北京市社會科學(xué)院法治研究所羅瑞芳副研究員在權(quán)威期刊《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2025年第3期發(fā)表學(xué)術(shù)文章《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與成片開發(fā)土地征收協(xié)同的法律機制》。

作者介紹

羅瑞芳，北京市社會科學(xué)院法治研究所副研究員，博士。主要研究領(lǐng)域：土地政策與法治，鄉(xiāng)村振興法治。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與成片開發(fā)土地征收協(xié)同的法律機制

摘要：構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與成片開發(fā)土地征收之間的協(xié)同機制，實現(xiàn)兩種方式在保障合理用地需求方面的有機統(tǒng)一，對激活農(nóng)村土地要素、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興具有重要意義。入市與成片開發(fā)共同承載著優(yōu)化土地資源配置、提升空間治理效能的目標(biāo)，但在具體功能定位上各有側(cè)重。制度目標(biāo)的一致性和制度功能的互補性是協(xié)同的理論基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地制度體系所蘊含的“規(guī)劃權(quán)—征收權(quán)/所有權(quán)—開發(fā)權(quán)”運行框架，構(gòu)成協(xié)同的制度邏輯。統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃是協(xié)同實施的前提。“五級三類”規(guī)劃體系、規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)要求及規(guī)劃中的民主協(xié)商機制從不同層面引導(dǎo)兩者在資源配置、空間利用等方面實現(xiàn)科學(xué)對接與高效配合。統(tǒng)一的土地收益分配機制是協(xié)同實施的保障。共同遵循市場初次分配與政府再分配相結(jié)合的分配邏輯、完善成片開發(fā)的市場價格形成機制、明確政府通過增值稅參與分配是統(tǒng)一土地收益分配的關(guān)鍵策略。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；成片開發(fā)土地征收；城鄉(xiāng)融合；協(xié)同機制；統(tǒng)一國土空間規(guī)劃；統(tǒng)一土地收益分配

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的核心內(nèi)容，也是促進城鄉(xiāng)要素平等交換、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的關(guān)鍵部署。長期以來，政府壟斷建設(shè)用地一級市場，征地是集體土地入市的唯一途徑。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的核心目標(biāo)是打破這種壟斷，因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革與征地制度改革密切聯(lián)動。2019年修正通過的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第63條增加了集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的規(guī)定，但同時又在第45條增加了成片開發(fā)土地征收的規(guī)定，由此形成集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市和成片開發(fā)征地入市并存的集體建設(shè)用地市場化配置格局。雖然集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（以下簡稱“入市”）與成片開發(fā)土地征收（以下簡稱“成片開發(fā)”）在入市方式選擇方面存在沖突，但兩者在保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的合理用地需求方面又具有統(tǒng)一性。構(gòu)建兩種制度的協(xié)同機制、提高土地資源配置效率、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，是當(dāng)前土地制度改革的關(guān)鍵議題。

一、問題的提出

入市打破了集體建設(shè)用地須“先征后用”的束縛。征地回歸公益本質(zhì)、入市銜接土地要素市場化配置，是集體建設(shè)用地制度改革的理想目標(biāo)。但《土地管理法》在增加入市規(guī)定的同時，引入成片開發(fā)這一非純公益性征地類型，使原本涇渭分明的征地與入市改革變得邊界模糊，引發(fā)學(xué)界對改革方向和實效的廣泛質(zhì)疑。有學(xué)者認為，成片開發(fā)是對公共利益不適當(dāng)擴張的“偽征收”，應(yīng)直接予以廢除；也有學(xué)者認為，成片開發(fā)在制度變遷中發(fā)揮著緩沖作用，在特定改革階段有存在的合理性；還有學(xué)者進一步指出，隨著土地要素市場化機制的逐漸成熟，成片開發(fā)最終應(yīng)退出公益征收范圍；另有學(xué)者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，試點地區(qū)的土地征收規(guī)模遠超入市規(guī)模，這表明地方政府更傾向于通過征收而非市場機制配置土地資源，成片開發(fā)對入市空間造成實質(zhì)性擠壓。上述觀點本質(zhì)上均認為，成片開發(fā)不符合征收的公益性要求，主張在法律框架內(nèi)予以廢止，但在實現(xiàn)路徑方面存在不同見解。與主流批判觀點不同，也有學(xué)者從法理層面論證成片開發(fā)在滿足“地利共享”原則下具有正當(dāng)性。但其論證側(cè)重于抽象價值層面的證成，對于如何解決成片開發(fā)與入市的制度沖突問題，缺乏深入探討。

現(xiàn)有研究對理解入市與成片開發(fā)之間的關(guān)系提供了重要啟示，但仍存在一定的局限性。一方面，現(xiàn)有研究多囿于城鄉(xiāng)二元對立的思維定式，聚焦于探討城鎮(zhèn)建設(shè)場域內(nèi)兩種制度的博弈關(guān)系，未能有效揭示入市在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、存量用地盤活等方面的獨立價值。同時，以“征收權(quán)壓制入市權(quán)”的對抗性邏輯為預(yù)設(shè)前提，忽視了成片開發(fā)在基礎(chǔ)設(shè)施連片供給中的效率優(yōu)勢，以及對提升入市土地價值的空間溢出效應(yīng)。這種將城鄉(xiāng)空間治理割裂化、制度功能對立化的認知路徑，實質(zhì)上阻礙了城鄉(xiāng)要素的流動。另一方面，現(xiàn)有研究多陷于入市權(quán)與征收權(quán)的法權(quán)位階之爭，改革方案設(shè)計呈現(xiàn)明顯的單向度、線性思維特征，或主張通過限制征收范圍單向擴展入市空間，或試圖機械劃分入市與成片開發(fā)的實施邊界，未能構(gòu)建起兩種制度動態(tài)、協(xié)同運行的機制框架。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展與土地要素市場化改革的復(fù)合語境下，如何突破城鄉(xiāng)二元對立的理論桎梏，系統(tǒng)性重構(gòu)入市與成片開發(fā)協(xié)同運行的法律機制，實現(xiàn)兩種方式在保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展用地需求方面的有機統(tǒng)一，是本文研究的主要問題。

二、入市與成片開發(fā)協(xié)同的法理透析、功能定位與制度框架

目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源自一種目的?！锻恋毓芾矸ā吠瑫r將入市與成片開發(fā)納入其中，是為了更精準(zhǔn)地匹配城鄉(xiāng)發(fā)展中日益多樣化的用地需求。

