新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展必由之路

王一鳴

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和動(dòng)能轉(zhuǎn)換進(jìn)入關(guān)鍵期。從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型看，過去經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力時(shí)，往往采取發(fā)債上項(xiàng)目等方式拉動(dòng)投資，通過投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。雖然投資能帶動(dòng)一定的當(dāng)期需求，但最終會(huì)轉(zhuǎn)化為供給能力，而供大于求的“剩余”部分主要通過擴(kuò)大出口得以釋放。隨著我國制造業(yè)占全球比重超過30%，擴(kuò)大出口面臨的外部壓力越來越大。從新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換看，房地產(chǎn)業(yè)是過去一個(gè)時(shí)期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要?jiǎng)幽?，隨著市場(chǎng)供需深刻變化，房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入深度調(diào)整期。近年來新能源汽車、鋰電池、光伏設(shè)備等“新三樣”增勢(shì)強(qiáng)勁，但短期內(nèi)還難以抵補(bǔ)房地產(chǎn)深度調(diào)整形成的缺口。

加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的主要路徑

新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。面對(duì)壓力與挑戰(zhàn)，必須以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)，推動(dòng)新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換。

一是加快培育科技創(chuàng)新新動(dòng)能。塑造發(fā)展新動(dòng)能新優(yōu)勢(shì)，從根本上說要依靠科技創(chuàng)新。首先，要從“跟隨型”創(chuàng)新轉(zhuǎn)向“引領(lǐng)型”創(chuàng)新。過去在技術(shù)追趕階段，科技進(jìn)步的主要路徑是引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新，技術(shù)源頭在海外，基礎(chǔ)研究、核心技術(shù)、原始創(chuàng)新能力較為薄弱。面向未來，科技創(chuàng)新要從“技術(shù)追趕”轉(zhuǎn)向構(gòu)建“局部領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)”，形成必要的反制能力，增強(qiáng)在國際科技競(jìng)爭(zhēng)中的主動(dòng)權(quán)。其次，從終端產(chǎn)品創(chuàng)新轉(zhuǎn)向中間品創(chuàng)新。隨著我國制造能力大幅提升，在終端產(chǎn)品領(lǐng)域如核電、水輪機(jī)、高鐵等方面，形成了國際競(jìng)爭(zhēng)力，但承載關(guān)鍵核心技術(shù)的零部件、元器件、基礎(chǔ)材料、工業(yè)軟件等中間品，部分仍要依賴進(jìn)口。中間品迭代快、技術(shù)含量高、專業(yè)化分工細(xì)，創(chuàng)新難度大，必須在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)突破。再次，從集成創(chuàng)新轉(zhuǎn)向原始創(chuàng)新。無論是構(gòu)筑局部領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，還是突破關(guān)鍵核心技術(shù)，都需要加強(qiáng)前瞻性基礎(chǔ)研究，增強(qiáng)原始創(chuàng)新能力。要以基礎(chǔ)研究的突破帶動(dòng)引領(lǐng)性原創(chuàng)成果、戰(zhàn)略性技術(shù)產(chǎn)品的重大突破，在更多領(lǐng)域躋身國際領(lǐng)先行列。

二是培育產(chǎn)業(yè)升級(jí)新動(dòng)能。培育新一代信息技術(shù)、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)，加快關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，支持多技術(shù)路線探索和交叉融合，推進(jìn)應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎。前瞻布局人形機(jī)器人、下一代互聯(lián)網(wǎng)、量子信息、生物制造等一批未來產(chǎn)業(yè)。加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智能化改造，推動(dòng)智能制造單元、智能產(chǎn)線、智能車間建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全要素全環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)感知、互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)集成和智能控制，加快新一代智能制造發(fā)展。

三是培育新型城鎮(zhèn)化新動(dòng)能。按照二十屆三中全會(huì)部署，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的研究，如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口按照城市居民消費(fèi)方式消費(fèi)，人均消費(fèi)支出將增長(zhǎng)30%左右。我國近3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口消費(fèi)需求增長(zhǎng)30%，將在需求端形成新動(dòng)能。

