有效的鄉(xiāng)村治理是構(gòu)建良好秩序、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有力保障，同時也是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的重要基石。但是，當前鄉(xiāng)村治理尚面臨一些困境：鄉(xiāng)村人口流動導致村民參與自治的主觀意愿不足，對上級財政轉(zhuǎn)移支付的依賴導致村民自治自我驅(qū)動能力不足，監(jiān)督虛化導致村級自治組織權(quán)力的腐化風險日益提高。只有充分調(diào)動村民的積極性，賦予其更多的自主性，讓村民參與治理、分享成果，實現(xiàn)真正意義上的自我管理、自我監(jiān)督，才能真正發(fā)揮農(nóng)村基層群眾的力量，為鄉(xiāng)村治理帶來地氣和活力。

當前鄉(xiāng)村治理面臨的問題

從總體上看，當前鄉(xiāng)村治理契合國家治理需求，但是有些地區(qū)的村民自治仍然停留于表層，自治的基礎還需再筑牢。自下來看，鄉(xiāng)村人口流動性加大造成了村民對自治的主觀意愿不強、自治動力不足；自上來看，過多的行政事務和僵化的“村賬鎮(zhèn)管”財政體制，導致了鄉(xiāng)村基層組織行政化趨勢明顯，自治程度被削弱。在上述兩個因素的綜合作用下，當前出現(xiàn)了鄉(xiāng)村基層組織集權(quán)化的現(xiàn)象。這都與增強自治能力、增添鄉(xiāng)村治理活力的初衷背道而馳。

第一，鄉(xiāng)村人口流動導致村民參與自治的主觀意愿不足。自治要有一定的群眾基礎。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村居民大多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，地塊相近，勞作相近，居住相近，在生產(chǎn)和生活上利益密切相關，共享如道路、水利、村莊環(huán)境、民風氛圍等許多公共產(chǎn)品，自然會產(chǎn)生參與鄉(xiāng)村公共事務治理的訴求。但是，當前我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，大規(guī)模的人口流出破壞了鄉(xiāng)村居民原先共同勞作和生活的經(jīng)濟社會基礎，外出務工的村民減少了對鄉(xiāng)村日常公共服務的需求，導致村民參與自治的內(nèi)在動力不足。同時，撤村并居、集中居住使得地緣相近的村居被合并，但合并后的集體心理歸屬感較弱，不少村民在參與鄉(xiāng)村社區(qū)公共決策和處理鄉(xiāng)村社區(qū)公共事務時，仍然習慣以原村莊或者原村民小組為基礎，這客觀上對新型農(nóng)村社區(qū)的共同治理形成了阻礙。

第二，對上級財政轉(zhuǎn)移支付的依賴導致村民自治自我驅(qū)動能力不足。村級自治組織運行需要經(jīng)費支撐。在取消農(nóng)業(yè)稅之前，村級自治組織的運行經(jīng)費多來自于由村民支付的“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。取消農(nóng)業(yè)稅之后，許多行政村失去了這部分收入來源，本身又缺乏發(fā)展的資源和能力，造血功能弱，這就造成村級自治組織對上級財政轉(zhuǎn)移支付的嚴重依賴?，F(xiàn)在不少地方探索實行的“村賬鎮(zhèn)管”財務管理模式，同樣也面臨類似問題。這些都導致傳統(tǒng)的政府行政管理模式仍占據(jù)主導地位，村級自治組織承擔了大量行政事務，又要忙于應付各種檢查評比，已無暇顧及社區(qū)自治管理。

第三，監(jiān)督虛化導致村級自治組織權(quán)力的腐化風險日益提高。目前對村級自治組織的管理和監(jiān)督，實際處于虛化狀態(tài)。諸多案例表明，失去來自基層黨員、民眾與社會的有效監(jiān)督，村組織的權(quán)力難以受到有效制約。再加上近年來，惠農(nóng)政策增多，土地快速增值，村組干部手中掌握可支配的資源日益增多。特別是部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟強村村集體經(jīng)濟發(fā)展迅速，“村企合一”的發(fā)展模式使得集體資產(chǎn)的剩余控制權(quán)實際上掌握在少數(shù)鄉(xiāng)村基層組織的領導人手中。這就導致了在土地征收、土地流轉(zhuǎn)、專項項目資金的使用與招標、發(fā)展鄉(xiāng)村社會事業(yè)和增進農(nóng)民福利等政策的執(zhí)行中，村組干部貪腐犯罪的風險大大增加，基層組織權(quán)力運行脫軌失序的事件頻頻發(fā)生。

