北京市社會(huì)科學(xué)院法治研究所羅瑞芳副研究員在法學(xué)類核心期刊《政治與法律》2025年第1期發(fā)表學(xué)術(shù)文章《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出的規(guī)范邏輯與路徑選擇》。

作者介紹

羅瑞芳，北京市社會(huì)科學(xué)院法治研究所副研究員，博士。主要研究領(lǐng)域：土地政策與法治，鄉(xiāng)村振興法治。

 

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出的規(guī)范邏輯與路徑選擇

摘要：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》在確認(rèn)農(nóng)民集體成員資格及成員權(quán)的基礎(chǔ)上，首次在法律層面提出了成員退出的概念并作出原則性規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體具有同一性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出實(shí)質(zhì)上即為農(nóng)民集體成員退出，會(huì)產(chǎn)生退出集體產(chǎn)權(quán)及組織的法律后果。其成員退出遵循以自愿退出為主、嚴(yán)格限制法律強(qiáng)制退出、同時(shí)尊重集體自治退出的原則。其成員退出制度與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及集體收益分配權(quán)等“三權(quán)”退出制度既相對(duì)獨(dú)立，又密切聯(lián)動(dòng)。以自愿申請(qǐng)退出為主線，可以將“三權(quán)”退出納入成員退出程序；針對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民，可以通過(guò)集體自治方式要求成員退出并反作用于“三權(quán)”退出的實(shí)現(xiàn)。成員退出的協(xié)商補(bǔ)償機(jī)制和保留財(cái)產(chǎn)權(quán)益的補(bǔ)償方案，有利于彌補(bǔ)“三權(quán)”退出制度的不足。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；成員退出；“三權(quán)”退出；退出補(bǔ)償

目次

一、問(wèn)題的提出

二、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》確定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出的內(nèi)涵

（一）農(nóng)民集體成員退出

（二）退出農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)體系

（三）退出農(nóng)民集體組織體系

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出的方式

（一）成員自愿退出

（二）法律強(qiáng)制退出

（三）集體自治退出

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出制度獨(dú)立于“三權(quán)”退出制度

（一）成員退出與“三權(quán)”退出的差別

（二）獨(dú)立規(guī)范成員退出制度的意義

（三）區(qū)分成員退出與“三權(quán)”退出需要明晰的幾個(gè)問(wèn)題

五、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出與“三權(quán)”退出的制度銜接

（一）成員退出對(duì)“三權(quán)”退出的吸收合并

（二）進(jìn)城落戶農(nóng)民適時(shí)的成員退出

（三）成員退出的補(bǔ)償機(jī)制

六、結(jié)語(yǔ)

一 問(wèn)題的提出

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《二十屆三中全會(huì)決定》）指出：“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。”推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的首要任務(wù)。適應(yīng)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的需求，促進(jìn)人地資源流動(dòng)匹配，同時(shí)確認(rèn)和維護(hù)好新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的權(quán)益，是關(guān)乎鄉(xiāng)村振興與高質(zhì)量城鎮(zhèn)發(fā)展的重要命題?！抖畬萌腥珪?huì)決定》進(jìn)一步明確強(qiáng)調(diào)，要“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法”。

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及集體收益分配權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“三權(quán)”）的有償退出問(wèn)題已形成大量研究成果。2018年修改后的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）和2019年修改后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）率先增加了有關(guān)鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)自愿有償退出的原則性規(guī)定。但農(nóng)業(yè)農(nóng)村問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)化問(wèn)題，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及集體收益分配權(quán)是農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)體系下集體成員所享有的具體權(quán)利形態(tài)，單一視域下研究土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及集體收益分配權(quán)的退出問(wèn)題，必然存在“三權(quán)”退出與農(nóng)民喪失集體成員資格的關(guān)系之詰問(wèn)。如“三權(quán)”退出是否必然伴生農(nóng)民集體成員資格的喪失？如是，那么孰為因孰為果？其權(quán)利變動(dòng)的正當(dāng)邏輯如何解釋？如否，在“三權(quán)”退出時(shí)農(nóng)民集體成員資格及權(quán)利又將如何體現(xiàn)和保護(hù)？特別是對(duì)于已進(jìn)城落戶的農(nóng)民，目前法律和政策僅規(guī)定“不得以退出土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”，那么這部分農(nóng)民如長(zhǎng)期不退出“三權(quán)”，如何引導(dǎo)退出？對(duì)于這部分農(nóng)民是否應(yīng)當(dāng)保留其農(nóng)民集體成員資格以及保留多長(zhǎng)時(shí)間，其合法性依據(jù)為何？如何平衡好對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民權(quán)益保護(hù)要求與促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)發(fā)展要求？這些問(wèn)題在當(dāng)前的“三權(quán)”退出制度中均未得到回答。本質(zhì)上，這涉及對(duì)農(nóng)民集體成員身份資格及成員權(quán)的系統(tǒng)性制度安排?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》）在對(duì)農(nóng)民集體成員作出界定的基礎(chǔ)上，首次對(duì)成員退出給出制度安排。該法第16條和第17條有關(guān)成員退出的規(guī)定，對(duì)于前述問(wèn)題的回答給出了制度引導(dǎo)。但是，這兩條規(guī)定較為籠統(tǒng)，表述相對(duì)原則，要適用于具體爭(zhēng)議法律關(guān)系的判斷，還需結(jié)合《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)定及地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出的內(nèi)涵、方式及其與“三權(quán)”有償退出制度的銜接問(wèn)題進(jìn)行體系化探究，細(xì)化適用規(guī)則。

二 《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》確定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出的內(nèi)涵

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是具有人合性的特別法人，成員是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本構(gòu)成要素。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第11條首先明確了成員的定義，第12條又規(guī)定由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)依法確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。立法的底層邏輯實(shí)際上是先行框定了一個(gè)自然存在意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，再行通過(guò)一系列法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)榈怯浺饬x上的法人組織。這個(gè)自然存在意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本質(zhì)上就是農(nóng)民集體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出即為農(nóng)民集體成員退出。

