“五年規(guī)劃”作為國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)，也是我國(guó)社會(huì)保障的實(shí)施方案與行動(dòng)綱領(lǐng)。“五年規(guī)劃”著眼于社會(huì)保障制度建設(shè)全局，具有鮮明的時(shí)代階段性、領(lǐng)域突破性、布局長(zhǎng)遠(yuǎn)性，成為社會(huì)保障制度建設(shè)可衡量、可量化、可執(zhí)行的階段性“施工藍(lán)圖”，經(jīng)歷了“孕育、誕生、試點(diǎn)、成形、成長(zhǎng)、壯大、高質(zhì)量發(fā)展”的階梯式推進(jìn)和躍升。

社會(huì)保障從孕育到誕生

在改革開(kāi)放初期，各個(gè)領(lǐng)域百?gòu)U待興，“六五”計(jì)劃（1981—1985年）一方面在傳統(tǒng)的勞動(dòng)保險(xiǎn)福利制度下妥善處理剛剛結(jié)束的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的福利補(bǔ)償問(wèn)題，另一方面對(duì)醫(yī)療、病假、生育、死亡等保險(xiǎn)制度中不合理的規(guī)定“進(jìn)行必要的調(diào)整”，同時(shí)又前瞻性地提出“著手研究建立合理的社會(huì)保險(xiǎn)制度，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后，逐步擴(kuò)大推行范圍”，這充分說(shuō)明，現(xiàn)代社會(huì)保障制度已在醞釀過(guò)程之中。

“七五”計(jì)劃（1986—1990年）首次在“五年規(guī)劃”中出現(xiàn)“社會(huì)保障”概念，明確提出“有步驟地建立起具有中國(guó)特色社會(huì)主義的社會(huì)保障制度雛形”，包括多種渠道籌集社會(huì)保障基金、改革社會(huì)保障管理體制、堅(jiān)持社會(huì)化管理與單位管理相結(jié)合等。1986年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于發(fā)布改革勞動(dòng)制度四個(gè)規(guī)定的通知》實(shí)施的雇主與雇員分責(zé)的繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和待業(yè)保險(xiǎn)制度，意味著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中向傳統(tǒng)勞動(dòng)保險(xiǎn)福利制度的告別和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雛形的誕生。

“八五”計(jì)劃（1991—1995年）進(jìn)一步提出建立各種社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障制度，積極興辦各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)。1991年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》和1995年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》標(biāo)志著現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正式誕生。

社會(huì)保障從試點(diǎn)到成形

如果說(shuō)“六五”至“八五”期間是以養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的單項(xiàng)改革突破時(shí)期，那么，“九五”至“十五”就是社會(huì)保障制度多點(diǎn)試點(diǎn)、全面推進(jìn)、逐漸成形的重要?dú)v史時(shí)期。所謂“多點(diǎn)試點(diǎn)”是指1994—1998年醫(yī)療保險(xiǎn)的“兩江試點(diǎn)”及其“擴(kuò)大試點(diǎn)”，1995—1997年養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合在幾十個(gè)城市的試點(diǎn)，還有城市居民低保試點(diǎn)等。實(shí)行多處試點(diǎn)的本質(zhì)是連續(xù)“試錯(cuò)”，是我國(guó)社會(huì)保障制度改革的一個(gè)重要特色，可以極大節(jié)省機(jī)會(huì)成本，縮短改革進(jìn)程，是集中力量辦大事的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)之一。

所謂“全面推進(jìn)”是指“九五”計(jì)劃（1996—2000年）（全稱(chēng)為“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要）部署的加快養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等多項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革。“九五”計(jì)劃首次提出建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)的“多層次社會(huì)保障制度”，首次提出“積極發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)，發(fā)揮對(duì)社會(huì)保障的補(bǔ)充作用”，首次提出“實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，首次提出農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

所謂“逐漸成形”有兩層含義：一是指保險(xiǎn)項(xiàng)目逐漸齊全。二是指繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型制度兩翼并進(jìn)。“十五”計(jì)劃（2001—2005年）首次提出將社會(huì)保障分為兩大分支即“社會(huì)保險(xiǎn)”和“其他社會(huì)保障事業(yè)”（包括社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助等），并首次提出完善城市低保制度、建立醫(yī)療救助制度、發(fā)展慈善事業(yè)。

“九五”計(jì)劃首次專(zhuān)設(shè)“加快社會(huì)保障制度改革”一節(jié)，對(duì)社會(huì)保障制度改革做出全面安排。“十五”計(jì)劃的重要突破在于首次提出社會(huì)保障應(yīng)對(duì)人口老齡化的理念，首次提出社會(huì)保障獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的原則，首次提出社會(huì)保障制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱的概念。

社會(huì)保障從發(fā)展到壯大

“十一五”至“十二五”是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，也是社會(huì)保障發(fā)展壯大時(shí)期。為呼應(yīng)經(jīng)濟(jì)的增速，“十一五”規(guī)劃（2006—2010年）提出社會(huì)保障覆蓋面擴(kuò)大，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，有條件的地方建立農(nóng)村低保制度，完善農(nóng)村的社會(huì)救助體系、發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在健全社會(huì)保障體系中的重要作用。在城鎮(zhèn)社會(huì)保障方面，提出建立企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)，解決進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障問(wèn)題。在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接方面，提出提高城市低保標(biāo)準(zhǔn)、建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，并首次提出“財(cái)政社會(huì)保障”的概念和增加財(cái)政社會(huì)保障對(duì)繳費(fèi)型制度的投入。

