中國政府改革的過去與未來

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中國政府改革的過去與未來

30年來,中國經濟社會迅速發(fā)展和變化,這對于政府改革提出了一系列的要求。在這一背景下,中國政府在職能轉變、機構改革以及法治政府建設、監(jiān)督考核問責制度等方面,進行了持續(xù)的變革,并取得了階段性的成果。今后隨著經濟和社會的繼續(xù)發(fā)展和變化,政府職能依然需要進一步轉變,機構改革需要進一步進行,法治政府和監(jiān)督考核問責制度也需要進一步努力,并且這些都面臨著多方面的挑戰(zhàn)。進一步的努力,需要認真對待這些挑戰(zhàn),在理論上和實踐上解放思想,都需要有新的突破。

關鍵詞:政府改革;機構改革;職能轉變

中國最近30年,實施改革開放的政策,經濟取得了舉世矚目的成就。這一進程固然與經濟改革密切相關,但與政府發(fā)展也有很大的關系。本文將探討過去30年來中國政府改革發(fā)展的基本經濟、社會和政治背景,中國政府改革的核心內涵以及未來發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)。

一、基本經濟社會背景

在改革開放前,中國的經濟因為多年的政治運動以及計劃經濟體制,進入了幾乎崩潰的邊緣,中國社會也因為歷年的政治運動和單位化的組織控制,成了總體性社會。計劃經濟、總體性社會以及高度集權的政治體制,使得各個方面都具有行政化的特征:所有的經濟組織,都是政府組織,除非是非法經濟組織,所有的個人都是政府的個人,除非是社會閑雜人員,所有的社會組織,實際上也在政府內部,而且所有的政治組織,也越來越具有行政組織的特征。政府無所不包,也無所不在,到處都是政府。政府本身,則具有了無限政府、全能政府的特色。

1978年改革開放之后,中國的社會逐步發(fā)生了很大的變化。其中最顯著的表現(xiàn)是:首先,農村和城市都從封閉走向開放,家庭和個人開始成為社會生活的基本主體,人口開始大規(guī)模流動。大城市因計劃生育政策的推行,當?shù)厝丝谝呀涍M入了負增長,但因為大量人口移入,為經濟發(fā)展奠定了基本的社會動力。而農村地區(qū),因流出人口的收入回流,也有了進一步發(fā)展所需要的資本。其次,中國開始由普遍貧困走向逐步分化,很多人獲得了通過個人奮斗和努力而致富的機會,并且因此而形成中產階級和新富階層,而這在改革開放前的過去是無法想象的。這為中國的發(fā)展也帶來了強勁的個人奮斗的動力。在這一進程中,中國社會出現(xiàn)了新的分層。[1](P82)這種新的分層,似乎引起了新的社會問題,如仇富問題,但與過去的社會分層往往與政治權力分層相關相比,這一新的分層,雖然還有政治權力分層的因素,但往往越來越與個人的選擇和努力有關,越來越體現(xiàn)開放社會的分層特征,其引起的社會問題與過去相比,相對要緩和得多。這一變化,表明中國社會越來越走出封閉社會。而在改革開放之前,社會流動基本上是停滯的,整個社會是身份化的,單位化的,不是農民、工人就是干部,單位不僅僅是工作單位,而且也是社會和政治化的,流動性很少。

二、中國政府改革的基本內容

在公共行政學里,研究政府改革和發(fā)展的學術語言是“行政發(fā)展”。1978年以來,中國政府改革,官方用語多用“行政管理體制改革”,與“經濟體制改革”等名詞相對應,其具體的內容包括機構改革,政府職能轉變,行政法制建設,政府信息公開,人事制度改革和行政問責制等。這里主要討論三個方面的內容:政府職能轉變、機構改革和行政權力監(jiān)督。

(一)政府職能轉變

政府職能轉變并不是改革開放一開始就提出來的。它是在經濟體制改革和政府機構改革到一定程度之后提出來的,它自1987年以來一直是行政管理體制改革的核心。

政府職能轉變的基本內容很豐富,從大的方面來說,首先是處理政府與各個方面之間的關系,這就是四個分開:政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開(過去是政社分開),把不該由政府管理的事項轉移出去,把由政府管理的事項管好,從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用,發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用,更好地提供公益物品和公共服務。