（一）農(nóng)民集體成員退出

理解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出的概念，首先需要厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體這兩個(gè)基本概念。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是《民法典》所確認(rèn)的特別法人，具有民事主體資格。農(nóng)民集體作為一個(gè)專有概念，源于《民法典》第261條第1款規(guī)定的“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。“農(nóng)民集體所有”的表述說(shuō)明其是這一特定法律關(guān)系的主體。關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體之間的關(guān)系，學(xué)術(shù)上有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體具有實(shí)質(zhì)的同一性，兩者是所有權(quán)和所有制在不同層面的表達(dá)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體的民事主體化及組織化表達(dá)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體為分別獨(dú)立的民事主體，農(nóng)民集體為集體所有權(quán)的主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)民集體的代表主體。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分集體財(cái)產(chǎn)的類型進(jìn)行類別化分析，就集體資源性財(cái)產(chǎn)采用獨(dú)立說(shuō)，即農(nóng)民集體是所有權(quán)主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體的代表主體；就集體經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)采用同一說(shuō)，即農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)質(zhì)同一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即為集體所有權(quán)主體。爭(zhēng)論中多涉及對(duì)農(nóng)民集體的內(nèi)涵及性質(zhì)的不同理解，以及對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織樣態(tài)的不同認(rèn)識(shí)。實(shí)踐中，伴隨著集體產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式和樣態(tài)更加豐富。比如，有的地方僅圍繞農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)進(jìn)行股份量化改革，或者同時(shí)還將土地等資源性資產(chǎn)及非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)一并納入進(jìn)行折股量化改革，改革后形成的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)范圍不一；有的地方采取固化集體經(jīng)濟(jì)組織成員的股份制方案，或者通過(guò)保留集體股等形式采取動(dòng)態(tài)調(diào)整股權(quán)及成員的方案，如此改革后形成的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員范圍不一。以不同的改革模式為論據(jù)，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體關(guān)系的認(rèn)識(shí)之爭(zhēng)愈加激烈。

本文認(rèn)為，以上認(rèn)識(shí)之爭(zhēng)本質(zhì)上是源于對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)識(shí)和界定不統(tǒng)一。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的首要意義是明確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵和外延。以《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)展開，重新審視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體的關(guān)系，可以進(jìn)一步得出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體具有同一性的結(jié)論。

首先，從成員的初始構(gòu)成來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體相一致?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第12條第1款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)成員大會(huì)，依據(jù)前條規(guī)定確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。”該規(guī)定表述看似邏輯矛盾，即在未確定成員之時(shí)就已經(jīng)存在“成員大會(huì)”，又由成員大會(huì)來(lái)確認(rèn)成員身份。但結(jié)合第11條的規(guī)定就可以理順第12條規(guī)定的邏輯。在第11條對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行界定，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為依法認(rèn)定的前提下，第12條規(guī)定中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)的確認(rèn)只是對(duì)法律已認(rèn)定的成員進(jìn)行程序性確認(rèn)而非實(shí)體性設(shè)權(quán)。根據(jù)第11條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的居民，而《民法典》第261條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員就是農(nóng)民集體成員，是法律的應(yīng)然狀態(tài)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)自我確認(rèn)的過(guò)程就是從法律應(yīng)然狀態(tài)向?qū)嵢粻顟B(tài)轉(zhuǎn)化的過(guò)程。

其次，從成員的發(fā)展構(gòu)成來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體保持一致。是否允許非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)投資方式持有集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)，成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；股權(quán)是否固化，固化后的新生農(nóng)民是否為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股東。這些是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的重要問(wèn)題，也是反對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體同一性觀點(diǎn)的重要論據(jù)?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》最終的立法選擇對(duì)以上問(wèn)題分別給出了回應(yīng)。一方面，嚴(yán)格限制外部人員加入。對(duì)于非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員長(zhǎng)期在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織工作，對(duì)集體做出貢獻(xiàn)的，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)全體成員3/4以上同意僅可以取得收益分配權(quán)益及享受福利等權(quán)利，但嚴(yán)格禁止其取得成員身份，并限制其取得土地相關(guān)權(quán)利及參與管理等權(quán)利。另一方面，在封閉范圍內(nèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整成員范圍。調(diào)整的范圍限于以初始認(rèn)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員為基礎(chǔ)，因生育、結(jié)婚、收養(yǎng)等親緣關(guān)系而衍生增加的人員，或因政策性移民而在農(nóng)民集體土地區(qū)域范圍內(nèi)增加的人員。由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的發(fā)展變化與農(nóng)民集體始終保持一致。

再次，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行機(jī)制及職能范圍來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體具有同一性。農(nóng)民集體所有的表現(xiàn)形式就是集體成員集體所有，強(qiáng)調(diào)集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有共同的支配權(quán)、平等的民主管理權(quán)和共同的收益權(quán)。農(nóng)民集體成員共同決定的過(guò)程，就是農(nóng)民集體所有權(quán)行使中集體意志外化的過(guò)程。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第26條第1款明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)為本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)；第13條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有參加成員大會(huì)、參與表決決定集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項(xiàng)和重要事務(wù)的權(quán)利。在前述已論證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)民集體成員一致的基礎(chǔ)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參加成員大會(huì)并行使表決權(quán)的過(guò)程，正是農(nóng)民集體意志形成的過(guò)程，是農(nóng)民集體所有權(quán)行使的意思形成機(jī)制。進(jìn)一步，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)的職能范圍涉及農(nóng)村土地承包、宅基地使用、集體經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)收益權(quán)份額量化、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用及出讓出租、土地補(bǔ)償費(fèi)分配使用、集體投資及經(jīng)營(yíng)管理等事項(xiàng)，與《民法典》具體列舉的集體所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容事項(xiàng)基本一致，與農(nóng)民集體所有權(quán)特有的經(jīng)濟(jì)權(quán)能、保障權(quán)能、社會(huì)管理權(quán)能等復(fù)合權(quán)能體系相匹配。

最后，從集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)范圍來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體具有同一性?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第36條第1款列舉的集體財(cái)產(chǎn)范圍，已覆蓋《民法典》第260條所規(guī)定的集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)范圍；第36條第2款更進(jìn)一步規(guī)定“集體財(cái)產(chǎn)依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有”，這與《民法典》中“農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)屬于本集體成員集體所有”的規(guī)定，表述方式和表述內(nèi)容基本一致，進(jìn)一步呼應(yīng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體具有同一性的結(jié)論。