四是培育綠色發(fā)展新動(dòng)能。截至2024年9月底，我國可再生能源裝機(jī)達(dá)到17.3億千瓦，占我國發(fā)電總裝機(jī)的54.7%，其中，風(fēng)電和太陽能發(fā)電裝機(jī)分別達(dá)到4.8億千瓦和7.7億千瓦，總規(guī)模達(dá)到12.5億千瓦，均居世界第一。2024年，新能源汽車產(chǎn)量超過1200萬輛，新能源汽車新車銷量達(dá)到汽車新車總銷量的40.9%。綠色轉(zhuǎn)型將為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能。

提升金融服務(wù)對(duì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換的適配性

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和動(dòng)能轉(zhuǎn)換的需要，金融體系要進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，發(fā)展科技金融、數(shù)字金融、普惠金融和綠色金融。

第一，發(fā)展科技金融。我國以間接融資為主體的金融體系，對(duì)傳統(tǒng)重化工業(yè)有較為成熟的融資模式，但在支持科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面，金融體系仍存在不適應(yīng)科技創(chuàng)新的融資需求和風(fēng)險(xiǎn)匹配問題。這就要求構(gòu)建同科技創(chuàng)新相適應(yīng)的科技金融體系，鼓勵(lì)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資、股權(quán)投資和天使投資基金，滿足處于不同生命周期科技企業(yè)的資金需求，支持長(zhǎng)期資本、耐心資本、戰(zhàn)略資本更多地投向科技創(chuàng)新；積極探索信貸融資支持科技創(chuàng)新的新模式，拓展商業(yè)銀行參與股權(quán)投資支持科技創(chuàng)新的空間；運(yùn)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，降低金融服務(wù)科技企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和隱性成本?？傊岣呓鹑谥С挚萍紕?chuàng)新的力度、廣度和精度，形成全方位、多層次科技金融服務(wù)體系。

第二，發(fā)展數(shù)字金融。產(chǎn)業(yè)數(shù)字金融通過深入產(chǎn)業(yè)鏈和場(chǎng)景，利用云計(jì)算、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)風(fēng)控等金融科技能力，構(gòu)建科技、產(chǎn)業(yè)、金融的數(shù)字化連接模式，有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融服務(wù)從主體信用向交易信用轉(zhuǎn)變，為金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)開辟了新路徑。要加快推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新授信和風(fēng)控模式，完善監(jiān)管框架和規(guī)則，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)與科技公司跨界合作，創(chuàng)新科技、產(chǎn)業(yè)、金融循環(huán)模式，重構(gòu)合作共贏的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

第三，發(fā)展普惠金融。中小企業(yè)在推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中具有不可替代作用，要持續(xù)完善金融支持中小微企業(yè)和民營企業(yè)的功能，通過優(yōu)化融資增信、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信息共享等措施，更好滿足中小微企業(yè)的融資需求。改進(jìn)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)方式，開發(fā)兼具安全性、收益性、流動(dòng)性的金融產(chǎn)品，有針對(duì)性地豐富金融產(chǎn)品供給。

第四，發(fā)展綠色金融。推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型，資金投入大，回報(bào)周期長(zhǎng)。比如，僅碳減排一項(xiàng)，預(yù)計(jì)2030年前，我國每年需投入2.2萬億元；2030年至2060年，每年需投入3.9萬億元。如此大規(guī)模投入，僅靠政府資金是不夠的，還必須以市場(chǎng)化手段引導(dǎo)激勵(lì)更多社會(huì)資本參與。為此，要增加綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)供給，支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保、碳減排技術(shù)等發(fā)展，并完善綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，分步建立強(qiáng)制的信息披露制度，并覆蓋各類金融機(jī)構(gòu)和融資主體。

總之，只要將應(yīng)對(duì)困難和挑戰(zhàn)的壓力，轉(zhuǎn)化為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和動(dòng)能轉(zhuǎn)換的動(dòng)力，就能增強(qiáng)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，并開啟新一輪增長(zhǎng)周期。