30年來,由于這四個方面的努力,中國政府職能的面貌發(fā)生了很大的變化,私人企業(yè)獲得了大規(guī)模的發(fā)展,國有企業(yè)規(guī)模逐步縮小,并且基本進行了市場化改革,取得了經營自主權,政府及其部門直接辦企業(yè)的時代已經基本結束了。經過改革,很多事業(yè)單位也取得了相當?shù)淖灾鳈?,政府財政與國有資產經營、政府與銀行運作、政府內的經營性資產和非經營性資產也在逐步理順關系,市場中介組織也獲得了很大的發(fā)展,開始醞釀從政府內部剝離出來,而新發(fā)展的很多中介組織都已經擁有了獨立運作的空間。

其次,確定市場經濟條件下的基本政府職能框架。在市場經濟基本替代計劃經濟的情況下,自2003年開始,中國政府開始明確定位市場經濟條件下政府的基本職能。政府負責經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務。經濟調節(jié),說的是宏觀經濟調控,主要是運用經濟手段,法律手段,行政手段限制在必要的范圍內。市場監(jiān)管,主要涉及推進市場公平準入、市場執(zhí)法、對產品的生產和消費進行安全監(jiān)管,如藥品和食品安全,采礦安全,和交通安全等。社會管理是政府促進就業(yè),調節(jié)收入分配,社會保障,維護社會穩(wěn)定。公共服務職能,主要是教育、衛(wèi)生和文化等服務,建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務體系,推進基本公共服務均等化。

經過5年的努力,政府已經初步發(fā)展了市場化的經濟調節(jié)手段,初步建立了市場監(jiān)管體系,公共服務體系也有了雛形,公共服務均等化也有了一個開始。

(二)政府機構改革

政府職能轉變往往是一個持續(xù)的過程,與具體的各項改革有關。政府機構改革往往是新一屆政府組成之前準備,并在新一屆政府產生之前由全國人大通過,然后由新一屆政府執(zhí)行落實。30年里,國務院已經進行了六次改革,每五年一次。政府機構改革的核心是三個方面:

首先是精簡機構數(shù)量。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年,每一次機構改革都減少了機構數(shù)量。1998年之前,每一次機構改革之后都伴隨著一次機構膨脹的反彈,這使得政府職能轉變提上了日程。其中一部分膨脹的機構,是市場經濟所需要的機構,比如審計署,工商管理總局,商務部等。1998年大幅度精簡計劃經濟部門, 2003年和2008年,繼續(xù)精簡與計劃經濟相關的部門,取得了累積性的改革成果。目前國務院組成部門已經下降到了27個。

其次,優(yōu)化政府組織結構。根據(jù)政府職能轉變的需要,優(yōu)化政府組織結構,規(guī)范政府機構設置,完善行政運行機制。從政府組織結構方面,合理配置宏觀調控部門,如發(fā)改委、財政部和中央銀行;整合完善行業(yè)管理體制,如工業(yè)與信息化部、交通運輸部等。完善能源資源和環(huán)境管理體制;理順市場監(jiān)管部門。加強社會管理和公共服務部門,如住房保障與城鄉(xiāng)建設部,人力資源與社會保障部。從改革開放開始,可以說政府一直在調整組織結構,適應市場經濟的部門逐步建立,計劃經濟的部門逐步精簡,隨著政府職能轉變和經濟社會發(fā)展的需要而調整組織結構。目前,這一進程依然在進行之中,但結構已經日益完善。

第三,精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構和辦事機構,嚴格控制數(shù)量。計劃經濟的特色是,一方面高度集權,另一方面又高度散權,它往往適合做正在做的事情,很難適應新的事情。其結果是,一旦有新的事情要集中資源,就需要通過新的機構來進行協(xié)調和動員。新的事情一個接一個,臨時機構也就一個一個的增加,結果是臨時機構林立。1998年之后,此類機構得到了比較嚴格的控制,目前國務院有28個議事協(xié)調機構。

