30年來，中國經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展和變化，這對于政府改革提出了一系列的要求。在這一背景下，中國政府在職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革以及法治政府建設(shè)、監(jiān)督考核問責(zé)制度等方面，進(jìn)行了持續(xù)的變革，并取得了階段性的成果。今后隨著經(jīng)濟(jì)和社會的繼續(xù)發(fā)展和變化，政府職能依然需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，機構(gòu)改革需要進(jìn)一步進(jìn)行，法治政府和監(jiān)督考核問責(zé)制度也需要進(jìn)一步努力，并且這些都面臨著多方面的挑戰(zhàn)。進(jìn)一步的努力，需要認(rèn)真對待這些挑戰(zhàn)，在理論上和實踐上解放思想，都需要有新的突破。

關(guān)鍵詞：政府改革；機構(gòu)改革；職能轉(zhuǎn)變

中國最近30年，實施改革開放的政策，經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就。這一進(jìn)程固然與經(jīng)濟(jì)改革密切相關(guān)，但與政府發(fā)展也有很大的關(guān)系。本文將探討過去30年來中國政府改革發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)、社會和政治背景，中國政府改革的核心內(nèi)涵以及未來發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)。

一、基本經(jīng)濟(jì)社會背景

在改革開放前，中國的經(jīng)濟(jì)因為多年的政治運動以及計劃經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)入了幾乎崩潰的邊緣，中國社會也因為歷年的政治運動和單位化的組織控制，成了總體性社會。計劃經(jīng)濟(jì)、總體性社會以及高度集權(quán)的政治體制，使得各個方面都具有行政化的特征：所有的經(jīng)濟(jì)組織，都是政府組織，除非是非法經(jīng)濟(jì)組織，所有的個人都是政府的個人，除非是社會閑雜人員，所有的社會組織，實際上也在政府內(nèi)部，而且所有的政治組織，也越來越具有行政組織的特征。政府無所不包，也無所不在，到處都是政府。政府本身，則具有了無限政府、全能政府的特色。

1978年改革開放之后，中國的社會逐步發(fā)生了很大的變化。其中最顯著的表現(xiàn)是：首先，農(nóng)村和城市都從封閉走向開放，家庭和個人開始成為社會生活的基本主體，人口開始大規(guī)模流動。大城市因計劃生育政策的推行，當(dāng)?shù)厝丝谝呀?jīng)進(jìn)入了負(fù)增長，但因為大量人口移入，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基本的社會動力。而農(nóng)村地區(qū)，因流出人口的收入回流，也有了進(jìn)一步發(fā)展所需要的資本。其次，中國開始由普遍貧困走向逐步分化，很多人獲得了通過個人奮斗和努力而致富的機會，并且因此而形成中產(chǎn)階級和新富階層，而這在改革開放前的過去是無法想象的。這為中國的發(fā)展也帶來了強勁的個人奮斗的動力。在這一進(jìn)程中，中國社會出現(xiàn)了新的分層。[1](P82)這種新的分層，似乎引起了新的社會問題，如仇富問題，但與過去的社會分層往往與政治權(quán)力分層相關(guān)相比，這一新的分層，雖然還有政治權(quán)力分層的因素，但往往越來越與個人的選擇和努力有關(guān)，越來越體現(xiàn)開放社會的分層特征，其引起的社會問題與過去相比，相對要緩和得多。這一變化，表明中國社會越來越走出封閉社會。而在改革開放之前，社會流動基本上是停滯的，整個社會是身份化的，單位化的，不是農(nóng)民、工人就是干部，單位不僅僅是工作單位，而且也是社會和政治化的，流動性很少。

二、中國政府改革的基本內(nèi)容

在公共行政學(xué)里，研究政府改革和發(fā)展的學(xué)術(shù)語言是“行政發(fā)展”。1978年以來，中國政府改革，官方用語多用“行政管理體制改革”，與“經(jīng)濟(jì)體制改革”等名詞相對應(yīng)，其具體的內(nèi)容包括機構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變，行政法制建設(shè)，政府信息公開，人事制度改革和行政問責(zé)制等。這里主要討論三個方面的內(nèi)容：政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革和行政權(quán)力監(jiān)督。

(一)政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變并不是改革開放一開始就提出來的。它是在經(jīng)濟(jì)體制改革和政府機構(gòu)改革到一定程度之后提出來的，它自1987年以來一直是行政管理體制改革的核心。