綜上所述，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體具有同一性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出實(shí)質(zhì)上即為農(nóng)民集體成員退出。退出的實(shí)質(zhì)法律效果就是農(nóng)民集體成員的成員權(quán)消滅，具體表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是產(chǎn)權(quán)意義層面，退出農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)體系，農(nóng)民集體成員所享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)利消滅；二是組織意義層面，退出農(nóng)民集體的組織體系，農(nóng)民集體成員的選舉權(quán)、被選舉權(quán)、表決權(quán)等管理性權(quán)利消滅。

（二）退出農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)體系

農(nóng)民集體所有權(quán)不同于權(quán)利主體單一的私人所有權(quán)，有著濃厚的地緣因子和團(tuán)體色彩。圍繞農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)體系的識(shí)別和構(gòu)造，形成了共同共有說(shuō)、總有說(shuō)、合有說(shuō)、新型總有說(shuō)、成員共有說(shuō)等不同觀點(diǎn)。諸多觀點(diǎn)的共識(shí)基礎(chǔ)在于認(rèn)可集體所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”，而“集體”由“本集體成員”構(gòu)成，只是在解構(gòu)集體與成員之間的關(guān)系以及成員分享集體利益的機(jī)制方面有不同的認(rèn)識(shí)。農(nóng)民集體成員退出意味著農(nóng)民集體成員分享集體利益的資格滅失，集體成員與農(nóng)民集體之間以成員權(quán)為基礎(chǔ)形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生改變。

現(xiàn)行的農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)制度，難以用一個(gè)統(tǒng)一模式予以概括，針對(duì)不同的財(cái)產(chǎn)類型，形成了不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。就土地等資源性財(cái)產(chǎn)而言，形成了類似于新型總有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即在農(nóng)民集體范圍內(nèi)形成“成員集體所有——成員個(gè)體用益”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。集體成員取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，既是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，又具有所有權(quán)意義上的自益權(quán)屬性，是集體所有權(quán)的一種實(shí)現(xiàn)方式。就經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)而言，集體產(chǎn)權(quán)制度改革后成員所享有的收益分配權(quán)被股份化，集體所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)兼具共同共有和按份共有的特點(diǎn)，成員以共同共有模式行使占有、使用、處分權(quán)能，以按份共有模式行使收益權(quán)能。就非經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)而言，所有權(quán)行使層面強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人獨(dú)立所有，所有權(quán)功能層面更強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的福利支持與保障。可以說(shuō)，農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)體系是以成員權(quán)為核心所構(gòu)造形成的由不同層次的子權(quán)利體系組成的綜合性權(quán)利系統(tǒng)，成員權(quán)在不同的子權(quán)利體系中具象化為不同的權(quán)利類型。因此，成員退出時(shí)，表現(xiàn)出不同的權(quán)利消滅效果。

針對(duì)土地等資源性財(cái)產(chǎn)而言，集體成員所享有的權(quán)益呈現(xiàn)兩種樣態(tài)。一是成員申請(qǐng)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的資格權(quán)樣態(tài)；二是享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的獨(dú)立權(quán)利樣態(tài)。資格權(quán)本身并不是獨(dú)立的法律權(quán)利，其顯性表現(xiàn)為抽象的成員權(quán)，故成員退出之時(shí)，相應(yīng)權(quán)益隨成員權(quán)消滅而即時(shí)消滅。就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)而言，該兩項(xiàng)權(quán)利分別以農(nóng)戶家庭為單位而承包取得和申請(qǐng)取得，按照現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，以戶為單位所取得的承包地和宅基地并不隨戶內(nèi)成員變動(dòng)而變動(dòng)。因此，如果是整戶成員共同退出的，直接外在表現(xiàn)就是承包地和宅基地的收回；如果是個(gè)體成員退出的，則涉及家庭戶內(nèi)相應(yīng)權(quán)益的調(diào)整問(wèn)題。針對(duì)收益分配股權(quán)而言，應(yīng)當(dāng)隨成員退出而退出，理論上存在轉(zhuǎn)變?yōu)榉浅蓡T繼續(xù)持股參與分配集體收益的可能，但也與成員股權(quán)有所區(qū)別。針對(duì)在農(nóng)民集體中所享受的福利待遇和公共服務(wù)等，則隨成員退出而自然終止。

（三）退出農(nóng)民集體組織體系

從組織存在意義角度看，成員是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存續(xù)的根本，成員退出意味著退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理體系。同時(shí)，農(nóng)民集體所有權(quán)本身也具有物權(quán)和組織兩個(gè)技術(shù)屬性，融于一體使集體所有權(quán)呈現(xiàn)所有權(quán)形態(tài)和組織形態(tài)兩個(gè)面相，以組織化方式管理集體財(cái)產(chǎn)是農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)能之一，成員退出意味著放棄以成員身份參與管理的權(quán)利，即農(nóng)民集體所有權(quán)的共益性管理權(quán)。

“成員權(quán)的共益權(quán)方面的內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理權(quán)能的具體方式。”成員參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織民主管理的權(quán)利包括選舉和被選舉為成員代表、理事會(huì)成員、監(jiān)事會(huì)成員或者監(jiān)事的權(quán)利；參加成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)并表決的權(quán)利；知情權(quán)；監(jiān)督建議權(quán)等。需要探討的問(wèn)題是，如果在成員退出前已經(jīng)被選舉為理事會(huì)成員或者監(jiān)事會(huì)成員，是否隨成員退出而免除相應(yīng)的職務(wù)？這個(gè)問(wèn)題的本質(zhì)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理事和監(jiān)事是否必須具有成員資格。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第29條第1款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)理事會(huì)，一般由三至七名單數(shù)成員組成。”此處所表述的“單數(shù)成員”是否為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意思？抑或只是理事會(huì)成員的一般表達(dá)？對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為“沒有明確規(guī)定理事應(yīng)否具有成員資格”。申言之，法律并未明確限定理事及監(jiān)事具有成員身份，且從吸引經(jīng)濟(jì)管理和技術(shù)能力突出的能人治村的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)說(shuō)，不應(yīng)限定理事及監(jiān)事具有成員身份。本文對(duì)此持不同觀點(diǎn)。雖然《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》沒有直接規(guī)定理事應(yīng)否具有成員資格，但是第13條將依照法律法規(guī)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程被選舉為理事會(huì)成員、監(jiān)事會(huì)成員或者監(jiān)事的權(quán)利列舉為成員享有的第1項(xiàng)權(quán)利，而第15條進(jìn)一步規(guī)定，非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法可以享有的權(quán)利僅為第13條第7項(xiàng)、第9項(xiàng)、第10項(xiàng)規(guī)定的權(quán)利，并不包括第1項(xiàng)權(quán)利，即排除了非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員被選舉為理事會(huì)成員、監(jiān)事會(huì)成員或者監(jiān)事的資格。至于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所需要的專業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才，則可以通過(guò)聘任外部管理團(tuán)隊(duì)的途徑得到實(shí)現(xiàn)?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第30條規(guī)定的理事會(huì)職權(quán)第8項(xiàng)，正是指向聘任、解聘主要經(jīng)營(yíng)管理人員及決定其報(bào)酬的相關(guān)內(nèi)容。因此，在成員退出之時(shí)，已任理事或者監(jiān)事職務(wù)應(yīng)因成員退出而當(dāng)然被免除。