走好推動鄉(xiāng)村治理的“三步曲”

使鄉(xiāng)村治理有效運轉(zhuǎn)起來，是一項復雜的系統(tǒng)工程。但是，通過加快鄉(xiāng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型、穩(wěn)固村民自治的主體基礎；理順地方政府、村級組織及自治組織等之間的關系，明確自治組織的權(quán)力基礎；健全多元化的監(jiān)督機制，完善組織有序運行的監(jiān)管基礎，則是急需走好的“三步曲”。

其一，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村社區(qū)。鄉(xiāng)村社區(qū)自治需要村民作為主體參與，提高村民的參與意愿需要有居住地相近的、享有共同利益的、一定規(guī)模的鄉(xiāng)村居民作為基礎。為達成這一條件，必須加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程，確立現(xiàn)代鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)基礎。鄉(xiāng)村有了產(chǎn)業(yè)基礎，社會基礎才能穩(wěn)固，進而形成新型的鄉(xiāng)村社區(qū)。加快培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務組織以及其他鄉(xiāng)村社區(qū)組織，并使上述主體和組織成為參與新型農(nóng)村社區(qū)自治的主要力量。要加快推進戶籍制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)等相關體制機制改革，破除人口在部門和區(qū)域間自由流動的障礙，讓經(jīng)濟和社會關系已經(jīng)基本不在鄉(xiāng)村的外出務工人員在居留地安居落戶，也要讓流入的新農(nóng)民、新村民在鄉(xiāng)村的土地上落地生根。對于鄉(xiāng)村人口凈流出較多的地區(qū)，特別是空心村較多的地區(qū)，要繼續(xù)推進撤村并鄉(xiāng)，形成適度人口規(guī)模，并探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級，作為撤村并鄉(xiāng)融合期的過渡。最終構(gòu)建一個人員相對穩(wěn)定，參與自治意愿強烈，自治能力較強的新型鄉(xiāng)村社區(qū)。

其二，深化鄉(xiāng)村財政體制改革，明確村級自治組織權(quán)責。鄉(xiāng)村治理必須要理清上級政府與村級組織之間的事權(quán)、財權(quán)和責任關系。在行政管理體制上，要充分考慮村級自治組織的承接能力，嚴格管理，并對總量進行控制。對于確實需要村級自治組織協(xié)助完成的公共性事務，應做到事權(quán)與財權(quán)對等。逐步健全以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障制度，確保村級自治組織服務鄉(xiāng)村居民的能力。同時，要理順鄉(xiāng)村治理組織與村集體經(jīng)濟組織的關系，開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，探索推進自治組織與經(jīng)濟組織的政經(jīng)分離，明確各自的權(quán)責。

其三，重點強化民主監(jiān)督約束機制，健全多元監(jiān)督體系。有效的監(jiān)督是自治規(guī)范進行的保障。村民是實施日常監(jiān)督的主體，來自村莊內(nèi)部的民主監(jiān)督本身就是自治的一部分，需要重點加強。另一方面，來自縣鄉(xiāng)黨政機關的外部監(jiān)督能夠?qū)?nèi)部監(jiān)督形成有力的補充。因此需要在建立村務監(jiān)督委員會的基礎上，加強行政村內(nèi)外部監(jiān)督力量的協(xié)同合作，形成多元復合的監(jiān)督體系。嚴格執(zhí)行中央《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》，不斷完善村務監(jiān)督委員會的工作機制、激勵機制與問責機制，由黨員擔任村務監(jiān)督委員會的主任?；鶎狱h員要充分發(fā)揮村務監(jiān)督的帶頭示范作用，帶領群眾合法、合規(guī)、有序地對鄉(xiāng)村基層組織開展有效的監(jiān)督。同時，堅持抓鄉(xiāng)促村，落實縣鄉(xiāng)黨委對農(nóng)村基層黨建和治理的主體責任，加強對村務決議和執(zhí)行的外部監(jiān)督。村務監(jiān)督委員會和縣鄉(xiāng)黨委的紀檢組織間要確立起監(jiān)督工作上的合作關系，在村莊內(nèi)部監(jiān)督中獲得縣鄉(xiāng)紀檢組織的指導、支持和幫助，并協(xié)助其對村莊事務進行外部監(jiān)督。