhì)供給等”[3]。這兩種評(píng)價(jià)從不同層面反映了人民公社制度的特性。

從一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段來(lái)審視，人民公社的治理模式有其特定的意義。社會(huì)主義中國(guó)成立后，不僅國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)特別薄弱，而且面臨嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)，內(nèi)憂外患使得國(guó)家需要加快發(fā)展。而發(fā)展首先需要把農(nóng)民組織起來(lái)，集中資源以服務(wù)于國(guó)家建設(shè)大局。1953年11月，國(guó)家決定實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，政務(wù)院第194次政務(wù)會(huì)通過了《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》，把分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)納入到國(guó)家計(jì)劃軌道，以促農(nóng)民走上互助合作的社會(huì)主義道路。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷切斷了私營(yíng)工商企業(yè)與農(nóng)村的聯(lián)系，加速了二元結(jié)構(gòu)的形成。但是他起到的積極意義是應(yīng)該充分肯定的，因?yàn)樗ＷC了整個(gè)國(guó)家工業(yè)化起步時(shí)所必須的糧油供應(yīng)，這對(duì)于市場(chǎng)、物價(jià)和全國(guó)人民生活的穩(wěn)定都是功不可沒的。同時(shí)改善了農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境，農(nóng)業(yè)化合作之初的調(diào)查也顯示，擁護(hù)合作化的農(nóng)民占到90%以上，因?yàn)檗r(nóng)民認(rèn)識(shí)到，走合作化的社會(huì)主義道路是中國(guó)農(nóng)業(yè)的根本出路，也是中國(guó)農(nóng)民的根本出路。農(nóng)業(yè)的合作化摘掉了農(nóng)民幾千年的小農(nóng)帽子，使得農(nóng)村成為一個(gè)團(tuán)體社會(huì)。實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與小農(nóng)社會(huì)的對(duì)接，這樣不僅使得農(nóng)村資源得以最大限度地使用，而且使國(guó)家權(quán)力更為快速地進(jìn)入到鄉(xiāng)村社會(huì)，政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)很快結(jié)為一體，這個(gè)時(shí)期的“政社合一”的治理模式成為必要選擇。