（一）入市與成片開發(fā)協(xié)同的法理透析

規(guī)范分析和功能分析作為兩種不同的法學(xué)研究路徑，在法律創(chuàng)制和適用中分別形塑了差異化的法律價值觀。規(guī)范分析關(guān)注法律的概念和形式特征，追求法律體系的邏輯性、融貫性和全貌性，要求制度規(guī)范嚴(yán)格遵循部門法格局；功能分析則以結(jié)果導(dǎo)向和工具導(dǎo)向為核心，強調(diào)法律應(yīng)服務(wù)于解決社會現(xiàn)實問題，注重法律規(guī)則的實質(zhì)意圖和目標(biāo)，而非拘泥于形式規(guī)范與體系化。

在規(guī)范分析進路下，入市與成片開發(fā)分屬不同部門法領(lǐng)域。前者屬私法范疇，依循物權(quán)平等原則，強調(diào)構(gòu)建與城市國有建設(shè)用地“同地同權(quán)”的市場化運行機制；后者系公法行為，體現(xiàn)行政權(quán)對土地要素配置的干預(yù)，重點關(guān)注行政權(quán)行使正當(dāng)性問題。按照規(guī)范分析邏輯，入市與成片開發(fā)是兩種獨立且平行的制度安排。然而，在實施過程中，兩者卻呈現(xiàn)出制度競爭態(tài)勢。具體而言，成片開發(fā)通過“國有化—出讓”的路徑，對入市的潛在市場空間構(gòu)成實質(zhì)性擠壓。同時，成片開發(fā)的補償價差又進一步對農(nóng)民的土地權(quán)益造成侵害。這顯然與土地產(chǎn)權(quán)平等保護的基本原則相悖。面對這種制度層面的悖論，傳統(tǒng)的規(guī)范分析邏輯難以給出周延的解釋，故而催生了以入市取代成片開發(fā)的主流改革觀點。

功能分析法學(xué)強調(diào)法律結(jié)構(gòu)變遷應(yīng)回應(yīng)社會現(xiàn)實需求，允許突破既有規(guī)則形式理性的束縛。入市與成片開發(fā)雖在法律屬性上有所不同，但就經(jīng)濟本質(zhì)而言，兩者均是土地資源配置的手段，共同致力于滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的土地需求。土地制度改革的根本目標(biāo)是為經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型和可持續(xù)城市化提供制度保障，城鄉(xiāng)融合發(fā)展正是實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵路徑。入市和成片開發(fā)作為集體土地資源配置的兩種方式，本質(zhì)上并無優(yōu)劣之分。兩者協(xié)調(diào)運行，發(fā)揮功能互補作用，能夠更精準(zhǔn)匹配差異化的土地需求。正如有學(xué)者指出，土地制度研究應(yīng)超越財產(chǎn)權(quán)的局限，聚焦城市化轉(zhuǎn)型的實質(zhì)挑戰(zhàn)，即如何實現(xiàn)人口從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代城市經(jīng)濟的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移，并同步推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。因此，從功能視角探討入市與成片開發(fā)在城鄉(xiāng)融合目標(biāo)下的協(xié)同機制，具有理論的適應(yīng)性和實踐的合理性。

（二）入市與成片開發(fā)協(xié)同的功能定位

在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的雙重驅(qū)動下，我國城鄉(xiāng)關(guān)系正經(jīng)歷從制度區(qū)隔向系統(tǒng)融合的結(jié)構(gòu)性變遷。作為城鄉(xiāng)土地治理體系的制度創(chuàng)新，入市與成片開發(fā)共同承載著優(yōu)化土地資源配置、提升空間治理效能的核心功能，但具體功能定位各有側(cè)重。

第一，入市回應(yīng)城鄉(xiāng)融合中鄉(xiāng)村功能轉(zhuǎn)型的用地需求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展推動城鄉(xiāng)關(guān)系從“空間對立”向“要素共生”結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村從單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能向生態(tài)、文化、生產(chǎn)和生活的復(fù)合功能轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生對非農(nóng)建設(shè)用地的迫切需求。傳統(tǒng)土地供給制度存在雙重困境。一方面，國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提是土地為國有，而鄉(xiāng)村發(fā)展用地歸農(nóng)民集體所有，不符合直接入市流轉(zhuǎn)的條件，同時也不符合非公共利益征地的條件，無法通過征地程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地進行流轉(zhuǎn)。另一方面，集體建設(shè)用地的內(nèi)部供給制度，將用地需求限定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公益用地和宅基地方面，亦無法滿足用地功能轉(zhuǎn)型及市場化流轉(zhuǎn)的需求。入市破除了集體土地的內(nèi)部使用限制，回應(yīng)了鄉(xiāng)村功能轉(zhuǎn)型所帶來的外部流轉(zhuǎn)用地需求，為城鄉(xiāng)要素流動與鄉(xiāng)村全面振興提供了制度支撐。

第二，成片開發(fā)支持城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會和空間的融合重構(gòu)。城鄉(xiāng)融合促使城鄉(xiāng)空間秩序從“二元分割”向“梯次共生”的連綿體轉(zhuǎn)變，形成城鄉(xiāng)要素交互滲透的城鄉(xiāng)連續(xù)體空間?？h域是城鄉(xiāng)連續(xù)體的核心載體，承載著支持城鄉(xiāng)人口流動和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的功能。成片開發(fā)通過以下三項機制賦能縣域空間重構(gòu)。其一，成片開發(fā)可以集約統(tǒng)籌配置道路管網(wǎng)、市政設(shè)施等，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給效能。其二，成片開發(fā)能夠整合城鄉(xiāng)過渡地帶的碎片化用地，形成土地利用的規(guī)模效益。其三，成片開發(fā)支持實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)園區(qū)—新型社區(qū)—生態(tài)空間”三位一體的開發(fā)模式，促進縣鄉(xiāng)村功能銜接與互補，支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，同時帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。

第三，入市與成片開發(fā)共同致力于土地價值提升與農(nóng)民權(quán)益保障。入市與成片開發(fā)通過差異化路徑提高土地要素配置效率。入市主要通過市場定價機制激活土地資產(chǎn)價值，成片開發(fā)則通過規(guī)模集約開發(fā)機制實現(xiàn)土地價值增值。無論何種實現(xiàn)路徑，其制度設(shè)計的倫理向度均需落腳于農(nóng)民權(quán)益的保障。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求土地增值收益向農(nóng)民傾斜，這不僅涉及經(jīng)濟補償?shù)暮侠硇砸?，更需?gòu)建農(nóng)民參與土地開發(fā)的決策機制。

