30年來，中國經濟社會迅速發(fā)展和變化，這對于政府改革提出了一系列的要求。在這一背景下，中國政府在職能轉變、機構改革以及法治政府建設、監(jiān)督考核問責制度等方面，進行了持續(xù)的變革，并取得了階段性的成果。今后隨著經濟和社會的繼續(xù)發(fā)展和變化，政府職能依然需要進一步轉變，機構改革需要進一步進行，法治政府和監(jiān)督考核問責制度也需要進一步努力，并且這些都面臨著多方面的挑戰(zhàn)。進一步的努力，需要認真對待這些挑戰(zhàn)，在理論上和實踐上解放思想，都需要有新的突破。

關鍵詞：政府改革；機構改革；職能轉變

中國最近30年，實施改革開放的政策，經濟取得了舉世矚目的成就。這一進程固然與經濟改革密切相關，但與政府發(fā)展也有很大的關系。本文將探討過去30年來中國政府改革發(fā)展的基本經濟、社會和政治背景，中國政府改革的核心內涵以及未來發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)。

一、基本經濟社會背景

在改革開放前，中國的經濟因為多年的政治運動以及計劃經濟體制，進入了幾乎崩潰的邊緣，中國社會也因為歷年的政治運動和單位化的組織控制，成了總體性社會。計劃經濟、總體性社會以及高度集權的政治體制，使得各個方面都具有行政化的特征：所有的經濟組織，都是政府組織，除非是非法經濟組織，所有的個人都是政府的個人，除非是社會閑雜人員，所有的社會組織，實際上也在政府內部，而且所有的政治組織，也越來越具有行政組織的特征。政府無所不包，也無所不在，到處都是政府。政府本身，則具有了無限政府、全能政府的特色。

1978年改革開放之后，中國的社會逐步發(fā)生了很大的變化。其中最顯著的表現(xiàn)是：首先，農村和城市都從封閉走向開放，家庭和個人開始成為社會生活的基本主體，人口開始大規(guī)模流動。大城市因計劃生育政策的推行，當?shù)厝丝谝呀涍M入了負增長，但因為大量人口移入，為經濟發(fā)展奠定了基本的社會動力。而農村地區(qū)，因流出人口的收入回流，也有了進一步發(fā)展所需要的資本。其次，中國開始由普遍貧困走向逐步分化，很多人獲得了通過個人奮斗和努力而致富的機會，并且因此而形成中產階級和新富階層，而這在改革開放前的過去是無法想象的。這為中國的發(fā)展也帶來了強勁的個人奮斗的動力。在這一進程中，中國社會出現(xiàn)了新的分層。[1](P82)這種新的分層，似乎引起了新的社會問題，如仇富問題，但與過去的社會分層往往與政治權力分層相關相比，這一新的分層，雖然還有政治權力分層的因素，但往往越來越與個人的選擇和努力有關，越來越體現(xiàn)開放社會的分層特征，其引起的社會問題與過去相比，相對要緩和得多。這一變化，表明中國社會越來越走出封閉社會。而在改革開放之前，社會流動基本上是停滯的，整個社會是身份化的，單位化的，不是農民、工人就是干部，單位不僅僅是工作單位，而且也是社會和政治化的，流動性很少。

二、中國政府改革的基本內容

在公共行政學里，研究政府改革和發(fā)展的學術語言是“行政發(fā)展”。1978年以來，中國政府改革，官方用語多用“行政管理體制改革”，與“經濟體制改革”等名詞相對應，其具體的內容包括機構改革，政府職能轉變，行政法制建設，政府信息公開，人事制度改革和行政問責制等。這里主要討論三個方面的內容：政府職能轉變、機構改革和行政權力監(jiān)督。

(一)政府職能轉變

政府職能轉變并不是改革開放一開始就提出來的。它是在經濟體制改革和政府機構改革到一定程度之后提出來的，它自1987年以來一直是行政管理體制改革的核心。

政府職能轉變的基本內容很豐富，從大的方面來說，首先是處理政府與各個方面之間的關系，這就是四個分開：政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開(過去是政社分開)，把不該由政府管理的事項轉移出去，把由政府管理的事項管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用，發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更好地提供公益物品和公共服務。