現(xiàn)代國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的快速一體化使得人民公社全能治理模式的形成成為必然，國(guó)家面對(duì)如此龐大的小農(nóng)群體，單純依靠農(nóng)民的自發(fā)性顯然難以組織起來(lái)，必須進(jìn)行制度完善，1958年8月29日頒布的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，首條即指出“人民公社是形勢(shì)發(fā)展的必然趨勢(shì)”。幾年之后，公社制度迅速在全國(guó)推廣開來(lái)，公社的規(guī)模與建制不斷擴(kuò)大，有的公社達(dá)上萬(wàn)人，為了強(qiáng)化管理，形成了“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的管理模式，這樣鄉(xiāng)村的治理模式基本定位。這種治理模式不僅是政治的管治，也伴隨著意識(shí)色彩的教育與革命文化的傳播，尤其是鄉(xiāng)村文化建設(shè)非常豐富，在物質(zhì)缺乏的年代，經(jīng)常性的文娛活動(dòng)調(diào)動(dòng)了大家的生產(chǎn)熱情，“尊老愛幼、鄰里互助”等優(yōu)秀文化觀念的教導(dǎo)，使得村莊共同體得以長(zhǎng)期維系。鄧子恢在評(píng)價(jià)這一時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)說：農(nóng)民在土改后，由于牲口農(nóng)具不足，或者勞勞動(dòng)力不足，要求互助，你幫我，我?guī)湍?，解決牲口、農(nóng)具、勞動(dòng)力不足，要求互助。這些問題很快就解決了，他們不僅要求農(nóng)業(yè)互助，還要求搞副業(yè)互助，要求勞動(dòng)分工，土地合營(yíng)，合作就是必然的，農(nóng)民增收、增產(chǎn)就可能。”[4]如果從一個(gè)時(shí)間斷點(diǎn)來(lái)看，人民公社制度確實(shí)存在一些弊端，尤其是到后期限制農(nóng)民的創(chuàng)造性，民主化不足使得制度逐漸僵化。但是放寬歷史的視野，筆者認(rèn)為，人民公社為國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出巨大貢獻(xiàn)，也是特殊情況下的合理選擇。首先，國(guó)家要立足于世界，必須發(fā)展工業(yè)，而當(dāng)時(shí)內(nèi)憂外患，工業(yè)化的資源只能依靠從農(nóng)村提取。這就涉及如何快速實(shí)現(xiàn)從分散小農(nóng)那里獲取資源的問題。而人民公社制度則解決了國(guó)家與分散小農(nóng)交易的難題，因而，人民公社制度具有合理性，某種意義上講是中國(guó)現(xiàn)代化戰(zhàn)略選擇及當(dāng)時(shí)國(guó)際國(guó)內(nèi)處境下的必然結(jié)果。其次，對(duì)于農(nóng)村發(fā)展來(lái)說，中國(guó)在人民公社時(shí)期較好地完成了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的制度化滲透，國(guó)家的組織動(dòng)員非常強(qiáng)。通過將生產(chǎn)隊(duì)建立于自然村基礎(chǔ)上及通過工分制度來(lái)降低管理成本；通過意識(shí)形態(tài)教育來(lái)提高農(nóng)民的認(rèn)同和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的內(nèi)在積極性，使得人民公社發(fā)揮了內(nèi)在效率，在為國(guó)家工業(yè)化作貢獻(xiàn)的同時(shí)，也發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)，提高了農(nóng)民素質(zhì)。第三，共產(chǎn)黨人在革命和建設(shè)中成功地把農(nóng)民組織、動(dòng)員起來(lái)，使老百姓與共產(chǎn)黨分享了大致相同的文化和理念，成功地塑造了農(nóng)民的民族主義和國(guó)家主義觀念，共產(chǎn)黨人在更加激烈地破壞舊的文化網(wǎng)絡(luò)和倫理觀念的同時(shí)，成功地營(yíng)造了新的文化網(wǎng)絡(luò)和倫理體系 [5]，人民公社為農(nóng)民提供了生活和生產(chǎn)的意義系統(tǒng)，從而使農(nóng)民可以從生產(chǎn)和生活中獲得意義感，這在某種意義來(lái)說才是中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)得以完善的關(guān)鍵所在。

這個(gè)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理明顯是服從于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的需要，從一定意義上來(lái)說鄉(xiāng)村治理體現(xiàn)的是一種國(guó)家治理，國(guó)家主導(dǎo)著鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。而且由于建國(guó)初期的特殊國(guó)情決定這個(gè)時(shí)期很難實(shí)現(xiàn)民主化、公共化的鄉(xiāng)村治理，從國(guó)家現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇來(lái)說，這個(gè)時(shí)期最重要的是把民眾組織和動(dòng)員起來(lái)，有效地從農(nóng)村持續(xù)提取足夠多的資源，這是歷史的要求也是歷史的選擇。

二、從“國(guó)家治理”到“鄉(xiāng)政村治”

20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)建立了完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重越來(lái)越小，國(guó)家越來(lái)越不依賴于從農(nóng)村抽取資源來(lái)進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)。隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)村土地改革的實(shí)施，農(nóng)民從國(guó)家性的地方政治經(jīng)濟(jì)共同體中迅速回歸到家庭組織中，這個(gè)轉(zhuǎn)變使得農(nóng)民一夜之間又似乎回歸到傳統(tǒng)，國(guó)家政治也回歸到鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)中。但是這個(gè)時(shí)期的傳統(tǒng)文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)已不復(fù)存在，國(guó)家的抽身也使得農(nóng)民公共公共品供給、農(nóng)民組織生產(chǎn)等方面出現(xiàn)了大量問題。