（三）入市與成片開發(fā)協(xié)同的制度框架

滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的多元化開發(fā)需求，在“制度彈性空間”與“配置模式選擇”之間建立動態(tài)適配關(guān)系，是協(xié)同入市與成片開發(fā)的關(guān)鍵所在。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地制度體系內(nèi)，應(yīng)以“規(guī)劃權(quán)—征收權(quán)/所有權(quán)—開發(fā)權(quán)”的層級邏輯構(gòu)建統(tǒng)一的制度運行框架。具體包括以下三個層次。

第一，規(guī)劃權(quán)對征收權(quán)的層級控制。在國有建設(shè)用地壟斷格局下，土地征收長期作為政府實現(xiàn)用途管制的工具，由此形成了“規(guī)劃管制與征地管制同構(gòu)”的制度慣性。入市制度打破國有建設(shè)用地壟斷格局后，需重構(gòu)規(guī)劃權(quán)與征收權(quán)的功能邊界。規(guī)劃權(quán)是基于土地的公共屬性賦予政府干預(yù)土地資源利用的權(quán)力，其正當(dāng)性源于私權(quán)利的讓渡及社會利益的平衡；而征收權(quán)來源于國家主權(quán)，是政府固有權(quán)力的一部分。規(guī)劃權(quán)作為行政理性的制度保障，具有控制征收權(quán)的制度功能。這種層級控制體現(xiàn)為，通過規(guī)劃對征收目的、范圍、用途、程序等方面的剛性約束，防止征收權(quán)異化為土地壟斷的工具。

第二，規(guī)劃權(quán)對土地產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一約束。經(jīng)成片開發(fā)征收轉(zhuǎn)為國有的土地與集體土地，在統(tǒng)一建設(shè)用地市場中設(shè)立土地開發(fā)權(quán)時，需共同遵循“規(guī)劃權(quán)—所有權(quán)—開發(fā)權(quán)”的管控傳導(dǎo)邏輯。規(guī)劃權(quán)通過設(shè)定土地用途、開發(fā)強度等限制條件，構(gòu)成對土地所有權(quán)的初始配置約束，并隨土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)延伸至開發(fā)權(quán)層面，形成對土地開發(fā)使用的具體限制。在以往的制度實踐中，由于國有建設(shè)用地的市場壟斷地位，國家在土地制度實施中的公權(quán)力角色和產(chǎn)權(quán)主體角色時?；煜?，容易出現(xiàn)“公權(quán)私用”的問題。例如，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第10條規(guī)定，將規(guī)劃條件嵌入土地出讓環(huán)節(jié)，容易產(chǎn)生規(guī)劃權(quán)是國有土地增值工具的誤解。為此，應(yīng)明確區(qū)分規(guī)劃權(quán)的公共治理屬性與土地所有權(quán)的私權(quán)屬性，前者以空間正義為導(dǎo)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置，后者在產(chǎn)權(quán)平等原則下追求土地價值最大化。

第三，規(guī)劃權(quán)引導(dǎo)下的開發(fā)權(quán)市場配置。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場框架下，開發(fā)權(quán)配置應(yīng)遵循“規(guī)劃劃定底線、市場優(yōu)化效率”的原則。對于成片開發(fā)的綜合性建設(shè)活動，土地征收后，應(yīng)根據(jù)開發(fā)方案，結(jié)合項目特性、用途和開發(fā)時序等，對地塊進行細分。其中，獨立分宗的非劃撥用途地塊，需通過招拍掛方式進入市場，以實現(xiàn)開發(fā)權(quán)的競爭性分配。盡管成片開發(fā)征收的土地和入市土地的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)存在差異，但在開發(fā)權(quán)配置過程中，兩者都必須接受規(guī)劃劃定的土地開發(fā)強度、生態(tài)紅線等剛性指標(biāo)的約束。在此基礎(chǔ)上，通過價值規(guī)律、競爭規(guī)律和供求規(guī)律等市場經(jīng)濟規(guī)律的作用，最終實現(xiàn)土地資源配置效率的最優(yōu)化。

三、統(tǒng)一國土空間規(guī)劃：入市與成片開發(fā)協(xié)同的制度前提

《土地管理法》明確規(guī)定，國家建立國土空間規(guī)劃體系，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設(shè)活動的基本依據(jù)。因此，統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃是入市及成片開發(fā)協(xié)同的制度前提。

（一）“五級三類”規(guī)劃體系是協(xié)同運行的制度基石

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出，要將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等各類空間規(guī)劃整合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”（中發(fā)［2019］18號文）。國土空間規(guī)劃的總體框架為“五級三類”規(guī)劃體系。該規(guī)劃體系從宏觀到微觀、從整體到局部，為入市與成片開發(fā)的協(xié)同運行提供全方位、系統(tǒng)性支持。

第一，國土空間總體規(guī)劃作為戰(zhàn)略性規(guī)劃，聚焦城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體要求，從宏觀層面統(tǒng)籌空間布局、資源配置、發(fā)展機會、秩序協(xié)調(diào)等關(guān)鍵要素，為入市和成片開發(fā)提供宏觀指引?？傮w規(guī)劃通過科學(xué)合理的功能分區(qū)，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，為土地開發(fā)利用設(shè)定清晰的邊界和約束條件。在此基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間的資源分配和發(fā)展機會，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進要素的自由流動和優(yōu)化配置，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時，通過統(tǒng)一的空間信息平臺，整合各類資源，形成一張藍圖，確保各項開發(fā)活動在符合規(guī)劃的前提下有序推進，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的有機統(tǒng)一。

第二，國土空間詳細規(guī)劃在中觀層面細化落實總體規(guī)劃的空間布局要求，明確具體地塊的性質(zhì)、用途、容積率等指標(biāo)要求，對入市和成片開發(fā)的實施作出具體安排。在以往的規(guī)劃體系中，城市是規(guī)劃的中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃主要關(guān)注耕地保護，對建設(shè)用地的管控較為粗略，僅提出規(guī)模和范圍的管控要求，未明確區(qū)分用地性質(zhì)，更沒有對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的邊界、規(guī)模和用途等進行詳細規(guī)劃，不足以為入市提供充分的制度支持。統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系以優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局和引導(dǎo)土地資源合理配置為核心，綜合考慮土地利用現(xiàn)狀及產(chǎn)權(quán)屬性，明確入市及成片開發(fā)的實施規(guī)劃。