還需特別說(shuō)明的是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出不等同于退出村民委員會(huì)組織成員身份。村民委員會(huì)是依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》成立的村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，以發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民合法權(quán)益為主旨，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有著明顯的職能界分。村民委員會(huì)組織和服務(wù)的對(duì)象是村民，既包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也包括在本村居住1年以上的外來(lái)人員。在人口自由流動(dòng)的大環(huán)境下，可能存在居住在本農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)的村民范圍大于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員范圍，以及居住流動(dòng)在外的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不參加本村村民委員會(huì)組織的情況。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出后，如仍然居住在本村的，不影響其村民委員會(huì)組織成員的身份及權(quán)利。

三 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出的方式

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第16條規(guī)定了成員自愿退出的方式，第17條規(guī)定了依法喪失成員身份的幾種情形。就成員退出的相關(guān)規(guī)定，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》與其草案二審稿基本一致，與草案一審稿對(duì)比，最大的變化是將“自愿退出”情形從第17條規(guī)定的幾種喪失成員身份的情形中予以刪除。如此修改是出于立法邏輯周延的技術(shù)考慮，在第16條已有規(guī)定的情況下，第17條沒有必要再重復(fù)規(guī)定。同時(shí)也說(shuō)明第16條規(guī)定的“自愿退出”與第17條規(guī)定的幾種法定情形，并列為成員身份喪失的原因，只是作用和調(diào)整方式不同。本文將其統(tǒng)一總結(jié)為“成員退出”，并將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出歸納為成員自愿退出、法律強(qiáng)制退出及集體自治退出三種方式。

（一）成員自愿退出

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有自愿退出的權(quán)利，這符合農(nóng)民集體所有權(quán)的私權(quán)屬性。雖然作為農(nóng)民集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)民集體所有權(quán)承載了不同于私人所有權(quán)的特殊功能，但也不能改變所有權(quán)根本的民事權(quán)利屬性。農(nóng)民集體所有權(quán)本質(zhì)上仍屬于財(cái)產(chǎn)性私權(quán)利。“私權(quán)利是指法規(guī)范賦予人的、旨在滿足其利益的意志力，意志空間和自我決定的私權(quán)利的內(nèi)在規(guī)定性”。農(nóng)民集體所有權(quán)所實(shí)現(xiàn)的集體利益是集體成員個(gè)人利益的集合，集體成員依其身份所獲得的成員權(quán)益本質(zhì)上是農(nóng)民集體利益的構(gòu)成部分。因此，集體成員當(dāng)然有處分（放棄）其個(gè)人私權(quán)益的自由。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第16條雖然規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以自愿退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但在退出的程序方面卻表述為由成員提出書面申請(qǐng)并經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，其中存在一個(gè)“申請(qǐng)——同意——退出”的邏輯關(guān)系。這是否意味著成員自愿退出權(quán)的實(shí)現(xiàn)要受到一定的限制，最終由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)決定？有學(xué)者認(rèn)為，集體所有權(quán)不是一種純粹的私權(quán)，兼具社會(huì)保障屬性，成員在集體中所享有的利益不僅僅是財(cái)產(chǎn)性利益，更承載著福利屬性和保障功能。因此，從國(guó)家對(duì)公民的基本生存權(quán)益的保障性安排角度來(lái)說(shuō)，成員退出需要以其已獲得其他替代性社會(huì)保障為前提，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意的程序，正是對(duì)該前提條件的實(shí)質(zhì)性把握。比如，有的先行試點(diǎn)地區(qū)要求退出成員已獲得城鎮(zhèn)社?；蛘呷〉镁幼”Ｕ希蟪蓡T戶內(nèi)保留最低份額股權(quán)數(shù)，限制未成年人退出等。本文認(rèn)為，每一個(gè)成員都具有生存判斷的基本理性，對(duì)于是否選擇退出以及選擇退出以后的生活保障亦有判斷，甚少有未能獲得穩(wěn)定生活的成員主動(dòng)退出集體經(jīng)濟(jì)組織的情況，甚至有調(diào)查研究顯示，還有很多“離農(nóng)”或者完全“離農(nóng)”的人更不愿意退出土地承包權(quán)及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況。因此，不需要由集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)替代成員決定，應(yīng)當(dāng)充分尊重成員自主決定、自愿退出的權(quán)利。第16條規(guī)定中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)成員退出申請(qǐng)的“同意”，應(yīng)當(dāng)解釋為具有告知及集體成員身份涂銷的程序意義，不應(yīng)當(dāng)構(gòu)成對(duì)成員退出權(quán)的實(shí)質(zhì)限制。