政府職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容很豐富，從大的方面來說，首先是處理政府與各個方面之間的關(guān)系，這就是四個分開：政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開(過去是政社分開)，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把由政府管理的事項管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更好地提供公益物品和公共服務(wù)。

30年來，由于這四個方面的努力，中國政府職能的面貌發(fā)生了很大的變化，私人企業(yè)獲得了大規(guī)模的發(fā)展，國有企業(yè)規(guī)模逐步縮小，并且基本進(jìn)行了市場化改革，取得了經(jīng)營自主權(quán)，政府及其部門直接辦企業(yè)的時代已經(jīng)基本結(jié)束了。經(jīng)過改革，很多事業(yè)單位也取得了相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，政府財政與國有資產(chǎn)經(jīng)營、政府與銀行運作、政府內(nèi)的經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)也在逐步理順關(guān)系，市場中介組織也獲得了很大的發(fā)展，開始醞釀從政府內(nèi)部剝離出來，而新發(fā)展的很多中介組織都已經(jīng)擁有了獨立運作的空間。

其次，確定市場經(jīng)濟(jì)條件下的基本政府職能框架。在市場經(jīng)濟(jì)基本替代計劃經(jīng)濟(jì)的情況下，自2003年開始，中國政府開始明確定位市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本職能。政府負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，說的是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，主要是運用經(jīng)濟(jì)手段，法律手段，行政手段限制在必要的范圍內(nèi)。市場監(jiān)管，主要涉及推進(jìn)市場公平準(zhǔn)入、市場執(zhí)法、對產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費進(jìn)行安全監(jiān)管，如藥品和食品安全，采礦安全，和交通安全等。社會管理是政府促進(jìn)就業(yè)，調(diào)節(jié)收入分配，社會保障，維護(hù)社會穩(wěn)定。公共服務(wù)職能，主要是教育、衛(wèi)生和文化等服務(wù)，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

經(jīng)過5年的努力，政府已經(jīng)初步發(fā)展了市場化的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，初步建立了市場監(jiān)管體系，公共服務(wù)體系也有了雛形，公共服務(wù)均等化也有了一個開始。

(二)政府機構(gòu)改革

政府職能轉(zhuǎn)變往往是一個持續(xù)的過程，與具體的各項改革有關(guān)。政府機構(gòu)改革往往是新一屆政府組成之前準(zhǔn)備，并在新一屆政府產(chǎn)生之前由全國人大通過，然后由新一屆政府執(zhí)行落實。30年里，國務(wù)院已經(jīng)進(jìn)行了六次改革，每五年一次。政府機構(gòu)改革的核心是三個方面：

首先是精簡機構(gòu)數(shù)量。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年，每一次機構(gòu)改革都減少了機構(gòu)數(shù)量。1998年之前，每一次機構(gòu)改革之后都伴隨著一次機構(gòu)膨脹的反彈，這使得政府職能轉(zhuǎn)變提上了日程。其中一部分膨脹的機構(gòu)，是市場經(jīng)濟(jì)所需要的機構(gòu)，比如審計署，工商管理總局，商務(wù)部等。1998年大幅度精簡計劃經(jīng)濟(jì)部門， 2003年和2008年，繼續(xù)精簡與計劃經(jīng)濟(jì)相關(guān)的部門，取得了累積性的改革成果。目前國務(wù)院組成部門已經(jīng)下降到了27個。

其次，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范政府機構(gòu)設(shè)置，完善行政運行機制。從政府組織結(jié)構(gòu)方面，合理配置宏觀調(diào)控部門，如發(fā)改委、財政部和中央銀行；整合完善行業(yè)管理體制，如工業(yè)與信息化部、交通運輸部等。完善能源資源和環(huán)境管理體制；理順市場監(jiān)管部門。加強社會管理和公共服務(wù)部門，如住房保障與城鄉(xiāng)建設(shè)部，人力資源與社會保障部。從改革開放開始，可以說政府一直在調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的部門逐步建立，計劃經(jīng)濟(jì)的部門逐步精簡，隨著政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要而調(diào)整組織結(jié)構(gòu)。目前，這一進(jìn)程依然在進(jìn)行之中，但結(jié)構(gòu)已經(jīng)日益完善。

第三，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和辦事機構(gòu)，嚴(yán)格控制數(shù)量。計劃經(jīng)濟(jì)的特色是，一方面高度集權(quán)，另一方面又高度散權(quán)，它往往適合做正在做的事情，很難適應(yīng)新的事情。其結(jié)果是，一旦有新的事情要集中資源，就需要通過新的機構(gòu)來進(jìn)行協(xié)調(diào)和動員。新的事情一個接一個，臨時機構(gòu)也就一個一個的增加，結(jié)果是臨時機構(gòu)林立。1998年之后，此類機構(gòu)得到了比較嚴(yán)格的控制，目前國務(wù)院有28個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。