第三，市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)詳細規(guī)劃和村莊規(guī)劃在微觀層面直接影響入市與成片開發(fā)的實施。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地并存，規(guī)劃需考慮改變以征地為中心的土地配置方式，支持多元化土地利用策略。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，實用性村莊規(guī)劃作為落實國土空間規(guī)劃的“最后一公里”，應(yīng)摒棄鄉(xiāng)村功能的單一化定位，全面考量農(nóng)村地區(qū)土地資源要素分布，整合資源，豐富集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展。

（二）技術(shù)指標(biāo)引導(dǎo)是協(xié)同實施的行動指南

規(guī)劃運用開發(fā)用途、規(guī)模范圍、功能布局等關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)，精準(zhǔn)引導(dǎo)入市與成片開發(fā)的協(xié)同實施，推動兩者在資源配置、空間利用等方面實現(xiàn)科學(xué)對接與高效配合。

第一，通過劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，規(guī)范成片開發(fā)及入市的開發(fā)范圍。根據(jù)《土地管理法》第45條，成片開發(fā)應(yīng)限制在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)。城鎮(zhèn)建設(shè)用地是土地利用規(guī)劃中的一個指標(biāo)概念，與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界有所區(qū)別。但《自然資源部關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》（自然資發(fā)［2023］193號）明確指出，應(yīng)統(tǒng)籌做好規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地安排，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)用地向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外不得進行城鎮(zhèn)集中建設(shè)，不得規(guī)劃建設(shè)各類開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不得規(guī)劃城鎮(zhèn)居住用地，只可規(guī)劃布局一些有特定選址要求的零星用地。因此，成片開發(fā)應(yīng)主要位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外則應(yīng)通過入市方式支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第二，通過明確土地開發(fā)用途，彈性引導(dǎo)入市和成片開發(fā)的實施。成片開發(fā)是綜合性開發(fā)建設(shè)活動，支持實現(xiàn)多種土地用途和功能?！锻恋毓芾矸ā返?3條將入市用途限定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途。在實踐中，通常認為“等”是等外等，即不局限于工業(yè)和商業(yè)用途。例如，《上海市深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作方案》（滬規(guī)劃資源鄉(xiāng)［2023］201號）明確規(guī)定，入市地塊為工業(yè)、商業(yè)、辦公等經(jīng)營性用途（商品住宅除外）；《江陰市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》（澄政規(guī)發(fā)［2021］3號）明確規(guī)定，入市優(yōu)先保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目和農(nóng)村服務(wù)業(yè)、公益事業(yè)項目，興辦農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、加工、倉儲以及鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品銷售、養(yǎng)老等設(shè)施。由此，規(guī)劃需綜合考慮土地開發(fā)用途，彈性引導(dǎo)入市與成片開發(fā)的實施。

第三，通過動態(tài)調(diào)控建設(shè)用地規(guī)模，影響入市和成片開發(fā)的實施?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，各級政府在土地利用年度計劃中應(yīng)當(dāng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地作出合理安排。這意味著政府需對國有和集體建設(shè)用地進行統(tǒng)一的計劃管控，通過增量與存量調(diào)節(jié)，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間供給。雖有觀點認為入市范圍應(yīng)限于存量建設(shè)用地，新增建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)由政府征收，但立法并未對此作出限制性規(guī)定。況且，“存量”只是一個事實概念，法律上都以規(guī)劃確認為準(zhǔn)，規(guī)劃本身就是一個增加入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地的過程。同時，相關(guān)政策也為新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市預(yù)留了空間。比如，《自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)［2021］16號）明確規(guī)定，可以探索在依法妥善處理原有用地相關(guān)權(quán)利人的利益關(guān)系后，將符合規(guī)劃的存量集體建設(shè)用地，按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。這實質(zhì)上預(yù)留了通過規(guī)劃將非經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地入市的探索空間。針對農(nóng)用地的規(guī)劃調(diào)整問題，雖然在試點工作中，為防止地方濫用入市試點政策、破壞耕地資源，《深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作方案》（自然資辦函［2023］364號）（以下簡稱“364號文”）將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地入市列為負面清單，但工作方案本身并非法律規(guī)定，《土地管理法》并未對農(nóng)用地在符合相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃要求的前提下，通過法定程序轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地作出禁止性規(guī)定。

第四，通過統(tǒng)籌用地功能布局，影響入市和成片開發(fā)實施。國土空間規(guī)劃涉及對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、功能、布局和開發(fā)時序等多個維度的安排，這些因素顯著影響入市和成片開發(fā)的選擇。對入市而言，根據(jù)2021年修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》，國土空間規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地的布局和用途，結(jié)合年度城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)項目空間選址，能夠確定各年度入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的具體空間位置，支持入市實施。對成片開發(fā)而言，統(tǒng)一國土空間規(guī)劃避免了因原城市總體規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃在布局和管控方面存在差異而導(dǎo)致的用地空間布局“碎片化”問題，為成片開發(fā)提供科學(xué)指導(dǎo)。根據(jù)自然資源部辦公廳印發(fā)的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（自然資發(fā)［2020］46號）要求，“按照主體功能定位和空間治理要求，優(yōu)化城市功能布局和空間結(jié)構(gòu)”，采用“功能片區(qū)—功能單元”的邏輯進行國土空間規(guī)劃，能夠有效指導(dǎo)成片開發(fā)的目標(biāo)定位和功能結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)解決成片開發(fā)的頂層設(shè)計問題，在空間布局層面形成“點狀入市”與“成片開發(fā)”嵌套實施的協(xié)同模式，促進土地開發(fā)與城鄉(xiāng)功能升級有機統(tǒng)一。

（三）民主協(xié)商機制是協(xié)同發(fā)展的利益平衡器

規(guī)劃作為土地資源配置的核心工具，本質(zhì)是多方利益博弈的產(chǎn)物。德國哲學(xué)家尤爾根·哈貝馬斯的“交往理性”思想強調(diào)，理性不是單個個體的理性，而是基于普遍規(guī)范建立起來的平等的、合理的主體間理性。以“交往理性”思想為基礎(chǔ)的協(xié)商規(guī)劃理論，將規(guī)劃視為多方溝通和協(xié)商的過程，強調(diào)規(guī)劃過程中各方力量的共同參與和協(xié)作。在入市與成片開發(fā)的實施中，政府扮演著多重角色，既是規(guī)劃和征收的執(zhí)行者，又是國有土地產(chǎn)權(quán)的代表。這種復(fù)合角色可能導(dǎo)致政府在自我監(jiān)督和自我限制方面陷入失利，使規(guī)劃目標(biāo)偏離初衷，成為政府追求利益的工具。為保障規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，平衡公共利益與產(chǎn)權(quán)保護要求，需完善規(guī)劃編制過程中的協(xié)商機制，對國有產(chǎn)權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)實施平等保護，確保入市和成片開發(fā)協(xié)同實施中的程序正義。具體需注意以下幾個方面的內(nèi)容。

