在降低信息成本和增強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制兩方面發(fā)生了重要的變化——

數(shù)字時(shí)代政府市場(chǎng)邊界劃分及多方治理合作

長期以來，政府、市場(chǎng)和社會(huì)邊界的劃分，在公共治理、在經(jīng)濟(jì)學(xué)上都是一個(gè)大問題。我們?yōu)槭裁葱枰袌?chǎng)？經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政府配置資源存在“缺乏信息和激勵(lì)”這兩個(gè)方面，所以政府配置資源和提供服務(wù)的成本很高。每一個(gè)市場(chǎng)主體、每一筆交易都有獨(dú)特、具體的信息，政府不可能完全掌握，所以由政府來配置資源肯定存在信息扭曲導(dǎo)致的低效率。另一方面，激勵(lì)機(jī)制也不夠，市場(chǎng)主體自己賺的錢是自己的，政府是在替“全體公民”做事，激勵(lì)機(jī)制不夠也導(dǎo)致低效率。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)長期講政府只針對(duì)市場(chǎng)失靈的問題進(jìn)行干預(yù)。

從公共管理的角度看，無論哪個(gè)時(shí)期哪個(gè)學(xué)派，處理平衡好效率與公平的問題都是核心問題。中國的公共服務(wù)理念比較有特點(diǎn)，“既要又要還要”的理念強(qiáng)大，實(shí)踐中需要平衡的方面很多，處理政府和市場(chǎng)關(guān)系也是重點(diǎn)難點(diǎn)。

數(shù)字時(shí)代發(fā)生了什么？在降低信息成本和增強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制兩方面發(fā)生了重要的變化。技術(shù)賦能政府更多更精準(zhǔn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力和提供多元化公共服務(wù)。因此，國內(nèi)公共管理學(xué)界有一種共識(shí)度較高的傾向，贊同和主張政府提供更多公共服務(wù)。政府在AI（人工智能）相關(guān)領(lǐng)域配置資源的能力增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為政府要用更多投入支持AI產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傾向也在加強(qiáng)。那么，對(duì)此應(yīng)當(dāng)怎么看？我想和讀者交流探討三個(gè)方面的內(nèi)容。

數(shù)智技術(shù)賦能使政府公共服務(wù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力顯著提升

去年，我到北京市12345“接訴即辦”中心調(diào)研，從電子大屏上看到，當(dāng)日市民需要解決的問題大概有8萬件，類型復(fù)雜，比如市場(chǎng)管理，最主要的就是電商糾紛。排在前八的問題還有婦女權(quán)益、換屆選舉等。面對(duì)這些海量的服務(wù)需求，我們的政府部門可以做到99%的回復(fù)、96%的解決、97%的滿意度。

首先是智能接訴和派單能力。這背后是數(shù)字能力和AI賦能。工作現(xiàn)場(chǎng)每位工作人員面前有兩個(gè)屏，語音實(shí)時(shí)就轉(zhuǎn)成文字，需要填的服務(wù)訴求同步就填完了。在撰寫和提取核心詞的同時(shí)，系統(tǒng)還對(duì)市民的訴求進(jìn)行語義分析，自動(dòng)歸類至2000多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的問題目錄中，并結(jié)合訴求內(nèi)容、地理位置、歷史數(shù)據(jù)等，智能匹配對(duì)應(yīng)的承辦單位。例如，涉及“電動(dòng)自行車充電設(shè)施”的訴求，會(huì)被精準(zhǔn)識(shí)別并派發(fā)至城管或街道部門。

其次是知識(shí)庫和智能輔助決策。比如養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題，辦事指南知識(shí)庫為接線員實(shí)時(shí)顯示出來關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的政策點(diǎn)提供參考。人工智能在這方面的應(yīng)用從整體上極大地降低了政府處理這些信息的成本。

再次是激勵(lì)機(jī)制。打到12345的訴求電話相當(dāng)復(fù)雜，許多問題需要線下處理，政府系統(tǒng)要怎么去及時(shí)回應(yīng)呢？怎么日復(fù)一日保持熱情和耐心、件件認(rèn)真辦理呢？要有一個(gè)很好的回饋系統(tǒng)提供激勵(lì)機(jī)制。比如，在現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)投訴過程中，有一個(gè)“好/差評(píng)”系統(tǒng)。網(wǎng)絡(luò)上投訴的公民，最后點(diǎn)一個(gè)“好/差評(píng)”，這個(gè)對(duì)政府監(jiān)督的作用很突出。對(duì)于日常非常細(xì)碎的問題，過去投訴、信訪、到城管去告狀等方式成本太高，現(xiàn)在“好/差評(píng)”的激勵(lì)機(jī)制很有效。線上的處理系統(tǒng)和線下的辦事系統(tǒng)形成了一個(gè)閉環(huán)，可以說政府辦事的信息問題和激勵(lì)問題，在數(shù)字化時(shí)代有很大改善。