從總體情況來看，機構(gòu)改革在1998年之前，往往是精簡之后馬上又膨脹， 1998年之后，機構(gòu)數(shù)量得到了控制，行政編制也得到了剛性控制。1998年大規(guī)模精簡了與計劃經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的部門， 2003年之后在政府職能框架基本確定的前提下，政府機構(gòu)的格局也開始大體定型。2008年的改革，進(jìn)一步調(diào)整了宏觀管理部門、整合和理順了行業(yè)管理部門，加強了環(huán)境資源部門和市場監(jiān)管部門，同時也強化了社會管理與公共服務(wù)部門，雖然基本上還是微調(diào)，政府機構(gòu)框架基本適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，開始適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要。

(三)行政權(quán)力監(jiān)督：法治政府與監(jiān)督考核問責(zé)制度建設(shè)

行政權(quán)力的監(jiān)督和激勵，主要是通過法治政府建設(shè)、監(jiān)督考核問責(zé)制度建設(shè)來實現(xiàn)。

建設(shè)和健全法治政府，是1949年建國之后的基本政府建設(shè)目標(biāo)。但計劃經(jīng)濟(jì)以及頻繁的政治運動，使得法治政府的努力，一直沒有什么成效。改革開放之后，開始建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)，法治政府的要求越來越從理念走向現(xiàn)實。1992年之后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，首先法治國家建設(shè)于1996年開始， 2004年4月正式提出建設(shè)法治政府，并計劃在10年內(nèi)初步建成法治政府。法治政府建設(shè)在中國的核心內(nèi)容是用法治替代人治。用法律和制度管權(quán)、管事、管人，健全監(jiān)督機制，強化責(zé)任追究，切實做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。規(guī)范行政決策行為，完善科學(xué)民主決策機制。加強和改進(jìn)政府立法工作。健全行政執(zhí)法體制和程序。完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補償制度。

健全以行政首長為重點的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。中國政府問責(zé)制進(jìn)入中國公眾輿論和世界輿論視野是因為2003年的SARS事件。當(dāng)時國家衛(wèi)生部部長和北京市市長都被問責(zé)而免職，舉國震驚。在整個SARS事件期間，有5000多官員被問責(zé)。后來又有許多官員因各種事件被問責(zé)。自此以后，責(zé)任政府建設(shè)提上了日程。2004年，溫家寶總理在十屆全國人大四次會議的《政府工作報告》中指出：“要建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。”2006年9月4日，溫家寶總理在“加強政府自身建設(shè)，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新”電視電話會議上，要求“按照權(quán)責(zé)一致、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，加快建立以行政首長為重點的行政問責(zé)制度”。這些講話具體地確定了中國責(zé)任政府的基本價值是提高政府執(zhí)行力和公信力，其基本原則是權(quán)責(zé)一致、依法有序、民主公開、客觀公正，當(dāng)前問責(zé)的核心是以行政首長為重點。2008年政府自身建設(shè)的重點之一是行政問責(zé)制度建設(shè)，具體加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度。

行政問責(zé)制度的健全，還需要比較廣泛的針對行政權(quán)力的監(jiān)督制度。為了健全監(jiān)督制度，國務(wù)院一直在要求各級政府要主動接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，接受政協(xié)的民主監(jiān)督。加強政府層級監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的作用。依照有關(guān)法律的規(guī)定接受司法機關(guān)實施的監(jiān)督。重視新聞輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督。完善政務(wù)公開制度，及時發(fā)布信息，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。實踐中比較明顯的進(jìn)步表現(xiàn)是， 1998年以來逐步刮起了審計風(fēng)暴。2008年5月1日開始實施政府信息公開條例，政府開始全面制度化的公開政府信息。政府有權(quán)力，人民群眾有權(quán)利，也就是知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這些觀念都得到了各級政府的認(rèn)可，這說明中國政府開始正視權(quán)利和權(quán)力之間的關(guān)系。