第一，強化農(nóng)民在規(guī)劃編制中的實質(zhì)參與權(quán)。在我國規(guī)劃體系中，協(xié)商機制曾長期缺位，直至《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了公眾參與規(guī)劃制定程序，才初步確立了規(guī)劃的民主協(xié)商機制。但涉及農(nóng)民參與規(guī)劃編制方面，仍存在程序空轉(zhuǎn)的問題。建議通過以下機制強化農(nóng)民在規(guī)劃編制中的實質(zhì)參與權(quán)。其一，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)詳細規(guī)劃編制中增設(shè)集體土地權(quán)利人專項征詢程序，平衡國有與集體產(chǎn)權(quán)主體的話語權(quán)。因城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)涉及國有和集體兩種土地產(chǎn)權(quán)，地方政府兼具國有土地產(chǎn)權(quán)代表和規(guī)劃執(zhí)行者雙重角色，為平等保護國有和集體產(chǎn)權(quán)，平衡社會公共利益與土地產(chǎn)權(quán)私益，需特別賦予作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)劃參與權(quán)。其二，在村莊規(guī)劃編制中構(gòu)建“主體資格認定—意愿征詢與協(xié)商—方案協(xié)同決策”的參與機制。需特別說明的是，村莊規(guī)劃編制參與主體的認定范圍應(yīng)涵蓋作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織），以及行政村范圍內(nèi)村民集體。為充分落實從農(nóng)村實際出發(fā)、尊重村民意愿的規(guī)劃要求，建議建立規(guī)劃異議聽證制度，整合不同利益訴求，促進規(guī)劃共識的形成。

第二，明確成片開發(fā)方案征求意見程序中農(nóng)民的雙重權(quán)利主體認定。成片開發(fā)方案是實施成片開發(fā)征收的具體指南，應(yīng)納入地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，構(gòu)成規(guī)劃的組成部分。雖然《土地管理法》及其實施條例未對成片開發(fā)方案作出詳細規(guī)定，但自然資源部印發(fā)的《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》（自然資規(guī)［2023］7號）（以下簡稱《成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》）明確要求成片開發(fā)必須編制此類方案，同時要求編制方案必須充分征求成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。關(guān)于征求意見的賦權(quán)對象，《成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》表述模糊，可能有兩種解釋思路。第一種解釋是，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民”是對農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的全面描述，就是指作為土地產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)民集體。根據(jù)《中華人民共和國民法典》第261條和第262條規(guī)定，集體土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民集體的代表，未成立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，由村民委員會或村民小組代表。因農(nóng)民集體的存在具有普遍性，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存在具有或然性，考慮到有的地方并未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征求意見的表達不能涵蓋所有農(nóng)民集體，故同時將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”和“農(nóng)民”并列規(guī)定。這里的“農(nóng)民”指的是構(gòu)成集體土地所有權(quán)主體的全部集體成員。第二種解釋是，因成片開發(fā)不僅影響土地產(chǎn)權(quán)，還對開發(fā)區(qū)域范圍內(nèi)的居民生活構(gòu)成重大影響，因此，參與權(quán)不僅應(yīng)屬于土地產(chǎn)權(quán)主體即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，還應(yīng)包括生活在該區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民集體（村民集體）。本文傾向于第二種解釋思路，建議在國土空間規(guī)劃立法中對此予以明確，以消除理解上的歧義。

第三，保障農(nóng)民集體對成片開發(fā)方案的同意權(quán)。農(nóng)民集體同意權(quán)是《成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》賦予農(nóng)民集體的一項新權(quán)利。這項權(quán)利為農(nóng)民集體提供了一種保護機制，對政府的成片開發(fā)征收權(quán)構(gòu)成外部的硬性約束，以限制政府濫用征收權(quán)的可能性。值得注意的是，該權(quán)利的設(shè)置并非旨在引發(fā)農(nóng)民集體與地方政府之間的對抗或否決開發(fā)方案，而是通過權(quán)利對權(quán)力的制約機制，促進政府與農(nóng)民集體之間的協(xié)商與談判，以期達成共識，共享城鄉(xiāng)融合發(fā)展的利益。在成片開發(fā)方案的制定過程中，農(nóng)民往往處于相對弱勢的地位，因此，賦予農(nóng)民集體更強的話語權(quán)，從根本上是為了實現(xiàn)平等協(xié)商的目標(biāo)，確保農(nóng)民的合法權(quán)益得到充分保障。在具體實施過程中，《成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》要求成片開發(fā)方案“經(jīng)村民會議或村民代表三分之二以上同意”，存在程序錯位的問題。在前述提出賦權(quán)對象應(yīng)包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民集體的觀點基礎(chǔ)上，農(nóng)民集體同意權(quán)的行使程序應(yīng)分別依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定進行。對農(nóng)民集體經(jīng)濟組織而言，應(yīng)先經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道黨工委或者村黨組織進行充分的研究與討論，再提交至本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會進行表決，且需獲得全體成員三分之二以上的同意。若農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程中有更為嚴(yán)格的規(guī)定，則應(yīng)從嚴(yán)執(zhí)行。

四、統(tǒng)一土地收益分配：入市與成片開發(fā)協(xié)同的運行保障

國土空間規(guī)劃構(gòu)建的統(tǒng)一空間秩序，為入市與成片開發(fā)制度的協(xié)同提供了基礎(chǔ)框架。土地開發(fā)收益的分配對入市及成片開發(fā)能否真正按照理想的制度目標(biāo)實現(xiàn)協(xié)同有重要影響。長期以來，政府通過“低價征收補償、高價市場出讓”的策略，壟斷性地獲取了大部分集體土地增值收益，入市在客觀上縮減了征地的范圍，減少了政府獲取高額收益的機會。“同一個地塊，農(nóng)民（集體）希望直接入市，政府希望征收”，這兩者之間隱藏的深層次矛盾實質(zhì)上是土地增值收益的不均衡分配問題。

