新舊動能轉(zhuǎn)換是推動高質(zhì)量發(fā)展必由之路

王一鳴

當前，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和動能轉(zhuǎn)換進入關(guān)鍵期。從經(jīng)濟轉(zhuǎn)型看，過去經(jīng)濟面臨下行壓力時，往往采取發(fā)債上項目等方式拉動投資，通過投資帶動經(jīng)濟增長。雖然投資能帶動一定的當期需求，但最終會轉(zhuǎn)化為供給能力，而供大于求的“剩余”部分主要通過擴大出口得以釋放。隨著我國制造業(yè)占全球比重超過30%，擴大出口面臨的外部壓力越來越大。從新舊動能轉(zhuǎn)換看，房地產(chǎn)業(yè)是過去一個時期拉動經(jīng)濟的主要動能，隨著市場供需深刻變化，房地產(chǎn)業(yè)進入深度調(diào)整期。近年來新能源汽車、鋰電池、光伏設(shè)備等“新三樣”增勢強勁，但短期內(nèi)還難以抵補房地產(chǎn)深度調(diào)整形成的缺口。

加快新舊動能轉(zhuǎn)換的主要路徑

新舊動能轉(zhuǎn)換是推動高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。面對壓力與挑戰(zhàn)，必須以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)，推動新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換。

一是加快培育科技創(chuàng)新新動能。塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢，從根本上說要依靠科技創(chuàng)新。首先，要從“跟隨型”創(chuàng)新轉(zhuǎn)向“引領(lǐng)型”創(chuàng)新。過去在技術(shù)追趕階段，科技進步的主要路徑是引進消化吸收再創(chuàng)新，技術(shù)源頭在海外，基礎(chǔ)研究、核心技術(shù)、原始創(chuàng)新能力較為薄弱。面向未來，科技創(chuàng)新要從“技術(shù)追趕”轉(zhuǎn)向構(gòu)建“局部領(lǐng)先優(yōu)勢”，形成必要的反制能力，增強在國際科技競爭中的主動權(quán)。其次，從終端產(chǎn)品創(chuàng)新轉(zhuǎn)向中間品創(chuàng)新。隨著我國制造能力大幅提升，在終端產(chǎn)品領(lǐng)域如核電、水輪機、高鐵等方面，形成了國際競爭力，但承載關(guān)鍵核心技術(shù)的零部件、元器件、基礎(chǔ)材料、工業(yè)軟件等中間品，部分仍要依賴進口。中間品迭代快、技術(shù)含量高、專業(yè)化分工細，創(chuàng)新難度大，必須在技術(shù)上實現(xiàn)突破。再次，從集成創(chuàng)新轉(zhuǎn)向原始創(chuàng)新。無論是構(gòu)筑局部領(lǐng)先優(yōu)勢，還是突破關(guān)鍵核心技術(shù)，都需要加強前瞻性基礎(chǔ)研究，增強原始創(chuàng)新能力。要以基礎(chǔ)研究的突破帶動引領(lǐng)性原創(chuàng)成果、戰(zhàn)略性技術(shù)產(chǎn)品的重大突破，在更多領(lǐng)域躋身國際領(lǐng)先行列。

二是培育產(chǎn)業(yè)升級新動能。培育新一代信息技術(shù)、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)，加快關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新應用，支持多技術(shù)路線探索和交叉融合，推進應用場景建設(shè)，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟增長新引擎。前瞻布局人形機器人、下一代互聯(lián)網(wǎng)、量子信息、生物制造等一批未來產(chǎn)業(yè)。加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智能化改造，推動智能制造單元、智能產(chǎn)線、智能車間建設(shè)，實現(xiàn)全要素全環(huán)節(jié)的動態(tài)感知、互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)集成和智能控制，加快新一代智能制造發(fā)展。

三是培育新型城鎮(zhèn)化新動能。按照二十屆三中全會部署，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的研究，如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口按照城市居民消費方式消費，人均消費支出將增長30%左右。我國近3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口消費需求增長30%，將在需求端形成新動能。