經(jīng)過30年的努力，中國政府基本上建立了行政法制體系，憲法，行政訴訟法，行政許可法等基本法律制度都已經(jīng)制定和頒布，行政程序法也在草擬中。行政問責(zé)制和政府績效管理目前正在努力中，各方面的監(jiān)督依然比較弱，但也在強化，尤其是新聞輿論監(jiān)督，開始發(fā)揮作用，其中網(wǎng)絡(luò)輿論的力量，近年來已經(jīng)充分發(fā)揮作用。2007—2008年著名的華南虎事件，就是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督政府的最典型例子。這一事件使得地方政府及其部門都不得不吸取教訓(xùn)，使得行為更加規(guī)范化，更富有責(zé)任感和回應(yīng)性。

三、目前所面臨的問題與挑戰(zhàn)

中國的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)行了30年，政府改革也進(jìn)行了30年。從目前來看，政府改革的未來依然是任重道遠(yuǎn)，面臨著廣泛的挑戰(zhàn)：

基本的挑戰(zhàn)來自經(jīng)濟(jì)體制改革并未到位，局部改革思路依然缺乏明確的思路，而且進(jìn)一步的改革正在面臨著多方面的阻力。比如，政府與國有企業(yè)的關(guān)系。在上個世紀(jì)，國有企業(yè)經(jīng)營面臨很大的困難，所以，國有企業(yè)改革基本是抓大放小，傾向于政府放包袱，很多國有企業(yè)都出售，或者改制了。雖然有阻力，但由于面臨的經(jīng)營問題壓力很大，阻力基本可以忽略不計，政府可以基本不管國營企業(yè)，放棄國有企業(yè)的利潤，利潤和稅收分開，政府只要稅收；政府也不再管企業(yè)的投資、資產(chǎn)折舊以及市場經(jīng)營等，政企分開。政府過去的撥款改為銀行貸款，政府與銀行的關(guān)系也開始分開。銀行核銷國有企業(yè)呆壞賬負(fù)擔(dān)重，把貸款轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y，組成投資公司；遇到股市大發(fā)展，國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鲜泄?，股市因此蕭條，股民轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|。政企分開因此而有了很大的進(jìn)步。到了本世紀(jì)，國有企業(yè)的發(fā)展勢頭越來越好。2007年國有企業(yè)實現(xiàn)利潤16000億元，相當(dāng)于國家財政收入的30%左右。這筆資產(chǎn)如果進(jìn)入國家財政，政資將不分，政企也將不分，其結(jié)果是， 30年改革成果付諸東流，政府行為也將為國有企業(yè)的利潤最大化而努力，進(jìn)而影響政府的宏觀調(diào)控職能，以及市場監(jiān)管職能等。最大的問題是，企業(yè)盈利，政府想要有利潤，如果企業(yè)虧損，政府是否要承擔(dān)虧損呢?過去企業(yè)分享盈利的好處而不承擔(dān)虧損的責(zé)任，軟約束，政府不要承擔(dān)虧損，才有積極性做政企分開，政資分開，現(xiàn)在企業(yè)盈利了，政府又重新回到政企合一的老路，顯然是走不通的。但是，如果國有企業(yè)的利潤不讓政府財政分享，又算啥利潤呢?難道讓國有企業(yè)自己內(nèi)部人分享，那國有企業(yè)怎么算是國有企業(yè)呢?還不如當(dāng)作是國有企業(yè)人員的合伙企業(yè)算了。國有企業(yè)資產(chǎn)和政府非經(jīng)營性資產(chǎn)是什么關(guān)系，國有企業(yè)收入與政府財政收入是什么關(guān)系，到底是經(jīng)濟(jì)問題，行政問題，還是政治問題，或者是法律問題，都需要認(rèn)真研究。這個方面如果沒有理論的突破，政府與企業(yè)扯不斷、理還亂的關(guān)系，也很難得到理順，政企分開會面臨很大的阻力。