（作者為中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長(zhǎng)、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任）

低利率時(shí)代來臨，但高姿態(tài)應(yīng)對(duì)更重要——

內(nèi)卷是當(dāng)前銀行界的大敵

魏建國

當(dāng)前，銀行界要克服的最主要問題是內(nèi)卷，這種現(xiàn)象在當(dāng)前是銀行界的大敵。在低利率時(shí)代，銀行界的內(nèi)卷將會(huì)變得嚴(yán)重，這是值得我們警惕的。當(dāng)前銀行界的競(jìng)爭(zhēng)在加劇，存貸款利率的競(jìng)爭(zhēng)尤為突出，而客戶資源的爭(zhēng)奪，特別是優(yōu)質(zhì)客戶的競(jìng)爭(zhēng)，成為內(nèi)卷的核心所在。目前我們的產(chǎn)品和服務(wù)范圍的創(chuàng)新尚顯不足，銀行間的同質(zhì)化現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，這導(dǎo)致難以滿足客戶日益增長(zhǎng)的多樣化和個(gè)性化服務(wù)需求。這種局面使得各家銀行相互擠壓生存空間，內(nèi)卷現(xiàn)象愈演愈烈。最終受損的不僅是銀行界本身，而且對(duì)客戶也造成了損失，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展也帶來了巨大的影響。

如何解決這一問題，應(yīng)該采取哪些措施應(yīng)對(duì)這種情況？我們應(yīng)該把當(dāng)前低利率時(shí)代當(dāng)作整個(gè)銀行界的機(jī)遇，做好以下三件事情：

第一，提供更多的高質(zhì)量服務(wù)公共產(chǎn)品?？v觀西方銀行的發(fā)展史，不難發(fā)現(xiàn)，在低利率環(huán)境下，客戶對(duì)融資成本的敏感度顯著增強(qiáng)，同時(shí)對(duì)流動(dòng)性和管理需求變得更加復(fù)雜。面對(duì)銀行全鏈條的金融服務(wù)，服務(wù)水平的要求也隨之提升。科技金融興起的目的是要求我們進(jìn)行服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型，要求銀行為客戶提供更加靈活高效、安全可靠的融資產(chǎn)品及流動(dòng)性管理方案。因此，我們不僅要增加服務(wù)的公共產(chǎn)品種類，還要提升服務(wù)的質(zhì)量和水平，確保提供的服務(wù)產(chǎn)品多元化，以滿足客戶日益增長(zhǎng)的多樣化需求。

第二，加大海外市場(chǎng)的跨境業(yè)務(wù)發(fā)展。我們應(yīng)充分利用“一帶一路”倡議和人民幣國際化的有利時(shí)機(jī)，捕捉更多業(yè)務(wù)機(jī)遇，增加收入來源，以彌補(bǔ)我們的需求缺口。我預(yù)計(jì)，自2025年起，中國企業(yè)將迎來第二輪海外拓展浪潮，這并非如某些專家所言，是源于國內(nèi)企業(yè)的過度競(jìng)爭(zhēng)，而是跨境電商已崛起為中國貿(mào)易的新引擎。在此過程中，我們應(yīng)向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，例如借鑒日本和德國的經(jīng)驗(yàn)，將企業(yè)與銀行緊密綁定，攜手共進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)互利共贏。企業(yè)可以借助銀行的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，有效規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)，并優(yōu)化回報(bào)率和項(xiàng)目收益率；而銀行則能通過與企業(yè)合作，拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。在低利率時(shí)代，銀行業(yè)應(yīng)共同把握機(jī)遇，切勿輕視跨境電商和走出去企業(yè)所帶來的潛力，而將風(fēng)險(xiǎn)過分夸大。我們應(yīng)通過國際前沿實(shí)踐，不斷學(xué)習(xí)進(jìn)步，推動(dòng)銀行業(yè)邁上新臺(tái)階。我們不僅要在國內(nèi)業(yè)務(wù)中磨礪成長(zhǎng)，更要積極拓展國際業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)從本土跨境銀行向國際大型銀行的華麗轉(zhuǎn)身。