從總體情況來看,機構改革在1998年之前,往往是精簡之后馬上又膨脹, 1998年之后,機構數(shù)量得到了控制,行政編制也得到了剛性控制。1998年大規(guī)模精簡了與計劃經濟直接相關的部門, 2003年之后在政府職能框架基本確定的前提下,政府機構的格局也開始大體定型。2008年的改革,進一步調整了宏觀管理部門、整合和理順了行業(yè)管理部門,加強了環(huán)境資源部門和市場監(jiān)管部門,同時也強化了社會管理與公共服務部門,雖然基本上還是微調,政府機構框架基本適應當前的經濟社會發(fā)展,開始適應市場經濟的需要。

(三)行政權力監(jiān)督:法治政府與監(jiān)督考核問責制度建設

行政權力的監(jiān)督和激勵,主要是通過法治政府建設、監(jiān)督考核問責制度建設來實現(xiàn)。

建設和健全法治政府,是1949年建國之后的基本政府建設目標。但計劃經濟以及頻繁的政治運動,使得法治政府的努力,一直沒有什么成效。改革開放之后,開始建設市場經濟,法治政府的要求越來越從理念走向現(xiàn)實。1992年之后,隨著市場經濟的發(fā)展,首先法治國家建設于1996年開始, 2004年4月正式提出建設法治政府,并計劃在10年內初步建成法治政府。法治政府建設在中國的核心內容是用法治替代人治。用法律和制度管權、管事、管人,健全監(jiān)督機制,強化責任追究,切實做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法要追究。規(guī)范行政決策行為,完善科學民主決策機制。加強和改進政府立法工作。健全行政執(zhí)法體制和程序。完善行政復議、行政賠償和行政補償制度。

健全以行政首長為重點的行政問責制度,明確問責范圍,規(guī)范問責程序,加大責任追究力度,提高政府執(zhí)行力和公信力。中國政府問責制進入中國公眾輿論和世界輿論視野是因為2003年的SARS事件。當時國家衛(wèi)生部部長和北京市市長都被問責而免職,舉國震驚。在整個SARS事件期間,有5000多官員被問責。后來又有許多官員因各種事件被問責。自此以后,責任政府建設提上了日程。2004年,溫家寶總理在十屆全國人大四次會議的《政府工作報告》中指出:“要建立健全行政問責制,提高政府執(zhí)行力和公信力。”2006年9月4日,溫家寶總理在“加強政府自身建設,推進政府管理創(chuàng)新”電視電話會議上,要求“按照權責一致、依法有序、民主公開、客觀公正的原則,加快建立以行政首長為重點的行政問責制度”。這些講話具體地確定了中國責任政府的基本價值是提高政府執(zhí)行力和公信力,其基本原則是權責一致、依法有序、民主公開、客觀公正,當前問責的核心是以行政首長為重點。2008年政府自身建設的重點之一是行政問責制度建設,具體加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督,健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。

行政問責制度的健全,還需要比較廣泛的針對行政權力的監(jiān)督制度。為了健全監(jiān)督制度,國務院一直在要求各級政府要主動接受同級人大及其常委會的監(jiān)督,接受政協(xié)的民主監(jiān)督。加強政府層級監(jiān)督,充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的作用。依照有關法律的規(guī)定接受司法機關實施的監(jiān)督。重視新聞輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督。完善政務公開制度,及時發(fā)布信息,提高政府工作透明度,切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。實踐中比較明顯的進步表現(xiàn)是, 1998年以來逐步刮起了審計風暴。2008年5月1日開始實施政府信息公開條例,政府開始全面制度化的公開政府信息。政府有權力,人民群眾有權利,也就是知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權,這些觀念都得到了各級政府的認可,這說明中國政府開始正視權利和權力之間的關系。

經過30年的努力,中國政府基本上建立了行政法制體系,憲法,行政訴訟法,行政許可法等基本法律制度都已經制定和頒布,行政程序法也在草擬中。行政問責制和政府績效管理目前正在努力中,各方面的監(jiān)督依然比較弱,但也在強化,尤其是新聞輿論監(jiān)督,開始發(fā)揮作用,其中網絡輿論的力量,近年來已經充分發(fā)揮作用。2007—2008年著名的華南虎事件,就是網絡輿論監(jiān)督政府的最典型例子。這一事件使得地方政府及其部門都不得不吸取教訓,使得行為更加規(guī)范化,更富有責任感和回應性。