十一屆三中全會(huì)召開后，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革率先起步，推動(dòng)農(nóng)村政治體制改革發(fā)生巨大變化。1983年10月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，正式宣告人民公社開始解體，從此確立起“鄉(xiāng)政村治”體制模式。同時(shí)，1987年11月第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第23次會(huì)議又通過了《村民委員會(huì)組織法（試行）》，并于1988年6月1日開始試行，于是在全國(guó)農(nóng)村基層普遍地建立了村民委員會(huì)。從而用“鄉(xiāng)政村治”的新的政治模式代替了人民公社“公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)”三級(jí)管理的模式，“鄉(xiāng)政村治”的治理架構(gòu)最終確立。具體而言，“鄉(xiāng)政”指的是鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán)（包括鎮(zhèn)政權(quán)），是國(guó)家依法設(shè)在農(nóng)村最基層一級(jí)的政權(quán)組織；“村治”指的是村民委員會(huì)，是農(nóng)村基層的群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會(huì)的結(jié)合，形成了當(dāng)前有中國(guó)特色的農(nóng)村基層的一種新的政治格局或政治模式，這種治理模式并不是由國(guó)家主導(dǎo)，鄉(xiāng)與村是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。在村民自治的實(shí)行初期，農(nóng)民的熱情較高，在整個(gè)八十年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展，農(nóng)民收入有了相當(dāng)?shù)奶岣?，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不重，鄉(xiāng)村干部也為了獲取民心而輕徭薄賦，無(wú)為而治，鄉(xiāng)村治理狀況

較為平穩(wěn)，農(nóng)村社會(huì)一片祥和景象。國(guó)家以經(jīng)濟(jì)上的分田到戶、政治上的村民自治等，力圖給予農(nóng)民充分的自主權(quán)，以激勵(lì)農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的自主性發(fā)展。

隨著鄉(xiāng)村治理的深入，國(guó)家在具體的治理過程中需要和分散的小農(nóng)打交道，以支持現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，由于國(guó)家權(quán)力退出鄉(xiāng)村后需要依靠基層行政力量來(lái)主導(dǎo)。于是國(guó)家在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中實(shí)行政治承包制和壓力型體制，以數(shù)字化的考核機(jī)制來(lái)動(dòng)員基層政府的積極性，同時(shí)以此來(lái)監(jiān)督地方政府，但是這一策略在鄉(xiāng)村治理過程中成為基層政權(quán)單純制造政績(jī)的動(dòng)力，治理模式的弊端不斷暴露，正如有學(xué)者所觀察到的：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力自我擴(kuò)張和利益自我膨脹使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府步入“既非純國(guó)家的，又非純社會(huì)的”狀態(tài) [6]，導(dǎo)致新一輪“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”和“經(jīng)紀(jì)體制”的復(fù)活 [7]。從鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力制衡角度看，“鄉(xiāng)政村治”模式是無(wú)能為力的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于控制了“鄉(xiāng)政”的主導(dǎo)性權(quán)力，而對(duì)村莊的自主性也起到了強(qiáng)大的牽制力，村莊在體制上受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此，大量的資源被鄉(xiāng)鎮(zhèn)提取，服務(wù)于基層政權(quán)建設(shè)，并不斷向上層層傳遞。農(nóng)民的負(fù)擔(dān)也因?yàn)猷l(xiāng)村的這種治理政治及農(nóng)業(yè)稅的存在而不斷加重。農(nóng)業(yè)稅的加重使得政府征收難度加大，必須進(jìn)行機(jī)構(gòu)擴(kuò)張，而這種擴(kuò)充又需要更多的資源來(lái)維持，于是陷入了機(jī)構(gòu)膨脹的“帕金斯”怪圈之中。在這個(gè)過程中出現(xiàn)了基層政權(quán)“贏利性經(jīng)濟(jì)”的復(fù)歸，同時(shí)由于權(quán)力的集中使得鄉(xiāng)村干部的腐敗越來(lái)越嚴(yán)重，干群關(guān)系日益緊張，鄉(xiāng)村的治理性危機(jī)不斷暴露，并日漸烘托為嚴(yán)重的政治性問題。20世紀(jì)末，因社會(huì)轉(zhuǎn)型而加劇的“三農(nóng)”問題突出，鄉(xiāng)村治理遭遇新的挑戰(zhàn)。以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為中心的“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的“三農(nóng)”問題成為鄉(xiāng)村治理的時(shí)代困境 [8]。