（二）法律強(qiáng)制退出

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份本質(zhì)上來(lái)源于法律的賦權(quán)。法律賦權(quán)的根本是契合集體所有權(quán)的本質(zhì)屬性，以保障本集體成員生存和發(fā)展這一根本目標(biāo)為指引?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第11條明確將以集體所有土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障作為對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確權(quán)、賦權(quán)的主線。既然以土地等財(cái)產(chǎn)作為基本生活保障為主線進(jìn)行賦權(quán)，是否意味著對(duì)那些已脫離以農(nóng)民集體所有的財(cái)產(chǎn)作為基本生活保障需要的居民，法律上自然應(yīng)當(dāng)剝奪其集體成員資格呢？這確實(shí)曾經(jīng)是主流認(rèn)識(shí)并得到法律的確認(rèn)。例如，2002年通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》第26條第3款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”這是國(guó)家公權(quán)力在總體性社會(huì)下的“再分配秩序”安排。國(guó)家為城市人口提供制度化社會(huì)保障，通過(guò)土地為農(nóng)民提供社會(huì)保障，如果農(nóng)民離開農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢瑒t自然應(yīng)當(dāng)退出農(nóng)村集體土地，進(jìn)入城市社會(huì)保障體系。單就土地保障功能考慮，如此安排似乎也符合最基本的社會(huì)公平觀念和生存?zhèn)惱?。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)不斷擴(kuò)權(quán)賦能，農(nóng)村集體土地的功能逐步由保障性功能向財(cái)產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)地“三權(quán)”分置改革及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，農(nóng)民集體成員所享有的土地產(chǎn)權(quán)及其他權(quán)益由“弱化”“殘缺”狀態(tài)逐步“充實(shí)”“豐滿”起來(lái)，成員身份所附加的除基本生活保障以外的財(cái)產(chǎn)權(quán)益屬性逐步突顯。從激活土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的角度看，這是一個(gè)重大的歷史進(jìn)步。由此，也對(duì)國(guó)家通過(guò)“集體所有制+命令經(jīng)濟(jì)”的方式強(qiáng)制農(nóng)民集體成員退出提出了嚴(yán)格的限制。同時(shí)，以“戶籍”為標(biāo)準(zhǔn)判斷農(nóng)民是否已達(dá)到獲得穩(wěn)定的、足以替代集體土地保障的條件，是固守城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的表象認(rèn)識(shí)，不符合真正落實(shí)和保障農(nóng)民權(quán)益的實(shí)質(zhì)要求，也與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求不一致。2018年修改的《農(nóng)村土地承包法》刪除了集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整收回承包地的規(guī)定。循此邏輯，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第17條嚴(yán)格限定了成員身份喪失的幾種法定情形。

第一種情形為“死亡”。這屬于因權(quán)利主體民事權(quán)利能力消滅而導(dǎo)致民事權(quán)利消滅的一般情形，特別列明的意義在于從法律規(guī)范層面強(qiáng)調(diào)成員身份的人身專屬性，將其與成員相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利相區(qū)別。

第二種情形為“喪失中華人民共和國(guó)國(guó)籍”。其正當(dāng)性源于農(nóng)民集體所有權(quán)的社會(huì)主義公有制屬性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份本質(zhì)上承載著以土地等財(cái)產(chǎn)提供基本生活保障的制度安排，喪失中國(guó)國(guó)籍，當(dāng)然不再具有享受國(guó)家福利的資格。

第三種情形為“已經(jīng)取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份”。這屬于成員身份的相對(duì)退出情形，實(shí)際上是對(duì)集體成員身份提出的唯一性要求。之所以如此要求，是因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定本身即意味著以農(nóng)村土地區(qū)域劃分為載體，對(duì)集體成員的社會(huì)身份、社會(huì)治理和社會(huì)保障的歸屬作出制度安排。在制度層面既要打通農(nóng)村村民因結(jié)婚、離婚等原因出現(xiàn)人口流動(dòng)時(shí)的成員身份調(diào)整通路，又要嚴(yán)格杜絕村民多重享受集體保障、權(quán)益和福利的可能。與之相呼應(yīng)，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第18條第2款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員結(jié)婚，未取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得取消其成員身份。”

第四種情形為“已經(jīng)成為公務(wù)員，但是聘任制公務(wù)員除外”。該規(guī)定情形的正當(dāng)性在于成為公務(wù)員意味著已取得穩(wěn)定的國(guó)家保障，足以替代集體保障。在立法過(guò)程中，不少意見都提出，除公務(wù)員外，事業(yè)單位工作人員、國(guó)有企業(yè)員工等也應(yīng)喪失成員身份。實(shí)踐中也有地方作出類似的規(guī)定。最終的立法選擇并未采納該觀點(diǎn)，是考慮到有關(guān)事業(yè)單位情況復(fù)雜，有的也不是財(cái)政全額保障，且事業(yè)單位改革目前仍在進(jìn)行中；國(guó)有企業(yè)用工形式也較為多樣，實(shí)踐中各地做法也不一樣。立法的基本態(tài)度是，對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)利應(yīng)當(dāng)尊重與保護(hù)，對(duì)剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份持審慎態(tài)度。因此國(guó)家立法宜保持適當(dāng)?shù)陌菪?，不?duì)事業(yè)單位工作人員、國(guó)有企業(yè)員工喪失成員身份問(wèn)題在法律上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。同時(shí)，對(duì)喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的公務(wù)員還進(jìn)行限縮性規(guī)定，將聘任制公務(wù)員除外。這也是考慮到聘任制公務(wù)員的聘任合同期限為1年至5年，與一般公務(wù)員存在較大差別，對(duì)此類公務(wù)員給出與一般公務(wù)員不同的制度安排。關(guān)于這些具體特殊情形，根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第17條第1款第5項(xiàng)的授權(quán)，可以由地方立法或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程根據(jù)實(shí)際情況確定。

綜上所述，國(guó)家法律規(guī)定喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，本質(zhì)上是以集體土地等財(cái)產(chǎn)提供基本生活保障已無(wú)存在之必要為前提，但對(duì)于保障必要性的判斷及法定情形的規(guī)定持審慎的態(tài)度。同時(shí)，還需要考慮對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在集體土地等財(cái)產(chǎn)之上的保障性制度安排和財(cái)產(chǎn)性權(quán)益保護(hù)之間的平衡，不能逾越依法保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的底線要求。因此，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第17條第2款同時(shí)規(guī)定，因前款第3項(xiàng)和第4項(xiàng)情形而喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，依照法律法規(guī)、國(guó)家有關(guān)規(guī)定和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程，經(jīng)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商，可以在一定期限內(nèi)保留其已經(jīng)享有的相關(guān)權(quán)益。此外，考慮到各地及各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展情況不一，在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第17條第1款第5項(xiàng)規(guī)定的成員身份喪失的兜底性條款中，也為地方及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定退出情形及給出具體的制度安排預(yù)留了空間。