三、目前所面臨的問題與挑戰(zhàn)

中國的經濟改革進行了30年,政府改革也進行了30年。從目前來看,政府改革的未來依然是任重道遠,面臨著廣泛的挑戰(zhàn):

基本的挑戰(zhàn)來自經濟體制改革并未到位,局部改革思路依然缺乏明確的思路,而且進一步的改革正在面臨著多方面的阻力。比如,政府與國有企業(yè)的關系。在上個世紀,國有企業(yè)經營面臨很大的困難,所以,國有企業(yè)改革基本是抓大放小,傾向于政府放包袱,很多國有企業(yè)都出售,或者改制了。雖然有阻力,但由于面臨的經營問題壓力很大,阻力基本可以忽略不計,政府可以基本不管國營企業(yè),放棄國有企業(yè)的利潤,利潤和稅收分開,政府只要稅收;政府也不再管企業(yè)的投資、資產折舊以及市場經營等,政企分開。政府過去的撥款改為銀行貸款,政府與銀行的關系也開始分開。銀行核銷國有企業(yè)呆壞賬負擔重,把貸款轉變?yōu)橥顿Y,組成投資公司;遇到股市大發(fā)展,國有企業(yè)轉變?yōu)樯鲜泄荆墒幸虼耸挆l,股民轉變?yōu)楣蓶|。政企分開因此而有了很大的進步。到了本世紀,國有企業(yè)的發(fā)展勢頭越來越好。2007年國有企業(yè)實現(xiàn)利潤16000億元,相當于國家財政收入的30%左右。這筆資產如果進入國家財政,政資將不分,政企也將不分,其結果是, 30年改革成果付諸東流,政府行為也將為國有企業(yè)的利潤最大化而努力,進而影響政府的宏觀調控職能,以及市場監(jiān)管職能等。最大的問題是,企業(yè)盈利,政府想要有利潤,如果企業(yè)虧損,政府是否要承擔虧損呢?過去企業(yè)分享盈利的好處而不承擔虧損的責任,軟約束,政府不要承擔虧損,才有積極性做政企分開,政資分開,現(xiàn)在企業(yè)盈利了,政府又重新回到政企合一的老路,顯然是走不通的。但是,如果國有企業(yè)的利潤不讓政府財政分享,又算啥利潤呢?難道讓國有企業(yè)自己內部人分享,那國有企業(yè)怎么算是國有企業(yè)呢?還不如當作是國有企業(yè)人員的合伙企業(yè)算了。國有企業(yè)資產和政府非經營性資產是什么關系,國有企業(yè)收入與政府財政收入是什么關系,到底是經濟問題,行政問題,還是政治問題,或者是法律問題,都需要認真研究。這個方面如果沒有理論的突破,政府與企業(yè)扯不斷、理還亂的關系,也很難得到理順,政企分開會面臨很大的阻力。