第三，加強(qiáng)銀行界本身的學(xué)習(xí)。通常，銀行在順境中能夠展現(xiàn)出更加蓬勃的發(fā)展態(tài)勢(shì)，而在逆境中則容易滋生危機(jī)感。因此，銀行界亟須加強(qiáng)自我學(xué)習(xí)，面對(duì)當(dāng)前的挑戰(zhàn)，中國銀行界不應(yīng)過分夸大困難，更不應(yīng)輕易屈服，而應(yīng)視之為磨礪自我、提升能力的契機(jī)，將低利率時(shí)代的難題視為一種激勵(lì)，一種促進(jìn)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的機(jī)遇。我們應(yīng)積極向同行學(xué)習(xí)，向歷史學(xué)習(xí)，向數(shù)字經(jīng)濟(jì)學(xué)習(xí)，學(xué)外語、學(xué)業(yè)務(wù)、學(xué)管理。尤為重要的是，要深入探索銀行業(yè)務(wù)流程的創(chuàng)新之道，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。

我相信，盡管低利率時(shí)代已經(jīng)來臨，但高姿態(tài)應(yīng)對(duì)更重要。敵人打不倒你，除非你自己趴下。

（作者為商務(wù)部原副部長(zhǎng)、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心資深專家咨詢委員會(huì)委員）

把地方財(cái)力減弱視作推動(dòng)改革的新契機(jī)

黃益平

核心觀點(diǎn)

過往的行政放權(quán)在促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮了積極作用，但資源配置權(quán)限從中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移，并不等同于市場(chǎng)化改革的完成。關(guān)鍵在于決策權(quán)應(yīng)合理地向市場(chǎng)和企業(yè)轉(zhuǎn)移，而非僅停留在政府層面。

將來，地方政府也許可以將有限的資源集中到以下三個(gè)領(lǐng)域，一是維護(hù)社會(huì)秩序、保障公平競(jìng)爭(zhēng)，二是提供公共服務(wù)，三是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施。如果地方有能力、有資源，當(dāng)然可以制定并實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，但前提是地方政府要對(duì)資金來源與后果承擔(dān)責(zé)任。

地方政府財(cái)權(quán)有限而事權(quán)繁重

當(dāng)前一個(gè)最顯著的變化是地方政府的財(cái)力明顯削弱，一些地方財(cái)政甚至捉襟見肘。現(xiàn)象背后的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，但與經(jīng)濟(jì)體制變革緊密相連。

自1978年改革開放以來，中國經(jīng)歷了深刻的放權(quán)過程。伴隨著財(cái)權(quán)下放，地方政府的財(cái)力在上世紀(jì)90年代初達(dá)到前所未有的高度，中央財(cái)力相對(duì)薄弱。為此，1994年國家實(shí)施分稅制改革，核心在于將相當(dāng)一部分財(cái)權(quán)重新集中到中央，以強(qiáng)化國家的宏觀管理能力，并促進(jìn)地方轉(zhuǎn)移支付的有效性。此舉在當(dāng)時(shí)被視為必要之舉，有助于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。然而，隨著時(shí)間推移，分稅制改革的弊端漸顯，最突出的問題便是地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不太匹配。眾多地方政府面臨著責(zé)任重大而財(cái)權(quán)有限的困境，在很大程度上影響其履行職責(zé)的能力與效率。