（一）統(tǒng)一土地收益分配的必要性和可行性

解決入市與成片開發(fā)之間土地增值收益分配不均衡問題的關(guān)鍵，是將兩者納入統(tǒng)一的收益分配體系。在影響收益分配的關(guān)鍵因素方面，兩者具有高度的一致性，這為構(gòu)建統(tǒng)一的收益分配機制提供了理論依據(jù)。

第一，入市與成片開發(fā)土地增值收益生成機理具有一致性，這構(gòu)成統(tǒng)一土地收益分配的核心基礎(chǔ)。在入市和成片開發(fā)過程中，土地增值收益的生成共同受到供求關(guān)系、投資、用途轉(zhuǎn)換及區(qū)位變化等多種因素的影響。一方面，市場需求是土地增值的關(guān)鍵驅(qū)動力。隨著經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程加速，土地需求不斷攀升。在此背景下，無論是入市還是成片開發(fā)，土地價值都會在市場需求的推動下穩(wěn)步提升，進而產(chǎn)生顯著的增值收益。另一方面，投資、土地用途規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等與市場需求密切相關(guān)的因素，也對土地增值產(chǎn)生綜合影響。投資增加可以改善土地的基礎(chǔ)設(shè)施和周邊環(huán)境，提升土地的價值。土地用途規(guī)劃可以根據(jù)發(fā)展需要對土地用途及開發(fā)功能進行調(diào)整，使其更具經(jīng)濟價值。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃通過帶動整個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，提升區(qū)域內(nèi)土地價值。在區(qū)域范圍內(nèi)，多種因素作用下的土地價值增值具有傳導(dǎo)性，入市和成片開發(fā)的土地收益增值可以相互影響。

第二，入市與成片開發(fā)土地收益分配對象具有一致性，這是統(tǒng)一土地收益分配的重要前提。在入市和成片開發(fā)中，政府和農(nóng)民分別作為公權(quán)代表和私權(quán)主體參與土地增值收益分配。關(guān)于土地增值收益分配問題，學(xué)界一直存在“漲價歸公”與“漲價歸私”的爭論。實際操作中，普遍認可采取“公私兼顧”的策略，即在保護土地所有者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，政府通過合理的分配機制取得部分土地增值收益。因此，在入市和成片開發(fā)中，無論政府與農(nóng)民以何種機制和形式參與土地增值收益分配，其獲取土地增值收益的權(quán)力或權(quán)利本源應(yīng)當(dāng)一致。政府基于實施社會公共服務(wù)和行使調(diào)控職能的需要參與分配，這是公共治理權(quán)在土地資源配置領(lǐng)域的延伸，而農(nóng)民則基于其土地產(chǎn)權(quán)中的收益權(quán)能參與分配。

第三，成片開發(fā)蘊含經(jīng)營性屬性，與入市形成競爭關(guān)系，這是統(tǒng)一土地收益分配的深層原因。關(guān)于征地補償標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界存在不同觀點。有的認為應(yīng)不受當(dāng)前用途限制，基于“最高最佳用途”評估價值；有的主張按照土地規(guī)劃內(nèi)可預(yù)期實現(xiàn)的“最佳用途”評估價值；還有的認為應(yīng)按照土地原用途評估價值。我國傳統(tǒng)做法是采納按土地原用途補償?shù)挠^點。盡管《土地管理法》提出以動態(tài)調(diào)整的“區(qū)片綜合地價”取代“原土地年產(chǎn)值倍數(shù)法”，但總體上仍未完全突破農(nóng)用地用途限制。采納按土地原用途補償觀點的理由在于：征地的主要原因是基于公共利益的需要，土地用途改變和土地價值提升應(yīng)被視為附帶的結(jié)果，既然變更后的土地將用于公益性建設(shè)項目，那么就不能以經(jīng)營性用途評估的土地價值作為補償標(biāo)準(zhǔn)。與純粹為滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共利益需要進行的土地征收不同，成片開發(fā)是綜合性開發(fā)建設(shè)活動，涉及多種用途，既包含公益性用途，又融合了經(jīng)營性用途。變更土地用途實現(xiàn)更高的土地經(jīng)營收益是成片開發(fā)內(nèi)生的目標(biāo)追求。因此，成片開發(fā)征收補償應(yīng)當(dāng)區(qū)別于其他純公益性征收補償，遵循市場經(jīng)濟中的等價交換原則，按照被征收土地在經(jīng)營性建設(shè)用途下的市場價值進行補償。此外，正是因為成片開發(fā)蘊含經(jīng)營性屬性，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范疇內(nèi)與入市形成競爭關(guān)系，所以，保持兩種制度體系下土地收益分配的相對平衡，有助于將兩種制度的競爭格局轉(zhuǎn)化為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的結(jié)構(gòu)性動力，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

第四，入市土地的市場價值屬性，以及國有和集體土地在規(guī)劃用途轉(zhuǎn)化方面的同權(quán)要求，是統(tǒng)一土地收益分配的內(nèi)在要求。入市標(biāo)志著土地的市場交易權(quán)能已被法律所認可，其財產(chǎn)屬性和價值得到充分釋放。在理論上，具有市場交易價格的財產(chǎn)在面臨征收時，普遍采用經(jīng)濟價值補償標(biāo)準(zhǔn)，即在公平市價的基礎(chǔ)上附加所有權(quán)人的主觀價值。即便考慮到征收“強制交易權(quán)”中所蘊含的“強制”要求，不允許被征收人將對特定不動產(chǎn)的感情、就業(yè)問題、預(yù)期收益等主觀價值納入市場價值，也應(yīng)當(dāng)以同一片區(qū)土地市場的均衡價格作為其市場價值的客觀認定標(biāo)準(zhǔn)。因此，當(dāng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地被成片開發(fā)征收時，其補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與土地市場價值掛鉤，確保農(nóng)民獲得的補償收益與入市收益相匹配。同時，國有建設(shè)用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地在規(guī)劃用途轉(zhuǎn)化方面應(yīng)享有同等權(quán)利。若出于經(jīng)營性開發(fā)需要，非經(jīng)營性建設(shè)用地或農(nóng)用地既可以通過成片開發(fā)轉(zhuǎn)變用途，也可以依法調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。因此，成片開發(fā)征收集體農(nóng)用地和非經(jīng)營性建設(shè)用地時，其補償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)與入市中農(nóng)民獲得的土地收益相統(tǒng)一。