其次,政事分開也面臨著很大的挑戰(zhàn)。政事分開,一直是中國事業(yè)單位改革的基本目標。其基本的思路也很明確,如把主要承擔行政職能的事業(yè)單位,轉變?yōu)樾姓C構,或者將行政職能劃歸行政機構,把主要從事生產經營活動的,轉變?yōu)槠髽I(yè),走向市場。主要從事公益服務的事業(yè)單位,強化公益性,加強政府監(jiān)管。但改革面臨很大的阻力。比如,行政機構改革,機構和編制都控制的很嚴格,但事業(yè)單位機構和編制控制的不夠嚴格,于是事業(yè)單位成了變相的機構膨脹。把這部分名義上的事業(yè)單位轉變?yōu)樾姓C構,勢必對現(xiàn)在的行政機構構成沖擊,一下子使得行政機構急速膨脹;如果把這部分名義上的事業(yè)單位撤掉,職能歸行政機構,人員安排就將面臨很大的難題。即使兩者兼顧,都面臨很大的阻力。又比如,很多事業(yè)單位企業(yè)化運作,它是依靠事業(yè)單位的優(yōu)勢,來做企業(yè)化的工作,一旦轉變?yōu)槠髽I(yè),在很多方面都失去優(yōu)勢,有部門進行試點,這些事業(yè)單位一進入市場就面臨生存問題,后來又回到了原來的位置。還有,事業(yè)單位本身處于大規(guī)模發(fā)展時期,公共衛(wèi)生服務、教育服務和公共文化服務,以及體育和科研等,都面臨著高質量發(fā)展和服務均等化的任務。比如體育,現(xiàn)在是舉國體制在辦體育,2008年奧運會,中國代表團金牌數(shù)量世界第一,取得了如此成就,與現(xiàn)行的政事不分的舉國體制有很大的關系。如果要進行改革,政事分開,政府的體育機構轉變?yōu)轶w育協(xié)會,體育從政府機構轉變?yōu)槭聵I(yè)單位,有商業(yè)化潛力的轉變?yōu)槠髽I(yè)化運作,可以爭金牌但缺乏市場潛力的,作為事業(yè)單位獲得政府補助,政府的重點是促進全民體育運動,增強國民素質。這一改革,有利于人民身體健康,有利于政府轉變職能,但很有可能不利于金牌數(shù)量。中國的事業(yè)單位都有舉國體制的特征,在這一體制下,中國衛(wèi)星上天,原子彈氫彈爆炸,宇航員上天,大學生成天之驕子,某某醫(yī)療技術世界第一等等。一旦政事分開,舉國體制轉變?yōu)槊耖g事業(yè)單位獨立發(fā)展的格局,其結果很可能公共服務業(yè)得到均等化的普遍發(fā)展,但高水平的發(fā)展,勢必會失去現(xiàn)在的勁頭。事業(yè)單位改革的這些挑戰(zhàn),已經給事業(yè)單位改革構成了實質性的阻力,這也可以說是事業(yè)單位改革思路明確,但一直舉棋不定的重要原因。不認真思考這些問題,事業(yè)單位改革很難推進。

第三,政府與市場中介組織的分開,也面臨挑戰(zhàn)。市場經濟的發(fā)展,需要公民社會的發(fā)展,市場經濟的發(fā)展,勢必推動市場中介組織的發(fā)展。這是西方社會發(fā)展的規(guī)律。但在中國,這一規(guī)律有了新的內容。在計劃經濟時期,政府與企業(yè)之間都是你中有我,我中有你,不需要中介組織,所謂的中介組織都是政府機構。在轉軌經濟時期,市場中介組織的發(fā)展有了新的因素,新生的組織,有很多具有民間性質,但很多政府舉辦的市場中介組織,實際上處于準政府機構的位置,他們有行政級別,有的是副部級,任職的會長往往有部長、副部長的經歷,大多是事業(yè)編制,個別還有行政編制,下屬也有行政級別,它們還有刊物,它們背靠政府,領導原來是主管部門的現(xiàn)任領導,后來基本是原來主管部門的退休官員,說是為市場服務,實際上缺乏服務能力,基本上是依靠國家的撥款,以及壟斷地位謀取組織利益來維持生存。這些中介組織看起來是中介組織,實際上是官員的養(yǎng)老組織,所以更多的是養(yǎng)老功能,沒有很好地發(fā)揮市場中介組織的作用。實行政府與市場中介組織分開,實際上是把這些組織推向社會,取消其養(yǎng)老功能,讓其自生自滅。在這些組織本身缺乏生存能力的情況下,實施改革,實際上就是一場利益革命。這顯然是政府與市場中介組織關系改革的重要障礙。

第四,中央政府的職能框架有了明確的定位,但地方政府依然沒有很好的定位。如很多地方政府的核心職能依然是招商引資,發(fā)展是其核心職能。對整個國家來說,國家不僅是稅收國家,還是國有企業(yè)的經營性國家,土地資源配置者和地租收入者,環(huán)境資源的配置,政府也依然發(fā)揮著核心的作用。繼續(xù)推進政府職能轉變,處理好各方面的關系,限制政府權力,讓市場發(fā)揮資源配置的作用,依然面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