我剛參加工作時(shí)在國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心發(fā)展研究所，第一項(xiàng)工作任務(wù)是研究分析當(dāng)時(shí)的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。這一歷史性的經(jīng)濟(jì)政策對(duì)今天的很多年輕人來說可能略顯陌生，但老一輩對(duì)此記憶深刻。統(tǒng)購統(tǒng)銷，簡(jiǎn)而言之，即國家糧食部門統(tǒng)一收購與銷售糧食。1986年，統(tǒng)購統(tǒng)銷制度面臨一個(gè)重大挑戰(zhàn)：在改革開放過程中，糧食收購價(jià)格不斷攀升，而銷售價(jià)格并未提高。這一現(xiàn)象在當(dāng)時(shí)的背景下不難理解：提高收購價(jià)格旨在鼓勵(lì)農(nóng)民增產(chǎn)，而銷售價(jià)格提不上來則是由于城市居民收入尚未增長(zhǎng)到位。這很快導(dǎo)致糧價(jià)倒掛現(xiàn)象，即收購價(jià)格高于銷售價(jià)格，由此產(chǎn)生的補(bǔ)貼壓力主要由地方政府承擔(dān)。這一案例雖已遠(yuǎn)去，但其背后反映的政府財(cái)政困境與應(yīng)對(duì)策略，至今依舊屢見不鮮。

長(zhǎng)期以來，地方政府在財(cái)權(quán)有限而事權(quán)繁重的背景下，在增收方面展現(xiàn)出極強(qiáng)的創(chuàng)新能力。他們或積極爭(zhēng)取中央轉(zhuǎn)移支付，或依賴土地財(cái)政獲取資金，又或通過建立融資平臺(tái)籌集資金。這些舉措雖在一定程度上支撐了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但隨著財(cái)政壓力加大，特別是土地市場(chǎng)遇冷、融資平臺(tái)監(jiān)管收緊，地方政府的財(cái)政壓力日益增加。

需擴(kuò)大地方政府的可持續(xù)收入

自2018年起，中央政府著手深化財(cái)政改革，尤其是地方財(cái)政改革，旨在規(guī)范地方政府債務(wù)管理，通過“開前門、關(guān)后門”的方式，即明確地方債務(wù)限額、嚴(yán)控新增債務(wù)，以遏制無序舉債行為。這一系列舉措無疑為構(gòu)建更加健康、可持續(xù)的財(cái)政體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

從控制的角度出發(fā)，限制地方政府融資空間的必要性顯而易見。地方政府在借貸時(shí)，往往不直接承擔(dān)最終的償債責(zé)任，這與美國地方政府可能面臨的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)截然不同。在中國，地方政府不可能破產(chǎn)卻又大量舉債，這揭示了借貸過程中權(quán)利與責(zé)任的不對(duì)等性，因此，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資的監(jiān)管是合理舉措。然而，加強(qiáng)管理的過程中，地方政府資金如果嚴(yán)重短缺，也容易引發(fā)一系列問題。其中顯著的變化是地方政府在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的作用減弱。

以前，中央政策一出，地方政府往往能迅速響應(yīng)，甚至加碼執(zhí)行，從而有效刺激經(jīng)濟(jì)；而今，部分地方政府可能心有余而力不足。這個(gè)問題包含兩個(gè)層面。首先，地方政府正在削減開支，這反過來可能會(huì)降低總需求。其次，個(gè)別地方政府為了增加收入而采取增加罰款和稅務(wù)檢查的手段，影響了民營企業(yè)家的信心。

中央政府在編制今年預(yù)算時(shí)，可以先作出保障地方政府基本財(cái)政需求的安排。然后，需要審視和調(diào)整中央和地方政府之間的財(cái)政資源分配，以擴(kuò)大地方政府的可持續(xù)收入。對(duì)于個(gè)別地方政府的不正當(dāng)行為，中央政府應(yīng)采取嚴(yán)厲措施予以糾正。

地方招商引資制度面臨新挑戰(zhàn)

地方政府在招商引資方面的政策依然活躍且力度較大，但也面臨著新的挑戰(zhàn)。

以電動(dòng)汽車為例，根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者對(duì)電動(dòng)車補(bǔ)貼問題的研究，中國政府對(duì)每輛電動(dòng)車的實(shí)際補(bǔ)貼額度與歐美國家相比并未呈現(xiàn)明顯差異。雖然顯性的補(bǔ)貼并不多，但隱性支持相對(duì)繁雜。各地方政府的招商引資政策包含多種多樣的隱性補(bǔ)貼，如減免稅收和降低土地使用費(fèi)等。違法違規(guī)政策優(yōu)惠的后果是，一些領(lǐng)域出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)，比如全國目前有七八十家電動(dòng)汽車公司，幾乎每一家背后都有地方政府的影子。