政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)以前都是依靠匯總來的數(shù)據(jù)，沒有細(xì)節(jié)，現(xiàn)在細(xì)節(jié)直接到點(diǎn)位，顆粒度很細(xì)。比如“投資恢復(fù)”，以往靠下邊往上報(bào)，有信息傳遞中的失真問題。現(xiàn)在直接用很多數(shù)據(jù)來驗(yàn)證，比如有一個(gè)“挖掘機(jī)指數(shù)”，平臺(tái)把85%的在用挖掘機(jī)線上顯示，每一臺(tái)機(jī)器是不是開工，都能夠知道。掌握這些數(shù)據(jù)，政府原先不知道市場(chǎng)具體信息的情況就會(huì)有很大改變。

政府對(duì)新的資源配置能力也在提升

數(shù)智化時(shí)代，有許多新行業(yè)出現(xiàn)，也就是新的資源配置機(jī)會(huì)。這個(gè)領(lǐng)域政府配置資源的分量較重。因?yàn)槁涞貓?chǎng)景由政府控制。網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化都不是點(diǎn)位上的技術(shù)，要廣泛滲透應(yīng)用才可以。在中國，這些場(chǎng)景中公共部門比重很高，或者需要政府許可。比亞迪總裁王傳福講過，電動(dòng)車行業(yè)發(fā)展早期，技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)都有了，但是沒有落地場(chǎng)景。電動(dòng)車行業(yè)起步主要在公交系統(tǒng)，需要由地方政府先給落地場(chǎng)景。所以場(chǎng)景在一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期階段特別重要，其他許多行業(yè)也都有這個(gè)發(fā)展歷程。不過，對(duì)數(shù)智化產(chǎn)業(yè)來說，在初級(jí)階段過去之后，給場(chǎng)景依然是政府最重要的調(diào)控手段。

舉個(gè)在全域數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型中的“給場(chǎng)景”例子。政府側(cè)，比如智慧城市、智慧應(yīng)急、智慧住建、智慧民生，政府可以給的都是海量用戶和巨大收益的場(chǎng)景。產(chǎn)業(yè)側(cè)，比如低空經(jīng)濟(jì)，空域是政府在管，政府把這個(gè)機(jī)會(huì)給誰，那就是誰的市場(chǎng)。

所以，在人工智能、數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域，政府的調(diào)控很關(guān)鍵。沒有政府給場(chǎng)景去落地，就沒有學(xué)習(xí)、迭代的機(jī)會(huì)。

是劃分政府與市場(chǎng)邊界還是實(shí)現(xiàn)治理合作

既然政府信息能力和激勵(lì)機(jī)制都在提升，為什么還不能判斷數(shù)智化時(shí)代應(yīng)該由政府更多配置資源呢？

一定要認(rèn)識(shí)到，AI賦能政府的同時(shí)也賦能了社會(huì)和個(gè)人。無論政府效率如何提升，政府提供公共服務(wù)都是靠財(cái)政支出。從這個(gè)意義上講，判斷由政府還是由市場(chǎng)更多做事，仍然是個(gè)需要討論的問題，劃分好政府、市場(chǎng)邊界依然十分關(guān)鍵。比如一些應(yīng)該由公民個(gè)人解決的問題，如寵物走失、電器維修、房屋修繕等，有的人就打電話給政府，要政府幫他解決。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中線下線上有各種各樣的服務(wù)公司，完全可以解決這些問題。

AI時(shí)代，不光是政府能力在提升，市場(chǎng)化、社會(huì)化解決問題的能力也在提升，有時(shí)候市場(chǎng)做得更好更有效。此時(shí)雖然政府能做，但是否要收更多的稅、花費(fèi)更多的財(cái)政資金去提供這類服務(wù)，并不是一個(gè)已有確定答案的問題。例如，為公民創(chuàng)造好的閱讀環(huán)境是一項(xiàng)基本公共服務(wù)，有很多地方為此改造公共圖書館，提供更多的線上閱讀條件，建許多可以刷身份證借閱圖書的街邊借閱廳，效果如何可以清楚地觀察到。我們看市場(chǎng)的做法，有許多大型讀書平臺(tái)，書刊豐富程度、更新速度令人難以想象，既可以付費(fèi)也可以免費(fèi)閱讀，只是內(nèi)容豐富和更新速度的差異，線上讀者年均讀書十本以上。所以很多情況下，市場(chǎng)可能做得比政府更好。