第五,從機構改革來看,在政府職能轉變沒有到位的情況下,機構改革也只能逐步推進。目前依然需要繼續(xù)推進經濟改革,規(guī)范行業(yè)部門;重點推進事業(yè)單位改革,改革公共服務部門;理清和規(guī)范部門之間的關系,調整中央與地方關系,給地方政府以更多的自主權,實行地方自治。通過這些改革,可以為機構改革奠定良好的基礎。當然反過來,機構改革也可以為促進和鞏固這些方面的改革作出貢獻。職能轉變需要機構改革,但機構改革需要職能轉變來推進,作為機構改革的基礎。職能轉變領域的艱難挑戰(zhàn),實際上也構成了對機構改革的挑戰(zhàn)。

第六,從法治政府建設的角度來看,法治政府建設的關鍵是,政府要有明確的守法觀念,而且不能僅僅依靠政府的自覺行動,還要有外在的審查和監(jiān)督機制。比如立法機關要充分履行立法職能,這樣,才能讓行政部門立法受到制約;立法機關要對行政機關的行政立法行為和行政執(zhí)法行為有強有力的監(jiān)督,對其進行合憲性和合法性審查。司法機關要充分履行司法監(jiān)督的職能,對行政機關實現(xiàn)有力的司法監(jiān)督。其中更重要的是,要從技術上完善法治政府的法律體系,如激活憲法和組織法,并從程序上建立法治政府的程序法基礎,如制定行政程序法,完善行政訴訟制度等。法治政府的建設,一方面需要政府努力,還需要立法機關和司法機關的努力。這些方面,恰恰是中國改革進程的最難的地方。這顯然是中國政府改革的重大挑戰(zhàn)。

最后,從行政問責制和監(jiān)督制度角度來看,目前關鍵問題是,問責本身有很大的隨意性和人為色彩,有很強的風暴色彩,沒有日常化,缺乏責任的細則,責任本身比較模糊,沒有細分,也缺乏具體的考核機制和程序。監(jiān)督制度的最大問題是,監(jiān)督和被監(jiān)督方往往缺乏力量上的對稱性,監(jiān)督軟弱,其效力往往取決于被監(jiān)督方的主動接受。監(jiān)督制度的完善,關鍵是需要進行政治體制改革,給監(jiān)督方以力量,這才是根本。

結語:古老的邏輯與未來的趨勢

面臨這一系列的挑戰(zhàn),可以預料中國政府改革跟過去的30年一樣,在未來絕不會是一帆風順的。但也可以預料,有了過去30年的經驗和教訓,未來政府改革的步伐會快得多,而且更有質量和深度。

當然,中國政府改革最大的挑戰(zhàn)還是如何應對古老的傳統(tǒng)。在中國,高度集權的行政體制,具有2000多年的傳統(tǒng)。這一體制,有利于集權,在古代有利于建立帝國,在現(xiàn)代有利于建立計劃經濟,有利于動員人力和資源集中解決比較簡單、迫在眉睫的問題,但卻不利于建設市場經濟,而且一旦在政治上缺乏高度集權所需要的控制資源,整個國家就會陷入崩潰的狀態(tài)。這是歷史的經驗。

1978年以來的政府改革,看來已經在逐步突破這一古老的邏輯。在政治上依然保持強控制的條件下,出現(xiàn)了很多新的經濟和社會發(fā)展空間。政府的職能逐步從適應計劃經濟需要走向適應市場經濟需要,政府機構撤掉了很多計劃經濟的部門,開始適應市場經濟和社會發(fā)展的需要進行調整。應該說,政府改革依然在進行中。很多方面的發(fā)展依然是初步的。多方面逐步推進,確保經濟發(fā)展、社會和諧,政治穩(wěn)定,政府有效,可以說是中國30年改革的成功的基本經驗,也是未來20年乃至更長時間繼續(xù)發(fā)展的關鍵。

參考文獻:

[1]陸學藝.當代中國社會流動[M].北京:社會科學文獻出版社, 2004.

責任編輯:鄭瑜校對:總編室最后修改:
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