（二）統(tǒng)一土地收益分配的策略建議

盡管從理論上看，將入市和成片開發(fā)的土地收益分配相統(tǒng)一具有必要性和可行性。但現(xiàn)行制度體系下，兩者的土地收益分配邏輯存在顯著差異，需要重構(gòu)一個統(tǒng)一的土地收益分配機制，將入市和成片開發(fā)納入統(tǒng)一的分配體系中。

1. 統(tǒng)一入市與成片開發(fā)的土地收益分配邏輯

現(xiàn)行制度體系下，入市和成片開發(fā)遵循不同的土地收益分配邏輯。在成片開發(fā)中，政府會預(yù)先將土地預(yù)期收益中的部分固定金額，以征地補償?shù)男问椒峙浣o農(nóng)民，而土地進入市場后產(chǎn)生的所有剩余收益則統(tǒng)一歸政府所有。其中，農(nóng)民所獲得的土地補償收益采納“政府定價模式”，具有固定性；而政府因享有土地收益剩余索取權(quán)，所獲得的收益與土地交易價格密切相關(guān)，具有市場浮動性。在入市交易中，農(nóng)民按照一定比例將其獲得的土地市場收益中的一部分繳納給政府，剩余部分則歸農(nóng)民所有。根據(jù)前期的試點方案，各地方政府大多采取征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式來參與土地增值收益的分配。政府和農(nóng)民所獲得的收益在固定分配比例的前提下，都與市場成交價格相關(guān)，具有市場浮動性。

為平衡政府和農(nóng)民在成片開發(fā)和入市中所獲得的收益，在現(xiàn)行的土地收益分配制度下，技術(shù)上可通過提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)或增加入市土地增值收益調(diào)節(jié)金比例的方式予以實現(xiàn)。然而，這會引發(fā)一個邏輯上的矛盾，即究竟應(yīng)以土地的市場價格為基準(zhǔn)來確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，還是應(yīng)以征地補償標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)來確定調(diào)節(jié)金比例。最終，這一決策仍由政府單方面作出。這與建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地要素市場的目標(biāo)不符。試點實踐中，各地征收調(diào)節(jié)金的比例從5%到50%不等，不僅反映了地區(qū)間的差異，也暴露了政府在定價上的自由裁量空間過大、缺乏客觀性和公正性的問題。

統(tǒng)一入市與成片開發(fā)土地收益分配的首要要求，就是要統(tǒng)一土地收益分配邏輯。在市場經(jīng)濟條件下，入市和成片開發(fā)的土地收益分配應(yīng)統(tǒng)一遵循社會財富分配原則。首先，初次分配應(yīng)遵循市場原則，即以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，由市場根據(jù)效率原則進行分配；其次，二次分配應(yīng)遵循公平原則，即由政府主導(dǎo)，按照公平與效率兼顧的原則進行分配。政府直接獲取土地增值收益分配后，可以通過專項資金支持、社會保障支出、財政轉(zhuǎn)移支付等手段，對土地收益進行再分配，以實現(xiàn)社會公平。此分配邏輯與當(dāng)前的入市土地收益分配路徑一致，因此，重點在于重構(gòu)成片開發(fā)中的土地收益分配邏輯。重構(gòu)中需特別注意，將成片開發(fā)中農(nóng)民實際取得的征地補償款與初次分配邏輯下的土地收益概念加以區(qū)分。初次分配的土地收益是未附加任何負擔(dān)的土地市場價值。該土地市場價值并非實際交易價格，而是通過特定程序擬制認定的土地市場價值。而農(nóng)民實際取得的征地補償款是以初次分配的土地收益為基礎(chǔ)，計算扣除相關(guān)稅費后，實際支付給農(nóng)民的補償款項。

2. 完善以市場為導(dǎo)向的價格形成機制

市場價格本質(zhì)上是交易雙方通過自由協(xié)商談判所達成的成交價。在入市交易中，因土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易已實際達成，土地成交價格即反映了土地市場價值。然而，在成片開發(fā)中，由于征地補償發(fā)生在土地市場交易之前，這就引出了如何確定初次分配中的土地市場價值的問題。具體建議包括以下兩方面。

第一，在成片開發(fā)征收程序中引入?yún)f(xié)商議價環(huán)節(jié)。在全世界范圍內(nèi)，許多國家出于對私有產(chǎn)權(quán)保護目的，在征收土地前都設(shè)置了協(xié)議購買程序。例如，在德國，協(xié)商購買是啟動正式征收程序的前提條件；在美國，征收前必須委托評估并向土地所有權(quán)者提出要約。協(xié)議購買的核心旨意在于，雙方通過自由談判來確定市場價格。盡管我國在一般征收制度中并未強制執(zhí)行這一程序，但將“絕大多數(shù)達成安置補償協(xié)議”作為征地的前提條件，也可以看作是從柔性約束的角度對價格協(xié)商提出要求?！冻善_發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》還特別設(shè)置了成片開發(fā)方案需經(jīng)農(nóng)民集體同意的程序要求。在征求同意的過程中必然涉及對征收土地未來的開發(fā)規(guī)劃、開發(fā)愿景及可能的開發(fā)收益等多方面問題的溝通與磋商。此過程事實上已將協(xié)商議價程序合理地嵌入到成片開發(fā)征收程序中。

第二，以入市價格為參照評估成片開發(fā)征收土地的市場價值。與其他國家設(shè)置的前置且獨立于征收程序的協(xié)議購買程序不同，我國是將協(xié)商議價環(huán)節(jié)內(nèi)置于成片開發(fā)征收程序中。這意味著如果協(xié)商議價不成，成片開發(fā)項目同時也會流產(chǎn)。為遏制農(nóng)民盲目要價可能導(dǎo)致的成片開發(fā)項目無法實施，制度功能無法實現(xiàn)的后果，需要在具體協(xié)商程序中以客觀理性的論據(jù)引導(dǎo)農(nóng)民的合理訴求，確定征收土地的公平價格。入市可以看作是在時間維度上對集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)的分割，因此，入市價格在一定程度上可以反映集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)的市場價值。以入市價格為參照可以評估出成片開發(fā)征收土地相對公平的市場價值，如此便統(tǒng)一了入市與成片開發(fā)土地收益分配過程中初次分配的標(biāo)準(zhǔn)，即基于市場原則認定的較為客觀的土地價值。