政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不少見，產(chǎn)業(yè)政策也很普遍，但各地政府在缺乏獨(dú)立的資產(chǎn)負(fù)債表的情況下，大量投入各種資源支持產(chǎn)能復(fù)制，而不是技術(shù)門檻的突破，這可能是有問題的，導(dǎo)致創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)在地方政府支持下過度集中。

產(chǎn)業(yè)政策在特定情境下確實(shí)能發(fā)揮積極作用，但前提在于市場(chǎng)存在失靈現(xiàn)象。當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策若能助其克服，則可能產(chǎn)生正面效應(yīng)。然而，產(chǎn)業(yè)政策容易偏離初衷，導(dǎo)致效果不佳。究其根源，這些政策往往超越了單純克服市場(chǎng)失靈的范疇，特別是在新能源產(chǎn)品領(lǐng)域。最需要政策支持的是那些技術(shù)門檻過高、單一企業(yè)難以承擔(dān)或成本過高的項(xiàng)目。而當(dāng)前一些地方政府的招商引資政策，卻往往聚焦于復(fù)制和放大已成熟技術(shù)，甚至導(dǎo)致產(chǎn)能過剩和效率低下。因此，規(guī)范招商引資行為顯得尤為重要。

對(duì)此，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》已明確，規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為。

進(jìn)一步改革的新契機(jī)

地方財(cái)政力量減弱，雖看似不利，但從另一角度看，或許能成為推動(dòng)市場(chǎng)化改革的新契機(jī)。

過往的行政放權(quán)在促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮了積極作用，但資源配置權(quán)限從中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移，并不等同于市場(chǎng)化改革的完成。關(guān)鍵在于決策權(quán)應(yīng)合理地向市場(chǎng)和企業(yè)轉(zhuǎn)移，而非僅停留在政府層面。

將來，地方政府也許可以將有限的資源集中到以下三個(gè)領(lǐng)域，一是維護(hù)社會(huì)秩序、保障公平競(jìng)爭(zhēng)，二是提供公共服務(wù)，三是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施。如果地方有能力、有資源，當(dāng)然可以制定并實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，但前提是地方政府要對(duì)資金來源與后果承擔(dān)責(zé)任。

總之，若地方政府能更多地聚焦于克服市場(chǎng)失靈、維護(hù)市場(chǎng)秩序和提供公共服務(wù)等核心職能，這將是市場(chǎng)機(jī)制得以充分發(fā)揮作用的重要條件。正如黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的，應(yīng)“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。這一轉(zhuǎn)變對(duì)于推動(dòng)我國創(chuàng)新能力的提升將具有深遠(yuǎn)意義。

（作者為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長(zhǎng)）

從以靜態(tài)社會(huì)為基準(zhǔn)，轉(zhuǎn)向以動(dòng)態(tài)社會(huì)為基準(zhǔn)來考慮績(jī)效問題——

從績(jī)效管理看公共資源的空間錯(cuò)配問題

劉尚希

核心觀點(diǎn)

如果將績(jī)效的思維局限于微觀的一個(gè)個(gè)項(xiàng)目上，從財(cái)務(wù)的角度來看也許做得很好，但在宏觀層面上，造成了大量的資源錯(cuò)配，筆者將其稱為公共資源在空間上的錯(cuò)配。人流動(dòng)到了一個(gè)地方，就需要引導(dǎo)資源配置到這個(gè)地方，但是資源配置到了別的地方而不是人需要的地方，這就是公共資源空間上的錯(cuò)投。

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的文件早已出臺(tái)。在實(shí)踐中，從文件到落實(shí)有相當(dāng)大的難度。因?yàn)檫@不只是一個(gè)理念、政策和方法的問題，更涉及體制性的問題。如果體制性的問題尚未解決，那么讓績(jī)效管理真正落地還是非常難的。