30年來，由于這四個方面的努力，中國政府職能的面貌發(fā)生了很大的變化，私人企業(yè)獲得了大規(guī)模的發(fā)展，國有企業(yè)規(guī)模逐步縮小，并且基本進行了市場化改革，取得了經營自主權，政府及其部門直接辦企業(yè)的時代已經基本結束了。經過改革，很多事業(yè)單位也取得了相當?shù)淖灾鳈?，政府財政與國有資產經營、政府與銀行運作、政府內的經營性資產和非經營性資產也在逐步理順關系，市場中介組織也獲得了很大的發(fā)展，開始醞釀從政府內部剝離出來，而新發(fā)展的很多中介組織都已經擁有了獨立運作的空間。

其次，確定市場經濟條件下的基本政府職能框架。在市場經濟基本替代計劃經濟的情況下，自2003年開始，中國政府開始明確定位市場經濟條件下政府的基本職能。政府負責經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務。經濟調節(jié)，說的是宏觀經濟調控，主要是運用經濟手段，法律手段，行政手段限制在必要的范圍內。市場監(jiān)管，主要涉及推進市場公平準入、市場執(zhí)法、對產品的生產和消費進行安全監(jiān)管，如藥品和食品安全，采礦安全，和交通安全等。社會管理是政府促進就業(yè)，調節(jié)收入分配，社會保障，維護社會穩(wěn)定。公共服務職能，主要是教育、衛(wèi)生和文化等服務，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。

經過5年的努力，政府已經初步發(fā)展了市場化的經濟調節(jié)手段，初步建立了市場監(jiān)管體系，公共服務體系也有了雛形，公共服務均等化也有了一個開始。

(二)政府機構改革

政府職能轉變往往是一個持續(xù)的過程，與具體的各項改革有關。政府機構改革往往是新一屆政府組成之前準備，并在新一屆政府產生之前由全國人大通過，然后由新一屆政府執(zhí)行落實。30年里，國務院已經進行了六次改革，每五年一次。政府機構改革的核心是三個方面：

首先是精簡機構數(shù)量。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年，每一次機構改革都減少了機構數(shù)量。1998年之前，每一次機構改革之后都伴隨著一次機構膨脹的反彈，這使得政府職能轉變提上了日程。其中一部分膨脹的機構，是市場經濟所需要的機構，比如審計署，工商管理總局，商務部等。1998年大幅度精簡計劃經濟部門， 2003年和2008年，繼續(xù)精簡與計劃經濟相關的部門，取得了累積性的改革成果。目前國務院組成部門已經下降到了27個。

其次，優(yōu)化政府組織結構。根據(jù)政府職能轉變的需要，優(yōu)化政府組織結構，規(guī)范政府機構設置，完善行政運行機制。從政府組織結構方面，合理配置宏觀調控部門，如發(fā)改委、財政部和中央銀行；整合完善行業(yè)管理體制，如工業(yè)與信息化部、交通運輸部等。完善能源資源和環(huán)境管理體制；理順市場監(jiān)管部門。加強社會管理和公共服務部門，如住房保障與城鄉(xiāng)建設部，人力資源與社會保障部。從改革開放開始，可以說政府一直在調整組織結構，適應市場經濟的部門逐步建立，計劃經濟的部門逐步精簡，隨著政府職能轉變和經濟社會發(fā)展的需要而調整組織結構。目前，這一進程依然在進行之中，但結構已經日益完善。

第三，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構和辦事機構，嚴格控制數(shù)量。計劃經濟的特色是，一方面高度集權，另一方面又高度散權，它往往適合做正在做的事情，很難適應新的事情。其結果是，一旦有新的事情要集中資源，就需要通過新的機構來進行協(xié)調和動員。新的事情一個接一個，臨時機構也就一個一個的增加，結果是臨時機構林立。1998年之后，此類機構得到了比較嚴格的控制，目前國務院有28個議事協(xié)調機構。