四是培育綠色發(fā)展新動能。截至2024年9月底，我國可再生能源裝機達到17.3億千瓦，占我國發(fā)電總裝機的54.7%，其中，風電和太陽能發(fā)電裝機分別達到4.8億千瓦和7.7億千瓦，總規(guī)模達到12.5億千瓦，均居世界第一。2024年，新能源汽車產(chǎn)量超過1200萬輛，新能源汽車新車銷量達到汽車新車總銷量的40.9%。綠色轉(zhuǎn)型將為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入新動能。

提升金融服務對動能轉(zhuǎn)換的適配性

適應經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和動能轉(zhuǎn)換的需要，金融體系要進行適應性調(diào)整，發(fā)展科技金融、數(shù)字金融、普惠金融和綠色金融。

第一，發(fā)展科技金融。我國以間接融資為主體的金融體系，對傳統(tǒng)重化工業(yè)有較為成熟的融資模式，但在支持科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面，金融體系仍存在不適應科技創(chuàng)新的融資需求和風險匹配問題。這就要求構(gòu)建同科技創(chuàng)新相適應的科技金融體系，鼓勵發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資、股權(quán)投資和天使投資基金，滿足處于不同生命周期科技企業(yè)的資金需求，支持長期資本、耐心資本、戰(zhàn)略資本更多地投向科技創(chuàng)新；積極探索信貸融資支持科技創(chuàng)新的新模式，拓展商業(yè)銀行參與股權(quán)投資支持科技創(chuàng)新的空間；運用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，降低金融服務科技企業(yè)的風險和隱性成本?？傊岣呓鹑谥С挚萍紕?chuàng)新的力度、廣度和精度，形成全方位、多層次科技金融服務體系。

第二，發(fā)展數(shù)字金融。產(chǎn)業(yè)數(shù)字金融通過深入產(chǎn)業(yè)鏈和場景，利用云計算、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)風控等金融科技能力，構(gòu)建科技、產(chǎn)業(yè)、金融的數(shù)字化連接模式，有效控制金融風險，促進金融服務從主體信用向交易信用轉(zhuǎn)變，為金融服務實體經(jīng)濟、推動產(chǎn)業(yè)升級開辟了新路徑。要加快推進金融機構(gòu)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新授信和風控模式，完善監(jiān)管框架和規(guī)則，推動金融機構(gòu)與科技公司跨界合作，創(chuàng)新科技、產(chǎn)業(yè)、金融循環(huán)模式，重構(gòu)合作共贏的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

第三，發(fā)展普惠金融。中小企業(yè)在推進新舊動能轉(zhuǎn)換中具有不可替代作用，要持續(xù)完善金融支持中小微企業(yè)和民營企業(yè)的功能，通過優(yōu)化融資增信、風險分擔、信息共享等措施，更好滿足中小微企業(yè)的融資需求。改進金融機構(gòu)服務方式，開發(fā)兼具安全性、收益性、流動性的金融產(chǎn)品，有針對性地豐富金融產(chǎn)品供給。

第四，發(fā)展綠色金融。推動綠色轉(zhuǎn)型，資金投入大，回報周期長。比如，僅碳減排一項，預計2030年前，我國每年需投入2.2萬億元；2030年至2060年，每年需投入3.9萬億元。如此大規(guī)模投入，僅靠政府資金是不夠的，還必須以市場化手段引導激勵更多社會資本參與。為此，要增加綠色金融產(chǎn)品和服務供給，支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保、碳減排技術(shù)等發(fā)展，并完善綠色金融標準，分步建立強制的信息披露制度，并覆蓋各類金融機構(gòu)和融資主體。

總之，只要將應對困難和挑戰(zhàn)的壓力，轉(zhuǎn)化為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和動能轉(zhuǎn)換的動力，就能增強中國經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力，并開啟新一輪增長周期。

