二、新中國(guó)地方制度的建立和發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)表明，照搬西方國(guó)家憲政和地方自治的種種方案，不能完成中華民族救亡圖存的使命和民主建國(guó)的歷史任務(wù)。新中國(guó)沒(méi)有沿襲辛亥革命以來(lái)的地方自治制度，而是在根據(jù)地建設(shè)和改造舊中國(guó)的地方制度基礎(chǔ)上建立起新的地方制度。 （一）地方制度建立和發(fā)展的三個(gè)階段從憲法角度看，建國(guó)后我國(guó)地方制度的建立和發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段。 第一階段以起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》為標(biāo)志。《共同綱領(lǐng)》規(guī)定人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府。各級(jí)人民代表大會(huì)由人民用普選方法產(chǎn)生之。并規(guī)定各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治。中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)按照各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會(huì)以法令加以規(guī)定，使之既利于國(guó)家統(tǒng)一，又利于因地制宜。 1954年憲法確立了我國(guó)中央高度集權(quán)的體制，地方制度的發(fā)展進(jìn)入了第二階段。 1978年12月十一屆三中全會(huì)以后，地方制度發(fā)展到第三個(gè)階段。1982年憲法規(guī)定，我國(guó)是“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”，“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”，“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)”；“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。在憲法原則指導(dǎo)下，我國(guó)根據(jù)不同地方的具體情況和實(shí)際需要，分別形成了符合國(guó)情、各具特色的復(fù)合型地方制度：在一般地方實(shí)行民主中制，在民族自治地方實(shí)行民族區(qū)域自治，在特別行政區(qū)實(shí)行高度自治。 （二）我國(guó)復(fù)合型地方制度的必然性從歷史條件看，中國(guó)是有著悠久歷史的統(tǒng)一的多民族國(guó)家。早在公元前221年，秦朝就實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的統(tǒng)一，漢朝進(jìn)一步發(fā)展。此后，漢族建立的隋、唐、宋、明等以及少數(shù)民族建立的元、清等中央政權(quán)，都把建立統(tǒng)一的多民族國(guó)家作為重要目標(biāo)。 我國(guó)歷代中央政權(quán)，大都在實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)一的前提下，保持民族地區(qū)原有的社會(huì)制度和文化形態(tài)。盡管舊的社會(huì)制度下民族間也發(fā)生矛盾、沖突甚至戰(zhàn)爭(zhēng)，但中國(guó)統(tǒng)一多民族國(guó)家的存在是主流。 從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)人口、資源分布和經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展很不平衡；在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中，各民族頻繁遷徙，逐漸形成了大雜居、小聚居的分布格局。這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和相互依存的人口分布狀況決定了以少數(shù)民族聚居的地方為基礎(chǔ)，建立不同類型和行政級(jí)別的民族自治地方，有利于民族關(guān)系的和諧穩(wěn)定、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各民族的共同繁榮。 從理論基礎(chǔ)看，馬克思列寧主義從社會(huì)發(fā)展和無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命的利益出發(fā)，堅(jiān)持建立集中統(tǒng)一的共和國(guó)，同時(shí)認(rèn)為，民族區(qū)域自治是建立現(xiàn)代真正民主國(guó)家的條件，是解決民族問(wèn)題的重要途徑。列寧指出，恩格斯同馬克思一樣，從無(wú)產(chǎn)階級(jí)和無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命的觀點(diǎn)出發(fā)堅(jiān)持民主集中制，堅(jiān)持單一而不可分的共和國(guó)。但是，“民主集中制不僅不排斥地方自治以及有獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)和生活條件、民族成分等等的區(qū)域自治，相反，它必須既要求地方自治，也要求區(qū)域自治”。[4] 因此，憲法確立我國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，并確立和實(shí)行民族區(qū)域自治制度，是合乎我國(guó)國(guó)情的正確選擇。但我國(guó)在民族自治地方實(shí)行的是民族自治和區(qū)域自治，它根本不同于辛亥革命以來(lái)的舊中國(guó)的地方自治制度，也不是一般意義上的地方自治。 憲法在總綱的第31條規(guī)定：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”。 1990年4月4日七屆全國(guó)人大三次會(huì)議和1993年3月31日八屆全國(guó)人大一次會(huì)議分別通過(guò)的《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》，是與《民族區(qū)域自治法》、《地方組織法》具有同等效力的基本法律和憲法相關(guān)法。特別行政區(qū)制度作為一種在全國(guó)實(shí)行的制度，是我國(guó)整個(gè)國(guó)家體制的一部分，是我國(guó)地方制度的重要類型，它應(yīng)與民族區(qū)域自治制度、體現(xiàn)人民代表大會(huì)制的普通地方制度一樣，在我國(guó)的基本政治制度中應(yīng)具有重要的地位。 在特別行政區(qū)實(shí)行的高度自治是有中國(guó)特色的地方制度，不是完全的自治。根據(jù)1985年《歐洲地方自治憲章》，地方政府確定并管理屬于其各自職責(zé)內(nèi)的、以本區(qū)域內(nèi)居民的利益為目的的重要公共事務(wù)的權(quán)利，應(yīng)通過(guò)以直接、平等、普遍選舉權(quán)基礎(chǔ)上實(shí)行的秘密投票方式自由選出的議員組成的地方議會(huì)來(lái)行使；地方自治還有賴于法律允許的地方居民大會(huì)、公民投票或其他任何形式的公民直接參與。換言之，西方意義上的地方自治主要是指地方政府作為全體居民組成的自治團(tuán)體的一種自下而上的、固有的權(quán)利和責(zé)任，參與自治事務(wù)是居民的一項(xiàng)重要的權(quán)利，盡管地方自治要通過(guò)憲法和法律授予。但是，特別行政區(qū)的高度自治權(quán)是由中央依法授予的，不是香港、澳門(mén)特別行政區(qū)原來(lái)就有的，主要是指特別行政區(qū)立法、行政、司法機(jī)關(guān)對(duì)特別行政區(qū)事務(wù)的一種權(quán)能，且特別行政區(qū)的高度自治體現(xiàn)了行政主導(dǎo)。這些與西方國(guó)家的地方自治不完全相同。