“十二五”規(guī)劃（2011—2015年）對(duì)社會(huì)保障提出十二字方針即堅(jiān)持“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”，提出完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)有效銜接，推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，首次提出發(fā)展職業(yè)年金和劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)充實(shí)全國(guó)社保基金與投資運(yùn)營(yíng)。此外，“十二五”規(guī)劃還首次將社會(huì)救助作為與社會(huì)保險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)的制度單獨(dú)提出，要求完善城鄉(xiāng)低保實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保并建立低保動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

在“十一五”和“十二五”規(guī)劃的具體部署下，這個(gè)時(shí)期社會(huì)保障的發(fā)展壯大主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是制度建設(shè)向農(nóng)村傾斜并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度銜接。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2009年實(shí)行新農(nóng)保試點(diǎn)，2012年實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，2014年打破戶籍制度限制，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的合并，整合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，2016年1月實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的整合，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。二是覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大。三是各項(xiàng)社會(huì)保障待遇水平持續(xù)提高。例如，在“十一五”和“十二五”期間，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平連續(xù)10年平均每年上調(diào)接近10%。

高質(zhì)量發(fā)展的社會(huì)保障進(jìn)入新時(shí)代

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)三個(gè)“五年規(guī)劃”的編制工作，把社會(huì)保障體系建設(shè)擺在更加突出的位置，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入快車(chē)道。“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）將社會(huì)保障制度改革進(jìn)一步調(diào)整為十六字方針，即“全民覆蓋、保障適度、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行高效”，進(jìn)而對(duì)社會(huì)保障改革作出一系列安排：提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次和水平，實(shí)施全民參保計(jì)劃，基本實(shí)現(xiàn)法定人員全覆蓋，適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，健全參保繳費(fèi)激勵(lì)約束機(jī)制，建立稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)，拓寬社會(huì)保險(xiǎn)基金投資渠道，提升靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)比例。在社會(huì)救助體系改革方面，提出完善低保制度，強(qiáng)化政策銜接，推進(jìn)制度整合。

“十四五”規(guī)劃（2021—2025年）在各個(gè)領(lǐng)域提出了一系列突破性的改革目標(biāo)。例如，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，完善劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；?，優(yōu)化做強(qiáng)社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，提高企業(yè)年金覆蓋率，發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)；推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)覆蓋職業(yè)勞動(dòng)者并實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌；完善醫(yī)保繳費(fèi)參保政策，實(shí)行醫(yī)療保障待遇清單制度，做實(shí)基本醫(yī)療保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌，推動(dòng)省級(jí)統(tǒng)籌，完善門(mén)診共濟(jì)保障機(jī)制，完善醫(yī)保目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，推行以按病種付費(fèi)為主的多元復(fù)合式醫(yī)保支付方式；穩(wěn)步建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。

進(jìn)入新時(shí)代，在兩個(gè)“五年規(guī)劃”指導(dǎo)下，社會(huì)保障改革“啃下”多年沒(méi)有“啃動(dòng)”的硬骨頭：2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革方案落地，職業(yè)年金制度開(kāi)始啟動(dòng)，稅優(yōu)商業(yè)健康保險(xiǎn)開(kāi)始試點(diǎn)；2016年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)正式試點(diǎn)；2017年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入投資體制，稅優(yōu)商業(yè)健康保險(xiǎn)面向全國(guó)；2018年《企業(yè)年金辦法》開(kāi)始實(shí)施，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行中央調(diào)劑制度，國(guó)家醫(yī)保局成立；2019年國(guó)家藥品統(tǒng)一采購(gòu)正式啟動(dòng)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率大幅下調(diào)；2020年養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，分層分類(lèi)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的中國(guó)特色社會(huì)救助體系開(kāi)始實(shí)施；2021年第二批長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)開(kāi)始實(shí)施，中央層面劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)全國(guó)社保工作全面完成；2022年第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，第三支柱養(yǎng)老金開(kāi)始試點(diǎn)，稅優(yōu)商業(yè)健康保險(xiǎn)擴(kuò)容；2024年第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金全國(guó)實(shí)施；2025年漸進(jìn)式延遲退休政策全面實(shí)行，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度在全國(guó)實(shí)施。

邁向2035遠(yuǎn)景目標(biāo)的沖刺階段

驀然回首，讀深、讀透、讀懂“五年規(guī)劃”，就會(huì)看到、理解、印證中國(guó)共產(chǎn)黨人的奮斗歷程，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民，通過(guò)實(shí)施“五年規(guī)劃”，一茬接著一茬干，一棒接著一棒跑，推動(dòng)社會(huì)保障持續(xù)發(fā)展壯大，增強(qiáng)了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，創(chuàng)造了世所罕見(jiàn)的社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定奇跡，形成了推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程的堅(jiān)實(shí)支撐。

黨的二十屆四中全會(huì)通過(guò)的“十五五”規(guī)劃建議告訴我們，在構(gòu)建保障基本民生、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)共同富裕的普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性制度安排中，“社會(huì)保障”仍然是關(guān)鍵詞，“十五五”規(guī)劃建議中提出的“社會(huì)保障制度更加優(yōu)化更可持續(xù)”制度目標(biāo)令人無(wú)比振奮。

展望未來(lái)，“十五五”時(shí)期我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)的少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢(shì)性特征將更加明顯，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化面臨新的人口環(huán)境和條件，也將為實(shí)現(xiàn)新的社會(huì)保障制度改革目標(biāo)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。“十五五”時(shí)期是我國(guó)邁向2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的關(guān)鍵沖刺階段，“十五五”規(guī)劃提出的社會(huì)保障改革目標(biāo)一定會(huì)實(shí)現(xiàn)。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院鄭州市人民政府鄭州研究院常務(wù)副院長(zhǎng)）