（作者為中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長、國務院發(fā)展研究中心原副主任）

低利率時代來臨，但高姿態(tài)應對更重要——

內(nèi)卷是當前銀行界的大敵

魏建國

當前，銀行界要克服的最主要問題是內(nèi)卷，這種現(xiàn)象在當前是銀行界的大敵。在低利率時代，銀行界的內(nèi)卷將會變得嚴重，這是值得我們警惕的。當前銀行界的競爭在加劇，存貸款利率的競爭尤為突出，而客戶資源的爭奪，特別是優(yōu)質(zhì)客戶的競爭，成為內(nèi)卷的核心所在。目前我們的產(chǎn)品和服務范圍的創(chuàng)新尚顯不足，銀行間的同質(zhì)化現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，這導致難以滿足客戶日益增長的多樣化和個性化服務需求。這種局面使得各家銀行相互擠壓生存空間，內(nèi)卷現(xiàn)象愈演愈烈。最終受損的不僅是銀行界本身，而且對客戶也造成了損失，對整個經(jīng)濟的恢復和發(fā)展也帶來了巨大的影響。

如何解決這一問題，應該采取哪些措施應對這種情況？我們應該把當前低利率時代當作整個銀行界的機遇，做好以下三件事情：

第一，提供更多的高質(zhì)量服務公共產(chǎn)品?？v觀西方銀行的發(fā)展史，不難發(fā)現(xiàn)，在低利率環(huán)境下，客戶對融資成本的敏感度顯著增強，同時對流動性和管理需求變得更加復雜。面對銀行全鏈條的金融服務，服務水平的要求也隨之提升?？萍冀鹑谂d起的目的是要求我們進行服務模式的轉(zhuǎn)型，要求銀行為客戶提供更加靈活高效、安全可靠的融資產(chǎn)品及流動性管理方案。因此，我們不僅要增加服務的公共產(chǎn)品種類，還要提升服務的質(zhì)量和水平，確保提供的服務產(chǎn)品多元化，以滿足客戶日益增長的多樣化需求。

第二，加大海外市場的跨境業(yè)務發(fā)展。我們應充分利用“一帶一路”倡議和人民幣國際化的有利時機，捕捉更多業(yè)務機遇，增加收入來源，以彌補我們的需求缺口。我預計，自2025年起，中國企業(yè)將迎來第二輪海外拓展浪潮，這并非如某些專家所言，是源于國內(nèi)企業(yè)的過度競爭，而是跨境電商已崛起為中國貿(mào)易的新引擎。在此過程中，我們應向發(fā)達國家學習，例如借鑒日本和德國的經(jīng)驗，將企業(yè)與銀行緊密綁定，攜手共進，以實現(xiàn)互利共贏。企業(yè)可以借助銀行的專業(yè)知識和經(jīng)驗，有效規(guī)避項目風險、投資風險，并優(yōu)化回報率和項目收益率；而銀行則能通過與企業(yè)合作，拓寬業(yè)務領(lǐng)域，實現(xiàn)自身發(fā)展。在低利率時代，銀行業(yè)應共同把握機遇，切勿輕視跨境電商和走出去企業(yè)所帶來的潛力，而將風險過分夸大。我們應通過國際前沿實踐，不斷學習進步，推動銀行業(yè)邁上新臺階。我們不僅要在國內(nèi)業(yè)務中磨礪成長，更要積極拓展國際業(yè)務，實現(xiàn)從本土跨境銀行向國際大型銀行的華麗轉(zhuǎn)身。

第三，加強銀行界本身的學習。通常，銀行在順境中能夠展現(xiàn)出更加蓬勃的發(fā)展態(tài)勢，而在逆境中則容易滋生危機感。因此，銀行界亟須加強自我學習，面對當前的挑戰(zhàn)，中國銀行界不應過分夸大困難，更不應輕易屈服，而應視之為磨礪自我、提升能力的契機，將低利率時代的難題視為一種激勵，一種促進轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的機遇。我們應積極向同行學習，向歷史學習，向數(shù)字經(jīng)濟學習，學外語、學業(yè)務、學管理。尤為重要的是，要深入探索銀行業(yè)務流程的創(chuàng)新之道，以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。