其次，政事分開也面臨著很大的挑戰(zhàn)。政事分開，一直是中國事業(yè)單位改革的基本目標(biāo)。其基本的思路也很明確，如把主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C構(gòu)，或者將行政職能劃歸行政機構(gòu)，把主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，走向市場。主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，強化公益性，加強政府監(jiān)管。但改革面臨很大的阻力。比如，行政機構(gòu)改革，機構(gòu)和編制都控制的很嚴(yán)格，但事業(yè)單位機構(gòu)和編制控制的不夠嚴(yán)格，于是事業(yè)單位成了變相的機構(gòu)膨脹。把這部分名義上的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C構(gòu)，勢必對現(xiàn)在的行政機構(gòu)構(gòu)成沖擊，一下子使得行政機構(gòu)急速膨脹；如果把這部分名義上的事業(yè)單位撤掉，職能歸行政機構(gòu)，人員安排就將面臨很大的難題。即使兩者兼顧，都面臨很大的阻力。又比如，很多事業(yè)單位企業(yè)化運作，它是依靠事業(yè)單位的優(yōu)勢，來做企業(yè)化的工作，一旦轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，在很多方面都失去優(yōu)勢，有部門進(jìn)行試點，這些事業(yè)單位一進(jìn)入市場就面臨生存問題，后來又回到了原來的位置。還有，事業(yè)單位本身處于大規(guī)模發(fā)展時期，公共衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)和公共文化服務(wù)，以及體育和科研等，都面臨著高質(zhì)量發(fā)展和服務(wù)均等化的任務(wù)。比如體育，現(xiàn)在是舉國體制在辦體育，2008年奧運會，中國代表團(tuán)金牌數(shù)量世界第一，取得了如此成就，與現(xiàn)行的政事不分的舉國體制有很大的關(guān)系。如果要進(jìn)行改革，政事分開，政府的體育機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)轶w育協(xié)會，體育從政府機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位，有商業(yè)化潛力的轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)化運作，可以爭金牌但缺乏市場潛力的，作為事業(yè)單位獲得政府補助，政府的重點是促進(jìn)全民體育運動，增強國民素質(zhì)。這一改革，有利于人民身體健康，有利于政府轉(zhuǎn)變職能，但很有可能不利于金牌數(shù)量。中國的事業(yè)單位都有舉國體制的特征，在這一體制下，中國衛(wèi)星上天，原子彈氫彈爆炸，宇航員上天，大學(xué)生成天之驕子，某某醫(yī)療技術(shù)世界第一等等。一旦政事分開，舉國體制轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g事業(yè)單位獨立發(fā)展的格局，其結(jié)果很可能公共服務(wù)業(yè)得到均等化的普遍發(fā)展，但高水平的發(fā)展，勢必會失去現(xiàn)在的勁頭。事業(yè)單位改革的這些挑戰(zhàn)，已經(jīng)給事業(yè)單位改革構(gòu)成了實質(zhì)性的阻力，這也可以說是事業(yè)單位改革思路明確，但一直舉棋不定的重要原因。不認(rèn)真思考這些問題，事業(yè)單位改革很難推進(jìn)。

第三，政府與市場中介組織的分開，也面臨挑戰(zhàn)。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要公民社會的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勢必推動市場中介組織的發(fā)展。這是西方社會發(fā)展的規(guī)律。但在中國，這一規(guī)律有了新的內(nèi)容。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，政府與企業(yè)之間都是你中有我，我中有你，不需要中介組織，所謂的中介組織都是政府機構(gòu)。在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)時期，市場中介組織的發(fā)展有了新的因素，新生的組織，有很多具有民間性質(zhì)，但很多政府舉辦的市場中介組織，實際上處于準(zhǔn)政府機構(gòu)的位置，他們有行政級別，有的是副部級，任職的會長往往有部長、副部長的經(jīng)歷，大多是事業(yè)編制，個別還有行政編制，下屬也有行政級別，它們還有刊物，它們背靠政府，領(lǐng)導(dǎo)原來是主管部門的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)，后來基本是原來主管部門的退休官員，說是為市場服務(wù)，實際上缺乏服務(wù)能力，基本上是依靠國家的撥款，以及壟斷地位謀取組織利益來維持生存。這些中介組織看起來是中介組織，實際上是官員的養(yǎng)老組織，所以更多的是養(yǎng)老功能，沒有很好地發(fā)揮市場中介組織的作用。實行政府與市場中介組織分開，實際上是把這些組織推向社會，取消其養(yǎng)老功能，讓其自生自滅。在這些組織本身缺乏生存能力的情況下，實施改革，實際上就是一場利益革命。這顯然是政府與市場中介組織關(guān)系改革的重要障礙。

第四，中央政府的職能框架有了明確的定位，但地方政府依然沒有很好的定位。如很多地方政府的核心職能依然是招商引資，發(fā)展是其核心職能。對整個國家來說，國家不僅是稅收國家，還是國有企業(yè)的經(jīng)營性國家，土地資源配置者和地租收入者，環(huán)境資源的配置，政府也依然發(fā)揮著核心的作用。繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，處理好各方面的關(guān)系，限制政府權(quán)力，讓市場發(fā)揮資源配置的作用，依然面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