其實(shí)在人民公社解體后，國(guó)家治理方式的變革使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，國(guó)家希望結(jié)束對(duì)小農(nóng)高成本的治理模式，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包、村民自治等政策達(dá)到村民自我治理、自我發(fā)展的目標(biāo)，這不僅可以減少治理成本，同時(shí)國(guó)家還可以不斷從農(nóng)村提取資源，可謂一舉兩得。但是在現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)沒有完成之前，一方面國(guó)家缺少對(duì)基層政權(quán)的監(jiān)控能力，另一方面國(guó)家缺乏與小農(nóng)進(jìn)行交易的低成本的制度化手段，鄉(xiāng)村利益共同體很快便得以形成。國(guó)家的制度建設(shè)在叢林狀的底層政治面前趨于失效，國(guó)家政治的合法性受到極大挑戰(zhàn)。由此，國(guó)家為了斬?cái)嘣斐芍卫砘靵y的主線，自2003年開始，在全國(guó)農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革，并最終在2006年取消農(nóng)業(yè)稅，以此來(lái)增強(qiáng)自身的合法性，并徹底解決鄉(xiāng)村社會(huì)中不斷出現(xiàn)的治理性危機(jī)。應(yīng)該說國(guó)家這一舉措是現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)中的必須步驟，也是當(dāng)時(shí)形勢(shì)所迫的

必須之舉。而這一治理的技術(shù)性變革雖然暫時(shí)改變了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理性危機(jī)，卻因缺乏一定的社會(huì)基礎(chǔ)變化的協(xié)同，在農(nóng)村社會(huì)的后續(xù)發(fā)展中又出現(xiàn)了很多伴生性問題。

三、六十年鄉(xiāng)村治理邏輯的嬗變

無(wú)論是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)還是對(duì)當(dāng)前農(nóng)村的研究，學(xué)界研究的共識(shí)是在鄉(xiāng)村社會(huì)中存在著基層政治與國(guó)家政治兩套治理邏輯，而從整體上來(lái)理解六十年鄉(xiāng)村治理邏輯的變遷，可以說是服務(wù)于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的過程，一定程度上犧牲鄉(xiāng)村的治理去服務(wù)于現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建。而在這個(gè)宏大目標(biāo)下，六十年鄉(xiāng)村治理邏輯在現(xiàn)代化事業(yè)實(shí)現(xiàn)過程中發(fā)生了較大變化。

鄉(xiāng)村治理技術(shù)的變化是最為明顯的，人民公社政社合一的治理模式是國(guó)家治理的體現(xiàn)，鑒于國(guó)家成立之初內(nèi)外之困境，唯一的出路就是整合廣袤的農(nóng)村資源，并抽取用于現(xiàn)代國(guó)家急需的發(fā)展。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須有效地把農(nóng)民組織起來(lái)，人民公社就是最為有效的制度選擇，從組織、文化等多個(gè)層面把農(nóng)民動(dòng)員起來(lái)服務(wù)于這一目標(biāo)。到1970年代末期由于人民公社制度權(quán)力的過于集中和本身的僵化，使得其維持的支付成本越來(lái)越高，國(guó)家不得不尋求新的治理模式。同時(shí)現(xiàn)代國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)基本建立起來(lái)，國(guó)家不再需要大規(guī)模地提取農(nóng)村資源，但是暫時(shí)還沒有能力反哺農(nóng)村，因此二十世紀(jì)80年代國(guó)家開始放權(quán)于基層政府，希望村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的指導(dǎo)下，通過各種行政性的任務(wù)指標(biāo)推動(dòng)落后于城市的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)，于是呈現(xiàn)出暫時(shí)的“國(guó)退民進(jìn)”的表象。在村一級(jí)讓農(nóng)民自己組織起來(lái)，實(shí)行村民自治，運(yùn)用法律賦予他們的權(quán)利，與鄉(xiāng)村的各種贏利型經(jīng)紀(jì)進(jìn)行合法抗?fàn)帲种凄l(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的過度膨脹，村莊能夠?qū)崿F(xiàn)自主發(fā)展的目標(biāo)。同時(shí)國(guó)家通過村民自治這種形式，改善農(nóng)民與國(guó)家的關(guān)系，提升國(guó)家在廣大鄉(xiāng)村民眾中的權(quán)威以及國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)有效整合的能力。但是國(guó)退并沒有實(shí)現(xiàn)民進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)權(quán)利迅速增大，為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開支，亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重。到1990年代，尋找民主進(jìn)程的村民自治的論證邏輯失效，農(nóng)村的各種潛在危機(jī)不斷涌現(xiàn)，因此中央在2006年宣布取消農(nóng)業(yè)稅，從治理技術(shù)上進(jìn)一步以增強(qiáng)國(guó)家合法性與農(nóng)民認(rèn)同感的方式實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定。