從總體情況來看，機構改革在1998年之前，往往是精簡之后馬上又膨脹， 1998年之后，機構數(shù)量得到了控制，行政編制也得到了剛性控制。1998年大規(guī)模精簡了與計劃經濟直接相關的部門， 2003年之后在政府職能框架基本確定的前提下，政府機構的格局也開始大體定型。2008年的改革，進一步調整了宏觀管理部門、整合和理順了行業(yè)管理部門，加強了環(huán)境資源部門和市場監(jiān)管部門，同時也強化了社會管理與公共服務部門，雖然基本上還是微調，政府機構框架基本適應當前的經濟社會發(fā)展，開始適應市場經濟的需要。

(三)行政權力監(jiān)督：法治政府與監(jiān)督考核問責制度建設

行政權力的監(jiān)督和激勵，主要是通過法治政府建設、監(jiān)督考核問責制度建設來實現(xiàn)。

建設和健全法治政府，是1949年建國之后的基本政府建設目標。但計劃經濟以及頻繁的政治運動，使得法治政府的努力，一直沒有什么成效。改革開放之后，開始建設市場經濟，法治政府的要求越來越從理念走向現(xiàn)實。1992年之后，隨著市場經濟的發(fā)展，首先法治國家建設于1996年開始， 2004年4月正式提出建設法治政府，并計劃在10年內初步建成法治政府。法治政府建設在中國的核心內容是用法治替代人治。用法律和制度管權、管事、管人，健全監(jiān)督機制，強化責任追究，切實做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法要追究。規(guī)范行政決策行為，完善科學民主決策機制。加強和改進政府立法工作。健全行政執(zhí)法體制和程序。完善行政復議、行政賠償和行政補償制度。

健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規(guī)范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。中國政府問責制進入中國公眾輿論和世界輿論視野是因為2003年的SARS事件。當時國家衛(wèi)生部部長和北京市市長都被問責而免職，舉國震驚。在整個SARS事件期間，有5000多官員被問責。后來又有許多官員因各種事件被問責。自此以后，責任政府建設提上了日程。2004年，溫家寶總理在十屆全國人大四次會議的《政府工作報告》中指出：“要建立健全行政問責制，提高政府執(zhí)行力和公信力。”2006年9月4日，溫家寶總理在“加強政府自身建設，推進政府管理創(chuàng)新”電視電話會議上，要求“按照權責一致、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，加快建立以行政首長為重點的行政問責制度”。這些講話具體地確定了中國責任政府的基本價值是提高政府執(zhí)行力和公信力，其基本原則是權責一致、依法有序、民主公開、客觀公正，當前問責的核心是以行政首長為重點。2008年政府自身建設的重點之一是行政問責制度建設，具體加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。

行政問責制度的健全，還需要比較廣泛的針對行政權力的監(jiān)督制度。為了健全監(jiān)督制度，國務院一直在要求各級政府要主動接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，接受政協(xié)的民主監(jiān)督。加強政府層級監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的作用。依照有關法律的規(guī)定接受司法機關實施的監(jiān)督。重視新聞輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督。完善政務公開制度，及時發(fā)布信息，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。實踐中比較明顯的進步表現(xiàn)是， 1998年以來逐步刮起了審計風暴。2008年5月1日開始實施政府信息公開條例，政府開始全面制度化的公開政府信息。政府有權力，人民群眾有權利，也就是知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，這些觀念都得到了各級政府的認可，這說明中國政府開始正視權利和權力之間的關系。

經過30年的努力，中國政府基本上建立了行政法制體系，憲法，行政訴訟法，行政許可法等基本法律制度都已經制定和頒布，行政程序法也在草擬中。行政問責制和政府績效管理目前正在努力中，各方面的監(jiān)督依然比較弱，但也在強化，尤其是新聞輿論監(jiān)督，開始發(fā)揮作用，其中網絡輿論的力量，近年來已經充分發(fā)揮作用。2007—2008年著名的華南虎事件，就是網絡輿論監(jiān)督政府的最典型例子。這一事件使得地方政府及其部門都不得不吸取教訓，使得行為更加規(guī)范化，更富有責任感和回應性。