我相信，盡管低利率時代已經(jīng)來臨，但高姿態(tài)應對更重要。敵人打不倒你，除非你自己趴下。

（作者為商務部原副部長、中國國際經(jīng)濟交流中心資深專家咨詢委員會委員）

把地方財力減弱視作推動改革的新契機

黃益平

核心觀點

過往的行政放權(quán)在促進中國經(jīng)濟增長中發(fā)揮了積極作用，但資源配置權(quán)限從中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移，并不等同于市場化改革的完成。關(guān)鍵在于決策權(quán)應合理地向市場和企業(yè)轉(zhuǎn)移，而非僅停留在政府層面。

將來，地方政府也許可以將有限的資源集中到以下三個領(lǐng)域，一是維護社會秩序、保障公平競爭，二是提供公共服務，三是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施。如果地方有能力、有資源，當然可以制定并實施產(chǎn)業(yè)政策，但前提是地方政府要對資金來源與后果承擔責任。

地方政府財權(quán)有限而事權(quán)繁重

當前一個最顯著的變化是地方政府的財力明顯削弱，一些地方財政甚至捉襟見肘?，F(xiàn)象背后的原因錯綜復雜，但與經(jīng)濟體制變革緊密相連。

自1978年改革開放以來，中國經(jīng)歷了深刻的放權(quán)過程。伴隨著財權(quán)下放，地方政府的財力在上世紀90年代初達到前所未有的高度，中央財力相對薄弱。為此，1994年國家實施分稅制改革，核心在于將相當一部分財權(quán)重新集中到中央，以強化國家的宏觀管理能力，并促進地方轉(zhuǎn)移支付的有效性。此舉在當時被視為必要之舉，有助于維護國家經(jīng)濟穩(wěn)定。然而，隨著時間推移，分稅制改革的弊端漸顯，最突出的問題便是地方政府財權(quán)與事權(quán)不太匹配。眾多地方政府面臨著責任重大而財權(quán)有限的困境，在很大程度上影響其履行職責的能力與效率。

我剛參加工作時在國務院農(nóng)村發(fā)展研究中心發(fā)展研究所，第一項工作任務是研究分析當時的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。這一歷史性的經(jīng)濟政策對今天的很多年輕人來說可能略顯陌生，但老一輩對此記憶深刻。統(tǒng)購統(tǒng)銷，簡而言之，即國家糧食部門統(tǒng)一收購與銷售糧食。1986年，統(tǒng)購統(tǒng)銷制度面臨一個重大挑戰(zhàn)：在改革開放過程中，糧食收購價格不斷攀升，而銷售價格并未提高。這一現(xiàn)象在當時的背景下不難理解：提高收購價格旨在鼓勵農(nóng)民增產(chǎn)，而銷售價格提不上來則是由于城市居民收入尚未增長到位。這很快導致糧價倒掛現(xiàn)象，即收購價格高于銷售價格，由此產(chǎn)生的補貼壓力主要由地方政府承擔。這一案例雖已遠去，但其背后反映的政府財政困境與應對策略，至今依舊屢見不鮮。

長期以來，地方政府在財權(quán)有限而事權(quán)繁重的背景下，在增收方面展現(xiàn)出極強的創(chuàng)新能力。他們或積極爭取中央轉(zhuǎn)移支付，或依賴土地財政獲取資金，又或通過建立融資平臺籌集資金。這些舉措雖在一定程度上支撐了經(jīng)濟增長，但隨著財政壓力加大，特別是土地市場遇冷、融資平臺監(jiān)管收緊，地方政府的財政壓力日益增加。

需擴大地方政府的可持續(xù)收入

自2018年起，中央政府著手深化財政改革，尤其是地方財政改革，旨在規(guī)范地方政府債務管理，通過“開前門、關(guān)后門”的方式，即明確地方債務限額、嚴控新增債務，以遏制無序舉債行為。這一系列舉措無疑為構(gòu)建更加健康、可持續(xù)的財政體系奠定了堅實基礎(chǔ)。