同時(shí)國(guó)家治理技術(shù)在變革的背后是國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的改變，前三十年國(guó)家以農(nóng)村來(lái)支撐工業(yè)化為主導(dǎo)的現(xiàn)代國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，而改革開放后三十年的發(fā)展也得益于農(nóng)村三十年的積累與貢獻(xiàn)。改革開放后，國(guó)家就逐漸放松對(duì)農(nóng)村資源的提取，并逐漸嘗試探尋農(nóng)村走向現(xiàn)代化的路徑。因?yàn)檗r(nóng)村無(wú)論在人口還是土地面積上都占據(jù)了主導(dǎo)，而沒有農(nóng)村的發(fā)展中國(guó)的現(xiàn)代化也很難完全實(shí)現(xiàn)，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的快速發(fā)展就成為新時(shí)代的任務(wù)。面對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的各種問題，國(guó)家不斷嘗試用現(xiàn)代化的治理技術(shù)去解決，希望引導(dǎo)農(nóng)村走出傳統(tǒng)，走到現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展軌道上。尤其是在村民自治、一事一議等民主發(fā)展進(jìn)路趨于失效時(shí)，國(guó)家開始主動(dòng)去支持農(nóng)村發(fā)展。于是2006年取消了引發(fā)各種治理危機(jī)的農(nóng)業(yè)稅并實(shí)行糧食直補(bǔ)，使鄉(xiāng)村社會(huì)又再次恢復(fù)平靜，同時(shí)它標(biāo)志著我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段。

反思六十年鄉(xiāng)村治理的基本邏輯，并未發(fā)生根本性的改變，而是繼承與完善的過程，并起到了不可忽視的作用。首先，基層治理體系自身的完善，有效的維系著基層社會(huì)的基本秩序，保證了國(guó)家的穩(wěn)定與發(fā)展。其次，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的一部分，并一直服務(wù)于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)，由此各個(gè)時(shí)期的治理模式都有其合理的位置。

四、遺留的問題與當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)

取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家開始全面支持農(nóng)村的發(fā)展，無(wú)論是政府還是非政府組織都給予農(nóng)村高度的關(guān)注，國(guó)家不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，反而大規(guī)模向農(nóng)村提供轉(zhuǎn)移支付，而且國(guó)家為了防止惠農(nóng)資金的截流，開始實(shí)行資金直補(bǔ)到戶，通過以資源直接對(duì)接農(nóng)戶來(lái)獲取農(nóng)民的認(rèn)同，獲得一種間接治理的目標(biāo)。這使得農(nóng)民對(duì)國(guó)家、對(duì)中央充滿了信任與感激，國(guó)家合法性在一種感恩的環(huán)境中得以增強(qiáng)，看似正在走向一種現(xiàn)代性的國(guó)家治理模式，但是對(duì)于基層治理問題仍然很多。

