二、新中國地方制度的建立和發(fā)展歷史經(jīng)驗表明，照搬西方國家憲政和地方自治的種種方案，不能完成中華民族救亡圖存的使命和民主建國的歷史任務。新中國沒有沿襲辛亥革命以來的地方自治制度，而是在根據(jù)地建設和改造舊中國的地方制度基礎上建立起新的地方制度。 （一）地方制度建立和發(fā)展的三個階段從憲法角度看，建國后我國地方制度的建立和發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。 第一階段以起臨時憲法作用的《共同綱領》為標志?！豆餐V領》規(guī)定人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產(chǎn)生之。并規(guī)定各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應實行民族的區(qū)域自治。中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質(zhì)，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜。 1954年憲法確立了我國中央高度集權的體制，地方制度的發(fā)展進入了第二階段。 1978年12月十一屆三中全會以后，地方制度發(fā)展到第三個階段。1982年憲法規(guī)定，我國是“統(tǒng)一的多民族國家”，“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”，“國家在必要時得設立特別行政區(qū)”；“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。在憲法原則指導下，我國根據(jù)不同地方的具體情況和實際需要，分別形成了符合國情、各具特色的復合型地方制度：在一般地方實行民主中制，在民族自治地方實行民族區(qū)域自治，在特別行政區(qū)實行高度自治。 （二）我國復合型地方制度的必然性從歷史條件看，中國是有著悠久歷史的統(tǒng)一的多民族國家。早在公元前221年，秦朝就實現(xiàn)了國家的統(tǒng)一，漢朝進一步發(fā)展。此后，漢族建立的隋、唐、宋、明等以及少數(shù)民族建立的元、清等中央政權，都把建立統(tǒng)一的多民族國家作為重要目標。 我國歷代中央政權，大都在實現(xiàn)政治統(tǒng)一的前提下，保持民族地區(qū)原有的社會制度和文化形態(tài)。盡管舊的社會制度下民族間也發(fā)生矛盾、沖突甚至戰(zhàn)爭，但中國統(tǒng)一多民族國家的存在是主流。 從現(xiàn)實情況看，我國人口、資源分布和經(jīng)濟社會文化發(fā)展很不平衡；在長期的發(fā)展過程中，各民族頻繁遷徙，逐漸形成了大雜居、小聚居的分布格局。這種社會經(jīng)濟狀況和相互依存的人口分布狀況決定了以少數(shù)民族聚居的地方為基礎，建立不同類型和行政級別的民族自治地方，有利于民族關系的和諧穩(wěn)定、社會經(jīng)濟的發(fā)展和各民族的共同繁榮。 從理論基礎看，馬克思列寧主義從社會發(fā)展和無產(chǎn)階級革命的利益出發(fā)，堅持建立集中統(tǒng)一的共和國，同時認為，民族區(qū)域自治是建立現(xiàn)代真正民主國家的條件，是解決民族問題的重要途徑。列寧指出，恩格斯同馬克思一樣，從無產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級革命的觀點出發(fā)堅持民主集中制，堅持單一而不可分的共和國。但是，“民主集中制不僅不排斥地方自治以及有獨特的經(jīng)濟和生活條件、民族成分等等的區(qū)域自治，相反，它必須既要求地方自治，也要求區(qū)域自治”。[4] 因此，憲法確立我國是統(tǒng)一的多民族國家，并確立和實行民族區(qū)域自治制度，是合乎我國國情的正確選擇。但我國在民族自治地方實行的是民族自治和區(qū)域自治，它根本不同于辛亥革命以來的舊中國的地方自治制度，也不是一般意義上的地方自治。 憲法在總綱的第31條規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”。 1990年4月4日七屆全國人大三次會議和1993年3月31日八屆全國人大一次會議分別通過的《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》，是與《民族區(qū)域自治法》、《地方組織法》具有同等效力的基本法律和憲法相關法。特別行政區(qū)制度作為一種在全國實行的制度，是我國整個國家體制的一部分，是我國地方制度的重要類型，它應與民族區(qū)域自治制度、體現(xiàn)人民代表大會制的普通地方制度一樣，在我國的基本政治制度中應具有重要的地位。 在特別行政區(qū)實行的高度自治是有中國特色的地方制度，不是完全的自治。根據(jù)1985年《歐洲地方自治憲章》，地方政府確定并管理屬于其各自職責內(nèi)的、以本區(qū)域內(nèi)居民的利益為目的的重要公共事務的權利，應通過以直接、平等、普遍選舉權基礎上實行的秘密投票方式自由選出的議員組成的地方議會來行使；地方自治還有賴于法律允許的地方居民大會、公民投票或其他任何形式的公民直接參與。換言之，西方意義上的地方自治主要是指地方政府作為全體居民組成的自治團體的一種自下而上的、固有的權利和責任，參與自治事務是居民的一項重要的權利，盡管地方自治要通過憲法和法律授予。但是，特別行政區(qū)的高度自治權是由中央依法授予的，不是香港、澳門特別行政區(qū)原來就有的，主要是指特別行政區(qū)立法、行政、司法機關對特別行政區(qū)事務的一種權能，且特別行政區(qū)的高度自治體現(xiàn)了行政主導。這些與西方國家的地方自治不完全相同。