三、目前所面臨的問題與挑戰(zhàn)

中國的經濟改革進行了30年，政府改革也進行了30年。從目前來看，政府改革的未來依然是任重道遠，面臨著廣泛的挑戰(zhàn)：

基本的挑戰(zhàn)來自經濟體制改革并未到位，局部改革思路依然缺乏明確的思路，而且進一步的改革正在面臨著多方面的阻力。比如，政府與國有企業(yè)的關系。在上個世紀，國有企業(yè)經營面臨很大的困難，所以，國有企業(yè)改革基本是抓大放小，傾向于政府放包袱，很多國有企業(yè)都出售，或者改制了。雖然有阻力，但由于面臨的經營問題壓力很大，阻力基本可以忽略不計，政府可以基本不管國營企業(yè)，放棄國有企業(yè)的利潤，利潤和稅收分開，政府只要稅收；政府也不再管企業(yè)的投資、資產折舊以及市場經營等，政企分開。政府過去的撥款改為銀行貸款，政府與銀行的關系也開始分開。銀行核銷國有企業(yè)呆壞賬負擔重，把貸款轉變?yōu)橥顿Y，組成投資公司；遇到股市大發(fā)展，國有企業(yè)轉變?yōu)樯鲜泄荆墒幸虼耸挆l，股民轉變?yōu)楣蓶|。政企分開因此而有了很大的進步。到了本世紀，國有企業(yè)的發(fā)展勢頭越來越好。2007年國有企業(yè)實現(xiàn)利潤16000億元，相當于國家財政收入的30%左右。這筆資產如果進入國家財政，政資將不分，政企也將不分，其結果是， 30年改革成果付諸東流，政府行為也將為國有企業(yè)的利潤最大化而努力，進而影響政府的宏觀調控職能，以及市場監(jiān)管職能等。最大的問題是，企業(yè)盈利，政府想要有利潤，如果企業(yè)虧損，政府是否要承擔虧損呢?過去企業(yè)分享盈利的好處而不承擔虧損的責任，軟約束，政府不要承擔虧損，才有積極性做政企分開，政資分開，現(xiàn)在企業(yè)盈利了，政府又重新回到政企合一的老路，顯然是走不通的。但是，如果國有企業(yè)的利潤不讓政府財政分享，又算啥利潤呢?難道讓國有企業(yè)自己內部人分享，那國有企業(yè)怎么算是國有企業(yè)呢?還不如當作是國有企業(yè)人員的合伙企業(yè)算了。國有企業(yè)資產和政府非經營性資產是什么關系，國有企業(yè)收入與政府財政收入是什么關系，到底是經濟問題，行政問題，還是政治問題，或者是法律問題，都需要認真研究。這個方面如果沒有理論的突破，政府與企業(yè)扯不斷、理還亂的關系，也很難得到理順，政企分開會面臨很大的阻力。