第五，從機構(gòu)改革來看，在政府職能轉(zhuǎn)變沒有到位的情況下，機構(gòu)改革也只能逐步推進(jìn)。目前依然需要繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革，規(guī)范行業(yè)部門；重點推進(jìn)事業(yè)單位改革，改革公共服務(wù)部門；理清和規(guī)范部門之間的關(guān)系，調(diào)整中央與地方關(guān)系，給地方政府以更多的自主權(quán)，實行地方自治。通過這些改革，可以為機構(gòu)改革奠定良好的基礎(chǔ)。當(dāng)然反過來，機構(gòu)改革也可以為促進(jìn)和鞏固這些方面的改革作出貢獻(xiàn)。職能轉(zhuǎn)變需要機構(gòu)改革，但機構(gòu)改革需要職能轉(zhuǎn)變來推進(jìn)，作為機構(gòu)改革的基礎(chǔ)。職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)域的艱難挑戰(zhàn)，實際上也構(gòu)成了對機構(gòu)改革的挑戰(zhàn)。

第六，從法治政府建設(shè)的角度來看，法治政府建設(shè)的關(guān)鍵是，政府要有明確的守法觀念，而且不能僅僅依靠政府的自覺行動，還要有外在的審查和監(jiān)督機制。比如立法機關(guān)要充分履行立法職能，這樣，才能讓行政部門立法受到制約；立法機關(guān)要對行政機關(guān)的行政立法行為和行政執(zhí)法行為有強有力的監(jiān)督，對其進(jìn)行合憲性和合法性審查。司法機關(guān)要充分履行司法監(jiān)督的職能，對行政機關(guān)實現(xiàn)有力的司法監(jiān)督。其中更重要的是，要從技術(shù)上完善法治政府的法律體系，如激活憲法和組織法，并從程序上建立法治政府的程序法基礎(chǔ)，如制定行政程序法，完善行政訴訟制度等。法治政府的建設(shè)，一方面需要政府努力，還需要立法機關(guān)和司法機關(guān)的努力。這些方面，恰恰是中國改革進(jìn)程的最難的地方。這顯然是中國政府改革的重大挑戰(zhàn)。

最后，從行政問責(zé)制和監(jiān)督制度角度來看，目前關(guān)鍵問題是，問責(zé)本身有很大的隨意性和人為色彩，有很強的風(fēng)暴色彩，沒有日?；?，缺乏責(zé)任的細(xì)則，責(zé)任本身比較模糊，沒有細(xì)分，也缺乏具體的考核機制和程序。監(jiān)督制度的最大問題是，監(jiān)督和被監(jiān)督方往往缺乏力量上的對稱性，監(jiān)督軟弱，其效力往往取決于被監(jiān)督方的主動接受。監(jiān)督制度的完善，關(guān)鍵是需要進(jìn)行政治體制改革，給監(jiān)督方以力量，這才是根本。

結(jié)語：古老的邏輯與未來的趨勢

面臨這一系列的挑戰(zhàn)，可以預(yù)料中國政府改革跟過去的30年一樣，在未來絕不會是一帆風(fēng)順的。但也可以預(yù)料，有了過去30年的經(jīng)驗和教訓(xùn)，未來政府改革的步伐會快得多，而且更有質(zhì)量和深度。

當(dāng)然，中國政府改革最大的挑戰(zhàn)還是如何應(yīng)對古老的傳統(tǒng)。在中國，高度集權(quán)的行政體制，具有2000多年的傳統(tǒng)。這一體制，有利于集權(quán)，在古代有利于建立帝國，在現(xiàn)代有利于建立計劃經(jīng)濟(jì)，有利于動員人力和資源集中解決比較簡單、迫在眉睫的問題，但卻不利于建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)，而且一旦在政治上缺乏高度集權(quán)所需要的控制資源，整個國家就會陷入崩潰的狀態(tài)。這是歷史的經(jīng)驗。

1978年以來的政府改革，看來已經(jīng)在逐步突破這一古老的邏輯。在政治上依然保持強控制的條件下，出現(xiàn)了很多新的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展空間。政府的職能逐步從適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)需要走向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要，政府機構(gòu)撤掉了很多計劃經(jīng)濟(jì)的部門，開始適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要進(jìn)行調(diào)整。應(yīng)該說，政府改革依然在進(jìn)行中。很多方面的發(fā)展依然是初步的。多方面逐步推進(jìn)，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧，政治穩(wěn)定，政府有效，可以說是中國30年改革的成功的基本經(jīng)驗，也是未來20年乃至更長時間繼續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

參考文獻(xiàn)：

[1]陸學(xué)藝.當(dāng)代中國社會流動[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 2004.