（三）集體自治退出

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第17條第1款第5項(xiàng)為“法律法規(guī)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定的其他情形”，是考慮到我國(guó)各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展情況不一、差別較大，對(duì)于成員身份喪失的情形不能完全統(tǒng)一，國(guó)家立法宜保持一定的包容性，給予地方立法和各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因地制宜的自主空間。需要指出的是，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》特別強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程的地位。本文認(rèn)為，因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定情形而喪失成員身份的，本質(zhì)上有別于成員自愿退出和法律強(qiáng)制退出方式，屬于集體自治退出。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界有自治說(shuō)和契約說(shuō)兩種認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)。這兩種觀點(diǎn)的認(rèn)知角度各有側(cè)重，自治說(shuō)側(cè)重強(qiáng)調(diào)已形成的章程文本本身具有獨(dú)立于法律之外的社會(huì)規(guī)范屬性；契約說(shuō)側(cè)重強(qiáng)調(diào)章程形成是集體成員通過(guò)締約方式創(chuàng)制的過(guò)程，藉由契約自由之力，反對(duì)法律管制。兩種觀點(diǎn)統(tǒng)一于共同的價(jià)值目標(biāo)，證明農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程具有排除行政權(quán)力干預(yù)的獨(dú)立權(quán)力屬性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)章程實(shí)現(xiàn)規(guī)范和自治，是其行使集體所有權(quán)的基本方式，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻目隙ê妥鹬亍Ｕ缬袑W(xué)者所言：“集體成員民主制定集體財(cái)產(chǎn)管理規(guī)章，是集體所有權(quán)權(quán)能行使中最基本的權(quán)利。”私權(quán)利運(yùn)行的基本原則就是法無(wú)禁止即可為。但關(guān)于成員退出問(wèn)題，是否屬于農(nóng)民集體自治規(guī)范能夠決定的范疇呢？從組織法層面考慮，集體經(jīng)濟(jì)組織章程對(duì)其成員加入及退出進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范并無(wú)不妥。但集體經(jīng)濟(jì)組織成員除具有法人組織的成員身份以外，同時(shí)還具有農(nóng)民集體所有權(quán)的主體身份，事關(guān)民事基本權(quán)利得喪變更問(wèn)題，由集體經(jīng)濟(jì)組織章程進(jìn)行規(guī)定是否妥當(dāng)？即便采用契約說(shuō)將其解釋為屬于成員個(gè)人決定事項(xiàng)，屬成員個(gè)人對(duì)其權(quán)利處置和安排的自由，也存在章程制定的民主程序中2/3多數(shù)決是否侵害少數(shù)集體成員權(quán)益的問(wèn)題，亦存在可能損害后加入成員權(quán)益的問(wèn)題。

本文認(rèn)為，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》保留對(duì)于成員身份集體自治退出的立法選擇，有正當(dāng)理由，并且在法技術(shù)規(guī)范層面也無(wú)不妥。首先，集體成員資格及權(quán)益事項(xiàng)確實(shí)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度的重要組成，事關(guān)民事基本制度范疇，按照《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)由法律作出規(guī)定。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第17條第1款第5項(xiàng)屬于引致性規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織章程本身是被引致的規(guī)范，并不存在違反規(guī)范法淵源效力層級(jí)要求的問(wèn)題。其次，集體經(jīng)濟(jì)組織章程形成的過(guò)程，不應(yīng)理解為集體成員個(gè)人主義的表決行為，而是整體主義的“農(nóng)民集體決定”，不受每一位成員個(gè)人是否直接同意的約束。雖然肯定集體成員在農(nóng)民集體中自益權(quán)益的存在意義，但是自益權(quán)益的存在應(yīng)以農(nóng)民集體共益權(quán)益為基礎(chǔ)，脫離農(nóng)民集體談集體成員屬于無(wú)本之末，所以在程序正義規(guī)則下集體成員個(gè)體通過(guò)意思表示所形成的集體意志，法律效果自當(dāng)反饋于全部集體成員，并不囿于意志形成過(guò)程中的具體成員個(gè)人。當(dāng)然，如果集體成員認(rèn)為章程規(guī)定的成員退出事項(xiàng)違反法律規(guī)定，損害其合法權(quán)益的，亦有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處或者縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門反映，確屬實(shí)的，相關(guān)部門有權(quán)責(zé)令集體經(jīng)濟(jì)組織改正。最后，從實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，各地區(qū)、不同的農(nóng)村資源稟賦各不相同、農(nóng)村集體風(fēng)俗傳統(tǒng)各不相同、集體經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度亦不相同，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員自有其相處之道和自治之策。