其次，政事分開也面臨著很大的挑戰(zhàn)。政事分開，一直是中國事業(yè)單位改革的基本目標。其基本的思路也很明確，如把主要承擔行政職能的事業(yè)單位，轉變?yōu)樾姓C構，或者將行政職能劃歸行政機構，把主要從事生產經營活動的，轉變?yōu)槠髽I(yè)，走向市場。主要從事公益服務的事業(yè)單位，強化公益性，加強政府監(jiān)管。但改革面臨很大的阻力。比如，行政機構改革，機構和編制都控制的很嚴格，但事業(yè)單位機構和編制控制的不夠嚴格，于是事業(yè)單位成了變相的機構膨脹。把這部分名義上的事業(yè)單位轉變?yōu)樾姓C構，勢必對現(xiàn)在的行政機構構成沖擊，一下子使得行政機構急速膨脹；如果把這部分名義上的事業(yè)單位撤掉，職能歸行政機構，人員安排就將面臨很大的難題。即使兩者兼顧，都面臨很大的阻力。又比如，很多事業(yè)單位企業(yè)化運作，它是依靠事業(yè)單位的優(yōu)勢，來做企業(yè)化的工作，一旦轉變?yōu)槠髽I(yè)，在很多方面都失去優(yōu)勢，有部門進行試點，這些事業(yè)單位一進入市場就面臨生存問題，后來又回到了原來的位置。還有，事業(yè)單位本身處于大規(guī)模發(fā)展時期，公共衛(wèi)生服務、教育服務和公共文化服務，以及體育和科研等，都面臨著高質量發(fā)展和服務均等化的任務。比如體育，現(xiàn)在是舉國體制在辦體育，2008年奧運會，中國代表團金牌數(shù)量世界第一，取得了如此成就，與現(xiàn)行的政事不分的舉國體制有很大的關系。如果要進行改革，政事分開，政府的體育機構轉變?yōu)轶w育協(xié)會，體育從政府機構轉變?yōu)槭聵I(yè)單位，有商業(yè)化潛力的轉變?yōu)槠髽I(yè)化運作，可以爭金牌但缺乏市場潛力的，作為事業(yè)單位獲得政府補助，政府的重點是促進全民體育運動，增強國民素質。這一改革，有利于人民身體健康，有利于政府轉變職能，但很有可能不利于金牌數(shù)量。中國的事業(yè)單位都有舉國體制的特征，在這一體制下，中國衛(wèi)星上天，原子彈氫彈爆炸，宇航員上天，大學生成天之驕子，某某醫(yī)療技術世界第一等等。一旦政事分開，舉國體制轉變?yōu)槊耖g事業(yè)單位獨立發(fā)展的格局，其結果很可能公共服務業(yè)得到均等化的普遍發(fā)展，但高水平的發(fā)展，勢必會失去現(xiàn)在的勁頭。事業(yè)單位改革的這些挑戰(zhàn)，已經給事業(yè)單位改革構成了實質性的阻力，這也可以說是事業(yè)單位改革思路明確，但一直舉棋不定的重要原因。不認真思考這些問題，事業(yè)單位改革很難推進。

第三，政府與市場中介組織的分開，也面臨挑戰(zhàn)。市場經濟的發(fā)展，需要公民社會的發(fā)展，市場經濟的發(fā)展，勢必推動市場中介組織的發(fā)展。這是西方社會發(fā)展的規(guī)律。但在中國，這一規(guī)律有了新的內容。在計劃經濟時期，政府與企業(yè)之間都是你中有我，我中有你，不需要中介組織，所謂的中介組織都是政府機構。在轉軌經濟時期，市場中介組織的發(fā)展有了新的因素，新生的組織，有很多具有民間性質，但很多政府舉辦的市場中介組織，實際上處于準政府機構的位置，他們有行政級別，有的是副部級，任職的會長往往有部長、副部長的經歷，大多是事業(yè)編制，個別還有行政編制，下屬也有行政級別，它們還有刊物，它們背靠政府，領導原來是主管部門的現(xiàn)任領導，后來基本是原來主管部門的退休官員，說是為市場服務，實際上缺乏服務能力，基本上是依靠國家的撥款，以及壟斷地位謀取組織利益來維持生存。這些中介組織看起來是中介組織，實際上是官員的養(yǎng)老組織，所以更多的是養(yǎng)老功能，沒有很好地發(fā)揮市場中介組織的作用。實行政府與市場中介組織分開，實際上是把這些組織推向社會，取消其養(yǎng)老功能，讓其自生自滅。在這些組織本身缺乏生存能力的情況下，實施改革，實際上就是一場利益革命。這顯然是政府與市場中介組織關系改革的重要障礙。

第四，中央政府的職能框架有了明確的定位，但地方政府依然沒有很好的定位。如很多地方政府的核心職能依然是招商引資，發(fā)展是其核心職能。對整個國家來說，國家不僅是稅收國家，還是國有企業(yè)的經營性國家，土地資源配置者和地租收入者，環(huán)境資源的配置，政府也依然發(fā)揮著核心的作用。繼續(xù)推進政府職能轉變，處理好各方面的關系，限制政府權力，讓市場發(fā)揮資源配置的作用，依然面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