從控制的角度出發(fā)，限制地方政府融資空間的必要性顯而易見。地方政府在借貸時，往往不直接承擔最終的償債責任，這與美國地方政府可能面臨的破產(chǎn)風險截然不同。在中國，地方政府不可能破產(chǎn)卻又大量舉債，這揭示了借貸過程中權(quán)利與責任的不對等性，因此，加強對地方政府融資的監(jiān)管是合理舉措。然而，加強管理的過程中，地方政府資金如果嚴重短缺，也容易引發(fā)一系列問題。其中顯著的變化是地方政府在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中的作用減弱。

以前，中央政策一出，地方政府往往能迅速響應，甚至加碼執(zhí)行，從而有效刺激經(jīng)濟；而今，部分地方政府可能心有余而力不足。這個問題包含兩個層面。首先，地方政府正在削減開支，這反過來可能會降低總需求。其次，個別地方政府為了增加收入而采取增加罰款和稅務檢查的手段，影響了民營企業(yè)家的信心。

中央政府在編制今年預算時，可以先作出保障地方政府基本財政需求的安排。然后，需要審視和調(diào)整中央和地方政府之間的財政資源分配，以擴大地方政府的可持續(xù)收入。對于個別地方政府的不正當行為，中央政府應采取嚴厲措施予以糾正。

地方招商引資制度面臨新挑戰(zhàn)

地方政府在招商引資方面的政策依然活躍且力度較大，但也面臨著新的挑戰(zhàn)。

以電動汽車為例，根據(jù)國內(nèi)外學者對電動車補貼問題的研究，中國政府對每輛電動車的實際補貼額度與歐美國家相比并未呈現(xiàn)明顯差異。雖然顯性的補貼并不多，但隱性支持相對繁雜。各地方政府的招商引資政策包含多種多樣的隱性補貼，如減免稅收和降低土地使用費等。違法違規(guī)政策優(yōu)惠的后果是，一些領(lǐng)域出現(xiàn)了重復建設(shè)，比如全國目前有七八十家電動汽車公司，幾乎每一家背后都有地方政府的影子。

政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不少見，產(chǎn)業(yè)政策也很普遍，但各地政府在缺乏獨立的資產(chǎn)負債表的情況下，大量投入各種資源支持產(chǎn)能復制，而不是技術(shù)門檻的突破，這可能是有問題的，導致創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)在地方政府支持下過度集中。

產(chǎn)業(yè)政策在特定情境下確實能發(fā)揮積極作用，但前提在于市場存在失靈現(xiàn)象。當市場失靈時，產(chǎn)業(yè)政策若能助其克服，則可能產(chǎn)生正面效應。然而，產(chǎn)業(yè)政策容易偏離初衷，導致效果不佳。究其根源，這些政策往往超越了單純克服市場失靈的范疇，特別是在新能源產(chǎn)品領(lǐng)域。最需要政策支持的是那些技術(shù)門檻過高、單一企業(yè)難以承擔或成本過高的項目。而當前一些地方政府的招商引資政策，卻往往聚焦于復制和放大已成熟技術(shù)，甚至導致產(chǎn)能過剩和效率低下。因此，規(guī)范招商引資行為顯得尤為重要。

對此，《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》已明確，規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為。

進一步改革的新契機

地方財政力量減弱，雖看似不利，但從另一角度看，或許能成為推動市場化改革的新契機。

過往的行政放權(quán)在促進中國經(jīng)濟增長中發(fā)揮了積極作用，但資源配置權(quán)限從中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移，并不等同于市場化改革的完成。關(guān)鍵在于決策權(quán)應合理地向市場和企業(yè)轉(zhuǎn)移，而非僅停留在政府層面。

將來，地方政府也許可以將有限的資源集中到以下三個領(lǐng)域，一是維護社會秩序、保障公平競爭，二是提供公共服務，三是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施。如果地方有能力、有資源，當然可以制定并實施產(chǎn)業(yè)政策，但前提是地方政府要對資金來源與后果承擔責任。