3. 明確政府通過稅制分配土地增值收益

無論是入市還是成片開發(fā)，農(nóng)民在初次分配中按照市場價值獲得產(chǎn)權(quán)收益后，國家都有權(quán)對其征收特別受益費，以實現(xiàn)土地增值收益的二次分配。特別受益費制度在美國法律體系中已有實踐，其征收基礎(chǔ)在于政府行為導(dǎo)致土地增值，以及為了調(diào)節(jié)社會公平，防止個別人獨享整個社會的利益。這種理念與政府參與入市及成片開發(fā)土地增值收益分配的基礎(chǔ)一致，能夠為我國立法提供借鑒。入市土地增值收益調(diào)節(jié)金可以視為我國借鑒特別受益費制度的一種實踐嘗試。然而，當(dāng)前土地增值收益調(diào)節(jié)金制度的設(shè)計與實施存在一些問題，如征收性質(zhì)不明確、征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、征收程序可能侵犯產(chǎn)權(quán)人初次分配的權(quán)益，以及擾亂整個分配體系等。同時，調(diào)節(jié)金只特別針對入市土地，未能與成片開發(fā)制度有效銜接。從統(tǒng)一收益分配規(guī)范體系的角度，應(yīng)當(dāng)取消入市土地增值收益調(diào)節(jié)金制度，統(tǒng)一在稅制體系中實現(xiàn)入市及成片開發(fā)的特別受益費征收。通過稅制改革分配土地增值收益這一改革路徑也符合現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》的要求，具有合憲性。

針對入市和成片開發(fā)征收的稅究竟應(yīng)當(dāng)納入哪個稅種，目前仍存在爭議?！吨腥A人民共和國土地增值稅法（征求意見稿）》（以下簡稱《土地增值稅法（征求意見稿）》）旨在將入市收益納入土地增值稅的征稅范疇。對此，有觀點認為，盡管增值稅與土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)相契合，但存在無法精準(zhǔn)計算所謂增值收益的技術(shù)難題，《土地增值稅法（征求意見稿）》所提出入市土地增值稅的征收，實際上是以轉(zhuǎn)讓收入而非土地增值收益為稅基，這顯然偏離了土地增值稅的本意。另有觀點認為，“土地增值本身屬于利得范疇、理應(yīng)納入所得稅范疇”，建議通過修訂《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地初次入市流轉(zhuǎn)及成片開發(fā)征收中所獲得的土地產(chǎn)權(quán)收益納入所得稅的計征范圍。也有觀點持反對意見，認為當(dāng)前所得稅固定稅率的安排無法有效調(diào)節(jié)土地增值分配的比例，且企業(yè)所得稅作為央地共享稅收，可能會影響地方政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的積極性。故而，建議設(shè)立名為“集體土地入市所得稅”的新稅種，以兼顧解決土地增值稅名實不符及所得稅央地共享所引發(fā)的問題。

以上觀點是在贊同政府通過稅制參與土地增值收益分配的前提下，就如何優(yōu)化現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)以滿足政府參與土地增值收益分配的需求而提出的技術(shù)方案。從盡量保持現(xiàn)有稅制穩(wěn)定和謹慎引入新稅種的角度出發(fā)，本文對比分析增值稅和所得稅兩種方案，贊同選擇增值稅方案。盡管所得稅方案能夠解決土地增值額計算的難題，并且通過中央政府有針對性的調(diào)整央地稅收分配比例，在一定程度上也可以解決地方收入保障的問題，但從企業(yè)所得稅的體系協(xié)調(diào)角度來看，還需要考慮以下兩方面問題。第一，稅率設(shè)置的問題。目前企業(yè)所得稅的統(tǒng)一稅率為25%，需要評估這一固定稅率是否適用于土地收益分配的特定情境。如不適合，就需要探討如何對企業(yè)所得稅稅率進行相應(yīng)的調(diào)整。第二，繳納方式的問題。目前企業(yè)所得稅是根據(jù)年度收入總額來核算和繳納，這與入市和成片開發(fā)征收的土地收益分配按次核算繳納的方式并不匹配，因而還涉及對所得稅繳納方式進行調(diào)整的問題。增值稅方案雖然存在計稅基數(shù)與增值概念不完全吻合的問題，但這一技術(shù)性難題可以通過立法解釋和特別法規(guī)定來解決。更為關(guān)鍵的是，增值稅按次征收的模式，以及其相對靈活的征收扣除、減征、免征等政策組合，與入市和成片開發(fā)的具體場景下土地收益分配的靈活性需求相匹配。在目前的《土地增值稅法（征求意見稿）》框架下，只需要將成片開發(fā)從一般的免征土地增值稅的范圍內(nèi)剔除，并將其納入與出讓集體土地使用權(quán)一同征收土地增值稅的條款中，即可實現(xiàn)調(diào)整。

入市和成片開發(fā)為滿足新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地空間需求提供了差異化的制度路徑。如何做好制度銜接，實現(xiàn)兩種制度方式在保障合理用地需求方面的有機統(tǒng)一，是一個時代命題，也是“364號文”將研究入市與成片開發(fā)土地征收之間的協(xié)同機制列為試點內(nèi)容的重要原因。本文在城鄉(xiāng)融合的視角下，采用功能分析的研究方法，循著“功能協(xié)同—空間協(xié)同—利益協(xié)同”的研究進路，對入市與成片開發(fā)協(xié)同的法律機制展開論證。在共同保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展用地的需求方面，入市與成片開發(fā)的制度功能各有側(cè)重，這是兩者協(xié)同的理論基礎(chǔ)。統(tǒng)一、科學(xué)的國土空間規(guī)劃能夠有效引導(dǎo)入市與成片開發(fā)的協(xié)同實施，推動兩者在資源配置、空間利用等方面實現(xiàn)科學(xué)對接與高效配合。統(tǒng)一的土地收益分配機制能夠平衡政府和農(nóng)民在入市及成片開發(fā)中取得的收益，遏制政府為獲取高額收益而濫用成片開發(fā)征收權(quán)的行為，這是兩者協(xié)同運行的制度保障。當(dāng)然，具體的制度實現(xiàn)還依賴于在統(tǒng)一國土空間立法和稅收制度改革中進一步構(gòu)建相關(guān)配套制度。此外，土地制度改革是一項系統(tǒng)工程，為更有效發(fā)揮入市與成片開發(fā)制度協(xié)同的作用，還需要協(xié)調(diào)推進宅基地和集體產(chǎn)權(quán)等制度改革，實現(xiàn)各項制度的有效銜接，共同推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。

供稿：北京市社會科學(xué)院科研組織處、法治研究所

文章來源：《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》