對(duì)于基層政權(quán)來(lái)說，由于農(nóng)業(yè)稅的取消以及隨之而來(lái)的機(jī)構(gòu)改革使得治理資源極為缺乏，很難再有能力和分散的小農(nóng)打交道。尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，基層政府與農(nóng)民的親密接觸越來(lái)越少，利益渠道的消失使得他們感覺沒有必要去做出力不討好的事情，他們因此也逐漸遠(yuǎn)離農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。這樣鄉(xiāng)村治理表面看來(lái)一團(tuán)和氣，但是卻處于一種“無(wú)治理的狀態(tài)”，而一些研究者也稱之為“選擇性治理”，就是以農(nóng)村基層政府為本位，對(duì)那些于己有利的事就去管、去做，對(duì)那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做，有選擇性地展開行政作為 [9]。這樣無(wú)論基層的正式治理還是非正式治理都非常微弱，使得農(nóng)村基本的公共服務(wù)極為缺乏。

因?yàn)榛鶎诱倪x擇性治理使得村民選舉越來(lái)越成為村莊的事情，而代表農(nóng)民權(quán)利與利益表達(dá)機(jī)制的村民自治的實(shí)踐變得越來(lái)越困難，由于不再收取農(nóng)業(yè)稅，很多缺少集體資源的村莊沒有人愿意參與干部競(jìng)選，而集體資源富足的村莊選舉則因?yàn)榛疑珓?shì)力的介入而變得異常激烈。這個(gè)時(shí)期農(nóng)民的個(gè)體意識(shí)仍然沒有改變，農(nóng)民的分散性使得村民自治難以達(dá)成共識(shí)，由于干部不再關(guān)心村民的生產(chǎn)與生活，很多村民也不再主動(dòng)與村干部打交道，村民也不再關(guān)心村莊選舉，官民關(guān)系日漸淡薄。加上農(nóng)民的流動(dòng)性增強(qiáng)，大部分鄉(xiāng)村精英都流出了村莊，因此村莊內(nèi)部處于“零治理”狀態(tài)。雖然缺乏治理，但是由于農(nóng)民關(guān)系的淡化很多人不再愿意招惹麻煩，村民之間的沖突也因?yàn)榻佑|的減少而降低，莊村暫時(shí)并不會(huì)出現(xiàn)較大問題。但是這對(duì)于越來(lái)越原子化、陌生化的村民并不是好事，因?yàn)檗r(nóng)民越來(lái)越難以合作，農(nóng)村發(fā)展必須依靠集中資源，而組織農(nóng)民的力量已經(jīng)不復(fù)存在。而直補(bǔ)到戶的政策雖然可以強(qiáng)化國(guó)家的認(rèn)同感，但是卻不能用來(lái)解決農(nóng)村發(fā)展的基本設(shè)施建設(shè)，長(zhǎng)期來(lái)看就如很多基層官員所說，因?yàn)橘Y金分散并不利于農(nóng)村發(fā)展。而對(duì)于國(guó)家來(lái)說，由于農(nóng)村發(fā)展緩慢，而治理技術(shù)的變革雖然可以暫時(shí)緩解治理性危機(jī)的出現(xiàn)，但是新的危機(jī)又會(huì)出現(xiàn)，比如因?yàn)樾⒌浪ヂ?、金錢崇拜而導(dǎo)致的“倫理性危機(jī)”、選舉的混亂有可能帶來(lái)的“政治合法性困境”等等 [10]，這樣看來(lái)隨著潛在問題的增多，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系也會(huì)日漸疏遠(yuǎn)。

鄉(xiāng)村治理的完善是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，從其歷史演變邏輯來(lái)看，它是國(guó)家治理的一部分也是國(guó)家建設(shè)中不可或缺的，尤其是在現(xiàn)代國(guó)家沒有完全建立，農(nóng)民沒有“終結(jié)”之前，國(guó)家還需要與千萬(wàn)的分散小農(nóng)打交道，必須依靠基層政府去組織農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)村，需要不斷地完善鄉(xiāng)村治理的路徑，一旦基層組織退出鄉(xiāng)村，現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村合作社等利民項(xiàng)目就很難辦，農(nóng)村發(fā)展步伐就會(huì)顯得舉步維艱。因此當(dāng)前在強(qiáng)調(diào)處理國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，不斷增強(qiáng)農(nóng)民的權(quán)利，拓展他們發(fā)展的空間時(shí)，也需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)完善基層治理的模式，那樣鄉(xiāng)村發(fā)展會(huì)變得相對(duì)輕松。