總之，若地方政府能更多地聚焦于克服市場失靈、維護市場秩序和提供公共服務等核心職能，這將是市場機制得以充分發(fā)揮作用的重要條件。正如黨的二十屆三中全會強調(diào)的，應“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。這一轉(zhuǎn)變對于推動我國創(chuàng)新能力的提升將具有深遠意義。

（作者為北京大學國家發(fā)展研究院院長）

從以靜態(tài)社會為基準，轉(zhuǎn)向以動態(tài)社會為基準來考慮績效問題——

從績效管理看公共資源的空間錯配問題

劉尚希

核心觀點

如果將績效的思維局限于微觀的一個個項目上，從財務的角度來看也許做得很好，但在宏觀層面上，造成了大量的資源錯配，筆者將其稱為公共資源在空間上的錯配。人流動到了一個地方，就需要引導資源配置到這個地方，但是資源配置到了別的地方而不是人需要的地方，這就是公共資源空間上的錯投。

全面實施預算績效管理的文件早已出臺。在實踐中，從文件到落實有相當大的難度。因為這不只是一個理念、政策和方法的問題，更涉及體制性的問題。如果體制性的問題尚未解決，那么讓績效管理真正落地還是非常難的。

在公共領(lǐng)域?qū)冃У恼J知需要超越

我們對績效的認知需要超越，不能簡單地認為績效評價結(jié)果好的項目就要予以保障甚至增加預算，績效評價結(jié)果不好的項目就減少預算，這套邏輯在公共領(lǐng)域是行不通的。受經(jīng)濟學的影響，過去所講的績效一般都是經(jīng)濟績效，但在公共領(lǐng)域僅僅談經(jīng)濟績效，是遠遠不夠的，特別是局限于一個項目談經(jīng)濟績效，更是不夠。因為從微觀的角度來看，項目可能在經(jīng)濟上是有績效的，但是從公共服務的受益人的角度來進行評價，結(jié)果可能是完全相反的。比如新建一個醫(yī)院，可能醫(yī)院的工程質(zhì)量很不錯，醫(yī)院建成后看病的人也不少，但是從受益人群進行分析，到底哪些人群是受益者，高收入者還是低收入者？從公共服務的角度來衡量，建立醫(yī)院的目的應當是促進社會健康服務的公平性。如果不進行受益人群分析，那么醫(yī)院到底解決了什么樣的問題？從微觀的經(jīng)濟視角來看，項目本身或許是有績效的，但是公平性上可能是不足的，甚至是適得其反的。

績效有兩個層面——宏觀和微觀。如果僅關(guān)注微觀層面，實際上很多判斷會出現(xiàn)偏差，宏觀和微觀兩個層面對績效評價來說是不可偏廢的。那么要把哪個層面放在首位加以考慮，筆者認為這個順序是需要研究的。現(xiàn)在更多是從操作性來看的，局限于微觀績效，即項目績效，而在宏觀上對績效指標的考慮不多，且有時難以操作，無法判斷宏觀績效的好壞。公共資源的宏觀配置出現(xiàn)了嚴重的空間錯位

很多績效指標都是微觀視角的，從部門單位落到每一個具體的項目上，設(shè)定事前的績效目標，進行事后的績效評價，且默認在宏觀層面來看項目的設(shè)立是合理的。但問題是，在宏觀層面進行的績效評價，是缺少分析框架的，項目的微觀績效評價并無宏觀合理性的確認。正是因為更注重微觀績效評價，而宏觀的績效評價呼聲不高，所以公共資源的宏觀配置出現(xiàn)了嚴重的空間錯位。