政府配置資源有個(gè)固有問題，因?yàn)榻o場(chǎng)景是政府的能力，給誰不給誰，就有干擾市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的可能，這和我們政府管別的事情的時(shí)候是一樣的。更嚴(yán)重的問題是審批黑箱的問題，官員通過掌控?cái)?shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)和交易審批權(quán)，形成“數(shù)據(jù)權(quán)力化”鏈條；再如技術(shù)門檻掩護(hù)權(quán)力不當(dāng)使用問題，大數(shù)據(jù)和AI項(xiàng)目的技術(shù)復(fù)雜性有可能成為“權(quán)數(shù)交易”天然掩護(hù)，官員通過設(shè)置特定的專利或技術(shù)能力條款，為關(guān)聯(lián)企業(yè)量身定制招標(biāo)條件，這些都是需要認(rèn)真思考的問題。

至于公共服務(wù)和治理問題，由于信息透明、效果可感知，有很多問題不一定非要用“政府還是市場(chǎng)”這種兩分法來解決，可以用多方合作治理來解決問題。美國教授埃莉諾·奧斯特羅姆是一位公共管理領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)學(xué)諾獎(jiǎng)獲得者，她有個(gè)理論被歸納為多中心治理理論，她構(gòu)建的“公共池塘資源模型”，用社區(qū)多次合作方式治理水資源惡化、環(huán)境保護(hù)、氣候變化、森林資源衰退等公共問題都很有效率。

現(xiàn)在發(fā)生的變化更有利于多種形態(tài)的合作治理。技術(shù)助力信息通達(dá)、規(guī)則透明、行為可知和觀點(diǎn)表達(dá)的實(shí)時(shí)便利程度，能夠?qū)献鞲鞣叫纬捎行У谋O(jiān)督，比政府更快、更聚焦，能夠避免少數(shù)人破壞規(guī)則或者以技術(shù)力量實(shí)施不當(dāng)?shù)男袨?。合作治理模式允許存在非常多元的規(guī)則，比如開源社區(qū)、技術(shù)社群、平臺(tái)規(guī)則，這都是局部治理的秩序。這與“要么放給市場(chǎng)、要么放給政府”的理念相比，有了很大的變化。團(tuán)體性、社群性、協(xié)商性、回應(yīng)性的局部合作治理應(yīng)該是特別重要的協(xié)商治理方式。數(shù)字化時(shí)代的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理很可能是少數(shù)公權(quán)力形成的普遍性硬規(guī)則和特別多種形態(tài)合作治理形成的局部性軟規(guī)則共存并且相互支撐的治理體系。

我舉一個(gè)例子。任何平臺(tái)一定要保證消費(fèi)者隱私，這是法律的要求。但我們看到國外有一類平臺(tái)大類叫病友網(wǎng)，患者愿意把他大量的個(gè)人信息特別是疾病信息放上去。為什么呢？理由是命比數(shù)重要，病人把自己的數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)出來，要醫(yī)藥研發(fā)機(jī)構(gòu)盡快研發(fā)出來治這個(gè)病的辦法。因此醫(yī)藥公司、藥品研發(fā)者、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者都在一個(gè)平臺(tái)上。這就是利益相關(guān)者共同做的一個(gè)治理空間。全球有許多這樣的共識(shí)者數(shù)據(jù)空間，有規(guī)則有協(xié)議，愿意者進(jìn)來，不愿者出去，這種方式我覺得在數(shù)字時(shí)代可能會(huì)變得日漸普遍。

總之，數(shù)字技術(shù)賦能各方，政府可以做得更多更好，其他各方亦然，要全面觀察分析，不能預(yù)設(shè)立場(chǎng)偏執(zhí)一端。數(shù)智技術(shù)為局部合作、配置資源和治理合作提供更多新機(jī)遇，資源配置方式和社會(huì)治理要突破“市場(chǎng)還是政府”這個(gè)傳統(tǒng)二分法，面向豐富實(shí)踐認(rèn)真思考討論。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授、國務(wù)院原副秘書長）