第五，從機構改革來看，在政府職能轉變沒有到位的情況下，機構改革也只能逐步推進。目前依然需要繼續(xù)推進經濟改革，規(guī)范行業(yè)部門；重點推進事業(yè)單位改革，改革公共服務部門；理清和規(guī)范部門之間的關系，調整中央與地方關系，給地方政府以更多的自主權，實行地方自治。通過這些改革，可以為機構改革奠定良好的基礎。當然反過來，機構改革也可以為促進和鞏固這些方面的改革作出貢獻。職能轉變需要機構改革，但機構改革需要職能轉變來推進，作為機構改革的基礎。職能轉變領域的艱難挑戰(zhàn)，實際上也構成了對機構改革的挑戰(zhàn)。

第六，從法治政府建設的角度來看，法治政府建設的關鍵是，政府要有明確的守法觀念，而且不能僅僅依靠政府的自覺行動，還要有外在的審查和監(jiān)督機制。比如立法機關要充分履行立法職能，這樣，才能讓行政部門立法受到制約；立法機關要對行政機關的行政立法行為和行政執(zhí)法行為有強有力的監(jiān)督，對其進行合憲性和合法性審查。司法機關要充分履行司法監(jiān)督的職能，對行政機關實現(xiàn)有力的司法監(jiān)督。其中更重要的是，要從技術上完善法治政府的法律體系，如激活憲法和組織法，并從程序上建立法治政府的程序法基礎，如制定行政程序法，完善行政訴訟制度等。法治政府的建設，一方面需要政府努力，還需要立法機關和司法機關的努力。這些方面，恰恰是中國改革進程的最難的地方。這顯然是中國政府改革的重大挑戰(zhàn)。

最后，從行政問責制和監(jiān)督制度角度來看，目前關鍵問題是，問責本身有很大的隨意性和人為色彩，有很強的風暴色彩，沒有日常化，缺乏責任的細則，責任本身比較模糊，沒有細分，也缺乏具體的考核機制和程序。監(jiān)督制度的最大問題是，監(jiān)督和被監(jiān)督方往往缺乏力量上的對稱性，監(jiān)督軟弱，其效力往往取決于被監(jiān)督方的主動接受。監(jiān)督制度的完善，關鍵是需要進行政治體制改革，給監(jiān)督方以力量，這才是根本。

結語：古老的邏輯與未來的趨勢

面臨這一系列的挑戰(zhàn)，可以預料中國政府改革跟過去的30年一樣，在未來絕不會是一帆風順的。但也可以預料，有了過去30年的經驗和教訓，未來政府改革的步伐會快得多，而且更有質量和深度。

當然，中國政府改革最大的挑戰(zhàn)還是如何應對古老的傳統(tǒng)。在中國，高度集權的行政體制，具有2000多年的傳統(tǒng)。這一體制，有利于集權，在古代有利于建立帝國，在現(xiàn)代有利于建立計劃經濟，有利于動員人力和資源集中解決比較簡單、迫在眉睫的問題，但卻不利于建設市場經濟，而且一旦在政治上缺乏高度集權所需要的控制資源，整個國家就會陷入崩潰的狀態(tài)。這是歷史的經驗。

1978年以來的政府改革，看來已經在逐步突破這一古老的邏輯。在政治上依然保持強控制的條件下，出現(xiàn)了很多新的經濟和社會發(fā)展空間。政府的職能逐步從適應計劃經濟需要走向適應市場經濟需要，政府機構撤掉了很多計劃經濟的部門，開始適應市場經濟和社會發(fā)展的需要進行調整。應該說，政府改革依然在進行中。很多方面的發(fā)展依然是初步的。多方面逐步推進，確保經濟發(fā)展、社會和諧，政治穩(wěn)定，政府有效，可以說是中國30年改革的成功的基本經驗，也是未來20年乃至更長時間繼續(xù)發(fā)展的關鍵。

參考文獻：

[1]陸學藝.當代中國社會流動[M].北京：社會科學文獻出版社， 2004.