當(dāng)然，以集體自治方式?jīng)Q定成員退出也并非不受法律規(guī)范限制。集體經(jīng)濟(jì)組織章程有關(guān)成員退出的規(guī)定不得違反有關(guān)成員資格確認(rèn)的法律規(guī)定。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第11條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的法定資格條件，第12條第1款進(jìn)一步規(guī)定由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)依據(jù)第11條規(guī)定確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。據(jù)此，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第11條規(guī)定的成員資格條件應(yīng)屬?gòu)?qiáng)制性法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)成員大會(huì)認(rèn)定成員身份須以該法定資格條件為前提，不能經(jīng)由成員自治而加以修改。同理可推知，在集體自治決定成員退出時(shí)，亦應(yīng)嚴(yán)守《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第11條規(guī)定的要求，只能是在成員所處情境變化，已不符合第11條所列要素條件的情況下，才可通過(guò)集體自治方式?jīng)Q定成員退出。根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第11條規(guī)定，成員資格認(rèn)定包括三個(gè)方面的要素條件，即戶籍要素、穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系要素和基本生活保障要素。三個(gè)方面的要素雖都作為成員身份認(rèn)定的條件，缺一不可，但從存在意義角度而言，并非完全同一，而是有著遞進(jìn)關(guān)系。戶籍要素是基礎(chǔ)前提，穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是承載方式，基本生活保障是根本目標(biāo)。戶籍和穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的判斷意義，均在于指引認(rèn)定成員基本生活保障條件是否成就。因此，在考慮成員退出時(shí)，應(yīng)當(dāng)以逆向思考方式框定可自治決定空間，即以基本生活保障要素條件喪失為根本前提?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第17條第1款第3項(xiàng)、第4項(xiàng)規(guī)定，將已取得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和已經(jīng)成為非聘任制公務(wù)員作為成員身份喪失的法定情形，也充分證明法律上是認(rèn)可以成員取得替代性生活保障，即其基本生活保障要素條件喪失為成員法定強(qiáng)制退出的基本要求。但從統(tǒng)一立法角度而言，對(duì)替代性生活保障的具體認(rèn)定采取了從嚴(yán)態(tài)度。至于其他可具體認(rèn)定為喪失基本生活保障要素的情形和條件，可以由地方立法或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程根據(jù)實(shí)際情況確定，當(dāng)為以集體自治方式?jīng)Q定成員退出的作用空間。否則，如突破成員基本生活保障要素條件要求，以所謂“自治”方式?jīng)Q定成員退出的，則涉及違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，當(dāng)屬無(wú)效。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》并未針對(duì)以集體自治方式?jīng)Q定成員退出的具體程序進(jìn)行規(guī)定。結(jié)合《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的一般性規(guī)定，在程序方面重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注以下兩方面內(nèi)容。第一，須在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程中將不再以集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障為必要的情形列為成員身份喪失的情形，這是啟動(dòng)集體自治性退出的前提。章程規(guī)定，可以是就符合喪失以集體所有財(cái)產(chǎn)為基本生活保障必要條件的具體性規(guī)定，也可以是概括性規(guī)定。如果是具體性規(guī)定，意味著在制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程時(shí)，就已明確并可列出符合喪失以集體所有財(cái)產(chǎn)為基本生活保障必要的具體情形。其優(yōu)勢(shì)在于后續(xù)成員退出的依據(jù)明確、程序簡(jiǎn)潔，但劣勢(shì)在于可能存在章程規(guī)定固化與實(shí)際情形變化之間無(wú)法彌合，導(dǎo)致適用不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，這對(duì)應(yīng)對(duì)實(shí)際情況變化及時(shí)修訂章程規(guī)定提出更高的要求。如果是概括性規(guī)定，則意味著在章程中將“出現(xiàn)喪失以集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障必要的情形”列為一般性規(guī)定，具體判定則由成員大會(huì)根據(jù)章程規(guī)定的程序進(jìn)行認(rèn)定。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》第15條有關(guān)成員大會(huì)職權(quán)的規(guī)定中也列明成員大會(huì)行使“審議、決定相關(guān)人員取得或喪失本社成員身份事項(xiàng)”的職權(quán)。第二，無(wú)論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程中是否就成員符合喪失以集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障必要的具體情形作出規(guī)定，在決定特定成員退出時(shí)，均須履行法定的決議程序。根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第26條和第27條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將該決議事項(xiàng)作為成員大會(huì)審議決定的重要事項(xiàng)，先經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道黨工委或者村黨組織研究討論，再經(jīng)成員大會(huì)全體成員三分之二以上同意，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程有更嚴(yán)格規(guī)定的，按照章程規(guī)定。

綜上所述，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出總體上應(yīng)以自愿退出為主，嚴(yán)格限制法律強(qiáng)制退出適用情形，同時(shí)也尊重集體自治性退出的規(guī)范路徑。

四 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出制度獨(dú)立于“三權(quán)”退出制度

退出農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)體系是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出的核心法律后果，涉及包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及集體成員收益分配權(quán)等具體產(chǎn)權(quán)形式的退出?！掇r(nóng)村土地承包法》《土地管理法》及其他相關(guān)政策文件已分別對(duì)“三權(quán)”退出進(jìn)行了原則性規(guī)定。理論上雖有區(qū)分保留成員身份的相對(duì)退出和同時(shí)放棄成員身份的絕對(duì)退出之探討，但實(shí)踐中多數(shù)未對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，成員身份退出與“三權(quán)”退出仍然混淆在一起。本文認(rèn)為，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第16條和第17條對(duì)成員退出進(jìn)行專門規(guī)定，意味著將成員退出作為有別于“三權(quán)”退出的一項(xiàng)獨(dú)立制度予以規(guī)范。

（一）成員退出與“三權(quán)”退出的差別

成員退出與“三權(quán)”退出的主要差別在于以下幾個(gè)方面。

首先，行為對(duì)象和行為性質(zhì)不同。成員退出的行為對(duì)象是成員身份，本質(zhì)上是因成員主動(dòng)放棄或其他法定情形導(dǎo)致的特定身份資格消滅的行為。“三權(quán)”退出的行為對(duì)象是特定的權(quán)利，本質(zhì)上是特定權(quán)利的轉(zhuǎn)移行為。權(quán)利轉(zhuǎn)移的方式包括兩種，一種是由一方成員主體將特定權(quán)利轉(zhuǎn)移給其他主體；另一種是由成員主體將特定權(quán)利交由農(nóng)民集體收回。成員退出則不存在成員身份資格轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革為以股份合作制為內(nèi)核的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民在名義上完成了向股民的轉(zhuǎn)變，但不同于一般法人企業(yè)股東身份資格能夠隨股權(quán)轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓的特點(diǎn)，成員的身份資格具有專屬性，不可轉(zhuǎn)移。

其次，法律程序或法律關(guān)系主體不同。成員退出程序涉及的主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由成員向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出退出申請(qǐng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)成員身份資格消滅予以確認(rèn)，并完成涂銷登記。根據(jù)退出方式不同，“三權(quán)”退出的法律關(guān)系主體和具體程序不完全相同。以權(quán)利流轉(zhuǎn)方式退出的，法律關(guān)系主體為轉(zhuǎn)出權(quán)利主體與另一方受讓權(quán)利主體。在現(xiàn)行法律和政策框架下，“三權(quán)”流轉(zhuǎn)的范圍限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，即要求權(quán)利受讓主體也為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。以權(quán)利贖回方式退出的，法律關(guān)系主體為成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

再次，制度規(guī)范側(cè)重調(diào)整的權(quán)利體系層級(jí)不同。成員退出涉及對(duì)農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)體系中底層的根本性法律關(guān)系的改變。“三權(quán)”退出只涉及對(duì)在成員權(quán)這一基礎(chǔ)權(quán)利下衍生出的具體子權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整，具有一定的獨(dú)立性。針對(duì)“三權(quán)”退出，有各自的規(guī)則體系，成員可以自愿選擇任一權(quán)利的退出，而不影響其他權(quán)利的享有。理論上，成員甚至可以在保留成員資格的前提下，自愿將“三權(quán)”全部退出，并不影響其依據(jù)成員身份資格享有“三權(quán)”范圍外的其他權(quán)利。比如，農(nóng)民在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限內(nèi)退出其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，只要依然保留著成員資格，那么在下一輪發(fā)包時(shí)依然享有取得承包土地的權(quán)利。但反之，成員退出則意味著其與農(nóng)民集體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生根本性改變，將對(duì)基于成員權(quán)利衍生所取得的包括“三權(quán)”在內(nèi)的所有權(quán)利產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)影響。