在公共領(lǐng)域?qū)?jī)效的認(rèn)知需要超越

我們對(duì)績(jī)效的認(rèn)知需要超越，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目就要予以保障甚至增加預(yù)算，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不好的項(xiàng)目就減少預(yù)算，這套邏輯在公共領(lǐng)域是行不通的。受經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，過去所講的績(jī)效一般都是經(jīng)濟(jì)績(jī)效，但在公共領(lǐng)域僅僅談經(jīng)濟(jì)績(jī)效，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，特別是局限于一個(gè)項(xiàng)目談經(jīng)濟(jì)績(jī)效，更是不夠。因?yàn)閺奈⒂^的角度來看，項(xiàng)目可能在經(jīng)濟(jì)上是有績(jī)效的，但是從公共服務(wù)的受益人的角度來進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果可能是完全相反的。比如新建一個(gè)醫(yī)院，可能醫(yī)院的工程質(zhì)量很不錯(cuò)，醫(yī)院建成后看病的人也不少，但是從受益人群進(jìn)行分析，到底哪些人群是受益者，高收入者還是低收入者？從公共服務(wù)的角度來衡量，建立醫(yī)院的目的應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)社會(huì)健康服務(wù)的公平性。如果不進(jìn)行受益人群分析，那么醫(yī)院到底解決了什么樣的問題？從微觀的經(jīng)濟(jì)視角來看，項(xiàng)目本身或許是有績(jī)效的，但是公平性上可能是不足的，甚至是適得其反的。

績(jī)效有兩個(gè)層面——宏觀和微觀。如果僅關(guān)注微觀層面，實(shí)際上很多判斷會(huì)出現(xiàn)偏差，宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)來說是不可偏廢的。那么要把哪個(gè)層面放在首位加以考慮，筆者認(rèn)為這個(gè)順序是需要研究的。現(xiàn)在更多是從操作性來看的，局限于微觀績(jī)效，即項(xiàng)目績(jī)效，而在宏觀上對(duì)績(jī)效指標(biāo)的考慮不多，且有時(shí)難以操作，無法判斷宏觀績(jī)效的好壞。公共資源的宏觀配置出現(xiàn)了嚴(yán)重的空間錯(cuò)位

很多績(jī)效指標(biāo)都是微觀視角的，從部門單位落到每一個(gè)具體的項(xiàng)目上，設(shè)定事前的績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行事后的績(jī)效評(píng)價(jià)，且默認(rèn)在宏觀層面來看項(xiàng)目的設(shè)立是合理的。但問題是，在宏觀層面進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)，是缺少分析框架的，項(xiàng)目的微觀績(jī)效評(píng)價(jià)并無宏觀合理性的確認(rèn)。正是因?yàn)楦⒅匚⒂^績(jī)效評(píng)價(jià)，而宏觀的績(jī)效評(píng)價(jià)呼聲不高，所以公共資源的宏觀配置出現(xiàn)了嚴(yán)重的空間錯(cuò)位。