舉個例子，從整體來看，在工業(yè)化、城市化的推動下，人口在流動，家庭在遷徙。過去是一個靜態(tài)的社會，這在計劃經(jīng)濟條件下最明顯。而在市場化條件下，現(xiàn)在是動態(tài)的社會，表現(xiàn)為區(qū)域之間人口、家庭的遷移，更重要的是，農(nóng)村的家庭在向城市遷移，從勞動力進城打工，到舉家遷移進城，是經(jīng)濟流動轉(zhuǎn)向社會流動的躍升，帶動人口的縱向流動。農(nóng)民工是流動的，他們在城市工作、生活，如果缺少社會身份的平等，就不能享受和當?shù)厥忻裢鹊墓卜铡＿@其實帶來了一個重大的問題——人口凈流出的地方，公共服務是過剩的，而人口凈流入的地方，公共服務是不足的，沒有充分考慮非戶籍家庭應享有的公共服務。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人口凈流入的地方，教育、醫(yī)院等公共服務其實是跟不上的。比如教師的編制是按照戶籍人口數(shù)配置的，有些人口凈流入的地方，常住人口是戶籍人口的幾倍，這樣按照戶籍人口配置的教師編制就遠遠不夠了。再比如新建學校，有大量沒有戶籍的隨遷子女也需要當?shù)靥峁┙逃?，所以對發(fā)達地區(qū)來說，人口凈流入地新建學校的壓力非常大。而人口凈流出地，新建了學校卻招生困難，甚至還沒有開張就關(guān)停了。人口凈流出了，教育經(jīng)費卻還在大量增加，用于校舍的翻新、學校的新建等方面。那么這些投入顯然是沒有績效的，除非有朝一日流出到發(fā)達地區(qū)的人再返回故土。部分勞動力回流是正常的，而家庭大量回遷這樣的情形是難以想象的，這意味著經(jīng)濟全面衰退，發(fā)展出現(xiàn)了嚴重的問題。前幾年筆者早已提出，資金要跟著人走，轉(zhuǎn)移支付要跟著人走，公共服務要跟著人走，我們的規(guī)劃也要適應人口的空間布局變化趨勢，隨著經(jīng)濟社會空間的主體形態(tài)變化來進行動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化，而不能按照原來靜態(tài)的人口分布，將國土的空間規(guī)劃、土地使用規(guī)劃一成不變地執(zhí)行下去。

所以如果將績效的思維局限于微觀的一個個項目上，從財務的角度來看也許做得很好，但在宏觀層面上，造成了大量的資源錯配，筆者將其稱為公共資源在空間上的錯配。人流動到了一個地方，就需要引導資源配置到這個地方，但是資源配置到了別的地方而不是人需要的地方，這就是公共資源空間上的錯投。

要關(guān)注公共資源的空間配置效率

泛泛地講，增加公共服務，諸如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)施的投入等等，都是正確的投向，但是投入存在很多浪費，是無效的，那么這樣的投資是沒有績效的。當前學界的一些研究也比較空泛，通過設(shè)計一些模型，研究得出：從整體上看，公共服務的供給是不足的、投入是不足的，并認為應當加大對公共服務的投入，好像只要往公共服務這個籃子里一裝，這些投入就是正確的，資源配置就是有效的。這也是一個誤區(qū)。要從以靜態(tài)社會為基準，轉(zhuǎn)向以動態(tài)社會為基準來考慮問題，很重要的是要有空間觀念和空間思維，要考慮空間績效的問題。否則績效評價就還是按照過去的老一套在做，跟不上形勢，這是我們要密切關(guān)注的。現(xiàn)在的空間經(jīng)濟學，過去也叫區(qū)域經(jīng)濟學，筆者認為是可以借鑒的。當然，績效的問題不能和經(jīng)濟學混為一談，它不僅考慮經(jīng)濟問題，還要考慮社會問題，不僅考慮效率，還要考慮公平。

預算績效主要講的是支出，關(guān)注的是公共支出的使用效率。我們要關(guān)注公共資源——流量和存量的空間配置效率，無論是在理論方面還是實際操作方面，包括績效政策的設(shè)計和實施，都值得進一步提升，不能僅僅局限于微觀層面來探討。

（作者為中國財政科學研究院研究員）