一、地方自治在我國的提出和舊中國的地方自治制度清朝末期，在民主運動和西方文化思想影響下，以康梁為首的立憲派，著力宣揚憲政理念和地方自治，敦促清政府進行改革?？涤袨樽鳌豆褡灾纹罚瑢嵭械胤阶灾翁岢鼍唧w的構(gòu)想；梁啟超認(rèn)為以地方自治為立國之本，是中國當(dāng)務(wù)之急。孫中山領(lǐng)導(dǎo)的革命派主張推翻清政府統(tǒng)治，但對地方自治也持認(rèn)同態(tài)度。1905年中國同盟會成立宣言規(guī)定，“在約法時期，軍政府以地方自治權(quán)歸之其地之人民，地方議會議員及地方行政官皆由人民選舉”。

但革命派強調(diào)的是實行獨立的地方自治。 在立憲派和地方自治思潮影響下，清末宣布預(yù)備立憲，于頒布《欽定憲法大綱》同時，在中央設(shè)立資政院，“資政院欽遵諭旨，取決公論，豫立上下議院基礎(chǔ)為宗旨”；在各?。ǔ陆猓u次成立咨議局，為“各省采取輿論之地，以指陳通省利病、籌計地方治安為宗旨，并為資政院儲才之階”。 清末光緒三十四年（1909年），清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，宣統(tǒng)元年（1910年）頒布《府廳州縣地方自治章程》和《京師地方自治章程》。依章程規(guī)定，城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的自治事務(wù)以教育、衛(wèi)生、道路工程、實業(yè)、慈善、公共營業(yè)等為限，城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)議事會及選民會為議決機關(guān)，董事會為執(zhí)行機關(guān)。府、廳、州、縣自治范圍是：地方公益事務(wù)；國家或地方行政以法律或命令委任自治機關(guān)辦理的事務(wù)。議事會及參事會為自治議決機關(guān)，府、廳、州、縣長官為執(zhí)行機關(guān)。京師地方自治事項為教育、文化、衛(wèi)生、道路工程、實業(yè)、善舉、公共營業(yè)等，議事會為議決機關(guān)，董事會為執(zhí)行機關(guān)。清末還通令各省、州、縣成立自治研究所進行地方自治試驗。 辛亥革命時期采行的地方自治，體現(xiàn)了立憲派憲政改革的主張，也是社會發(fā)展的要求和清政府改革的需要。一方面，以紳商為群體的新興社會力量迫切要求改革，另一方面，清政府為維系自身統(tǒng)治，也需要通過自治采取民意，將地方自治納入政府敷設(shè)的軌道。 從實際情況看，各地開辦自治研究所，地方自治相繼展開，并取得一定成效，為國家實行立憲奠定了一定的民意基礎(chǔ)，但總的來說，清末地方自治帶有較濃厚的官辦色彩，在當(dāng)時缺乏實行地方自治的社會經(jīng)濟、政治和文化條件下，地方自治實行效果有限。但也必須指出，地方自治是共和制的基礎(chǔ)，地方自治思潮對辛亥革命的成功起了極其重要的推動作用。 民國初年，政治失序。資產(chǎn)階級民主共和方案破滅，民國政權(quán)落入以袁世凱為代表的地主官僚資產(chǎn)階級手中。袁世凱為了推行專制集權(quán)統(tǒng)治，明令停止各地自治會。其后的北洋軍閥，效法袁氏所為，以“分權(quán)”和“自治”為名，行專制割據(jù)之實。 1923年10月，頒布《中華民國憲法》，規(guī)定“中華民國之國權(quán)，依本憲法之規(guī)定行使之；屬于地方事項，依本憲法及各省自治法之規(guī)定行使之”，并專章對“地方制度”作了詳盡規(guī)定，并曾頒布《市自治制》、《鄉(xiāng)自治制》、《縣自治制》、《地方自治試行條例》等法規(guī)。湖南、廣東、浙江、四川、福建、貴州等省并起草、頒布了各自的省憲法，開展自治運動。但因中國內(nèi)外政治環(huán)境所限，地方自治始終沒有脫離專制政治的窠臼。 孫中山先生力主實行地方自治，在1920年孫中山手訂的《地方自治開始實行法》中，他認(rèn)為縣為地方自治之充分區(qū)域；如不得一縣，則聯(lián)合數(shù)村而附有縱橫二三十里之田野者，亦可為一試辦區(qū)域。他主張地方自治以實行民權(quán)、民生兩主義為目的，故其地能否試辦自治，當(dāng)視該人民思想知識以為斷，若必要條件已具備，則先就下列六事試辦，待有成效，再推及其他：清戶口；立機關(guān)；定地價；修道路；墾荒地；設(shè)學(xué)校。孫中山認(rèn)為地方自治團體不止為一種政治組織，亦并為一種經(jīng)濟組織，由一縣而推行各縣，民國基礎(chǔ)便得以鞏固和確立。 在1924年所著《建國大綱》中，孫中山提出訓(xùn)政時期由各縣人民籌備自治，待條件成熟，便可由人民選舉縣官執(zhí)行一縣政事，選舉議員議立一縣的法律，縣民行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)，實行完全的自治；凡一省之內(nèi)，全部縣都達到完全自治時，便是憲政開始之日。遵照孫中山上述思想，國民黨統(tǒng)治時期先后頒布了《確立地方自治之方略及程序以立政治之基礎(chǔ)案》、《完成縣自治案》、《改進地方自治原則》等指導(dǎo)性文件。 1931年5月，國民會議通過《中華民國訓(xùn)政時期約法》，規(guī)定中央與地方之權(quán)限，依《建國大綱》第十七條之規(guī)定，采均權(quán)制度，并對中央與地方之權(quán)限和地方制度分別專章作了規(guī)定。1936年5月5日國民大會通過《中華民國憲法草案》，設(shè)地方制度專章，規(guī)定省設(shè)省政府，執(zhí)行中央法令，監(jiān)察地方自治；縣為地方自治單位。1946年12月，國民大會通過《中華民國憲法》，設(shè)第十一章“地方制度”，規(guī)定省、縣得依據(jù)省縣自治通則制定自治法。但在舊中國專制制度下，地方自治制度并未真正實行。