舉個(gè)例子，從整體來看，在工業(yè)化、城市化的推動(dòng)下，人口在流動(dòng)，家庭在遷徙。過去是一個(gè)靜態(tài)的社會(huì)，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下最明顯。而在市場(chǎng)化條件下，現(xiàn)在是動(dòng)態(tài)的社會(huì)，表現(xiàn)為區(qū)域之間人口、家庭的遷移，更重要的是，農(nóng)村的家庭在向城市遷移，從勞動(dòng)力進(jìn)城打工，到舉家遷移進(jìn)城，是經(jīng)濟(jì)流動(dòng)轉(zhuǎn)向社會(huì)流動(dòng)的躍升，帶動(dòng)人口的縱向流動(dòng)。農(nóng)民工是流動(dòng)的，他們?cè)诔鞘泄ぷ?、生活，如果缺少社?huì)身份的平等，就不能享受和當(dāng)?shù)厥忻裢鹊墓卜?wù)。這其實(shí)帶來了一個(gè)重大的問題——人口凈流出的地方，公共服務(wù)是過剩的，而人口凈流入的地方，公共服務(wù)是不足的，沒有充分考慮非戶籍家庭應(yīng)享有的公共服務(wù)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人口凈流入的地方，教育、醫(yī)院等公共服務(wù)其實(shí)是跟不上的。比如教師的編制是按照戶籍人口數(shù)配置的，有些人口凈流入的地方，常住人口是戶籍人口的幾倍，這樣按照戶籍人口配置的教師編制就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。再比如新建學(xué)校，有大量沒有戶籍的隨遷子女也需要當(dāng)?shù)靥峁┙逃詫?duì)發(fā)達(dá)地區(qū)來說，人口凈流入地新建學(xué)校的壓力非常大。而人口凈流出地，新建了學(xué)校卻招生困難，甚至還沒有開張就關(guān)停了。人口凈流出了，教育經(jīng)費(fèi)卻還在大量增加，用于校舍的翻新、學(xué)校的新建等方面。那么這些投入顯然是沒有績(jī)效的，除非有朝一日流出到發(fā)達(dá)地區(qū)的人再返回故土。部分勞動(dòng)力回流是正常的，而家庭大量回遷這樣的情形是難以想象的，這意味著經(jīng)濟(jì)全面衰退，發(fā)展出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題。前幾年筆者早已提出，資金要跟著人走，轉(zhuǎn)移支付要跟著人走，公共服務(wù)要跟著人走，我們的規(guī)劃也要適應(yīng)人口的空間布局變化趨勢(shì)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間的主體形態(tài)變化來進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化，而不能按照原來靜態(tài)的人口分布，將國土的空間規(guī)劃、土地使用規(guī)劃一成不變地執(zhí)行下去。

所以如果將績(jī)效的思維局限于微觀的一個(gè)個(gè)項(xiàng)目上，從財(cái)務(wù)的角度來看也許做得很好，但在宏觀層面上，造成了大量的資源錯(cuò)配，筆者將其稱為公共資源在空間上的錯(cuò)配。人流動(dòng)到了一個(gè)地方，就需要引導(dǎo)資源配置到這個(gè)地方，但是資源配置到了別的地方而不是人需要的地方，這就是公共資源空間上的錯(cuò)投。

要關(guān)注公共資源的空間配置效率

泛泛地講，增加公共服務(wù)，諸如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)施的投入等等，都是正確的投向，但是投入存在很多浪費(fèi)，是無效的，那么這樣的投資是沒有績(jī)效的。當(dāng)前學(xué)界的一些研究也比較空泛，通過設(shè)計(jì)一些模型，研究得出：從整體上看，公共服務(wù)的供給是不足的、投入是不足的，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加大對(duì)公共服務(wù)的投入，好像只要往公共服務(wù)這個(gè)籃子里一裝，這些投入就是正確的，資源配置就是有效的。這也是一個(gè)誤區(qū)。要從以靜態(tài)社會(huì)為基準(zhǔn)，轉(zhuǎn)向以動(dòng)態(tài)社會(huì)為基準(zhǔn)來考慮問題，很重要的是要有空間觀念和空間思維，要考慮空間績(jī)效的問題。否則績(jī)效評(píng)價(jià)就還是按照過去的老一套在做，跟不上形勢(shì)，這是我們要密切關(guān)注的。現(xiàn)在的空間經(jīng)濟(jì)學(xué)，過去也叫區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)，筆者認(rèn)為是可以借鑒的。當(dāng)然，績(jī)效的問題不能和經(jīng)濟(jì)學(xué)混為一談，它不僅考慮經(jīng)濟(jì)問題，還要考慮社會(huì)問題，不僅考慮效率，還要考慮公平。

預(yù)算績(jī)效主要講的是支出，關(guān)注的是公共支出的使用效率。我們要關(guān)注公共資源——流量和存量的空間配置效率，無論是在理論方面還是實(shí)際操作方面，包括績(jī)效政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施，都值得進(jìn)一步提升，不能僅僅局限于微觀層面來探討。

（作者為中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員）