最后，制度定位不同。成員退出制度是成員個(gè)人與成員集體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系徹底結(jié)束的最后一道門檻，也是完成農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的最后一個(gè)穩(wěn)定器和助推器。成員退出制度具有總攬性，制度本身關(guān)注成員身份轉(zhuǎn)變背后所代表的市民化轉(zhuǎn)型的全局。比如成員退出程序可以融合“三權(quán)”完成一攬子退出；在成員退出補(bǔ)償時(shí)，可以不限于“三權(quán)”的具體財(cái)產(chǎn)價(jià)值，給予沒有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地使用權(quán)的無(wú)地農(nóng)民一定的補(bǔ)償，對(duì)其市民化轉(zhuǎn)型提供福利支持和保障。“三權(quán)”退出制度的價(jià)值定位聚焦于對(duì)成員所取得的具體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障，強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的價(jià)值補(bǔ)償，不涉及對(duì)特定財(cái)產(chǎn)權(quán)益價(jià)值以外的其他因素的考量。

（二）獨(dú)立規(guī)范成員退出制度的意義

獨(dú)立的成員退出制度是完善以成員權(quán)為中樞的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)體系的規(guī)范要求。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和以“三權(quán)”分置為核心的農(nóng)村土地制度改革背景下，農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)體系的結(jié)構(gòu)和層次更加清晰，成員權(quán)在農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)體系中的權(quán)利地位更加突出和完善。成員權(quán)是成員取得和享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等權(quán)利的基礎(chǔ)，以“三權(quán)”為主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是成員權(quán)實(shí)現(xiàn)的具體表現(xiàn)形式。但成員權(quán)本身具有基礎(chǔ)性、抽象性和延展性的特點(diǎn)，很難將集體成員身份所帶來(lái)的權(quán)益與單一的權(quán)利類型完全綁定，對(duì)成員退出制度進(jìn)行獨(dú)立規(guī)范是在集體產(chǎn)權(quán)體系下充實(shí)保護(hù)成員權(quán)益的要求。

獨(dú)立的成員退出制度契合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的規(guī)范要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)特別法人，應(yīng)當(dāng)有規(guī)范的設(shè)立、治理、運(yùn)行及終止制度?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的重要構(gòu)成要素即成員身份認(rèn)定規(guī)則加以明確，將成員資格認(rèn)定與戶籍松綁，以土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障需要作為認(rèn)定成員的根本要求，同時(shí)在程序上明確須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)確認(rèn)并登記備案。既然對(duì)成員確認(rèn)即加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有嚴(yán)格的程序規(guī)范，那么亦有必要對(duì)成員退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給出相應(yīng)的制度規(guī)范。這是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織制度規(guī)范所提出的立法技術(shù)要求。

獨(dú)立的成員退出制度具有統(tǒng)籌作用，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)“三權(quán)”退出制度有效落實(shí)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有實(shí)際意義。目前在法律或政策層面已分別針對(duì)“三權(quán)”退出給出了原則性規(guī)定，總體思路是允許農(nóng)民“帶地進(jìn)城”“帶股進(jìn)城”，給農(nóng)民的市民化轉(zhuǎn)型提供適當(dāng)?shù)倪^(guò)渡期，減少社會(huì)轉(zhuǎn)型的震蕩，最終逐步引導(dǎo)“離農(nóng)、進(jìn)城”農(nóng)戶在轉(zhuǎn)型穩(wěn)定后能夠徹底退出農(nóng)村土地。但因?yàn)?ldquo;三權(quán)”各自的退出機(jī)制缺少協(xié)同性，“離農(nóng)”后暫時(shí)允許農(nóng)民繼續(xù)持有“三權(quán)”與穩(wěn)定后徹底退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的銜接機(jī)制不健全，導(dǎo)致部分“離農(nóng)”或完全“離農(nóng)”、在城市生活穩(wěn)定的農(nóng)戶，退出土地承包權(quán)的意愿反而顯著降低了。以成員退出制度為主導(dǎo)，可以發(fā)揮其本身的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，將“三權(quán)”退出納入統(tǒng)一的制度框架，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、人地協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，可以在統(tǒng)一的成員退出制度框架內(nèi)設(shè)計(jì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地使用權(quán)退出向成員集體收益分配權(quán)轉(zhuǎn)化的方式，先行引導(dǎo)土地退出，再逐步完成集體收益分配權(quán)等權(quán)益的退出。針對(duì)已穩(wěn)定轉(zhuǎn)型的進(jìn)城農(nóng)戶長(zhǎng)期不退出集體土地的情況，也預(yù)留了通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定成員退出條件的方式，通過(guò)集體自治要求成員退出的制度空間，實(shí)現(xiàn)對(duì)部分進(jìn)城農(nóng)戶的組織化調(diào)整，反向推動(dòng)農(nóng)戶退出農(nóng)村土地。

（三）區(qū)分成員退出與“三權(quán)”退出需要明晰的幾個(gè)問(wèn)題

需要明確的是，建立成員退出制度并不是要消滅“三權(quán)”退出制度。“三權(quán)”退出制度仍具有獨(dú)立性?；镜倪\(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)是，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)成員退出的同時(shí)，將“三權(quán)”退出吸收在成員退出程序中。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員亦有權(quán)在不申請(qǐng)退出成員身份的情況下，僅就“三權(quán)”中的任一權(quán)利單獨(dú)行使退出權(quán)。成員退出制度和“三權(quán)”退出制度共同為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的市民化轉(zhuǎn)型提供多種選擇方案。關(guān)于成員退出和“三權(quán)”退出的理解，既有研究中有一些容易造成混淆的觀點(diǎn)，需要進(jìn)一步予以明晰。

有觀點(diǎn)提出，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革下，應(yīng)當(dāng)以是否持有集體“資產(chǎn)份額”作為判斷成員資格得喪變更的基礎(chǔ)和依據(jù)，成員股權(quán)退出即代表成員退出。本文認(rèn)為，按照中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《集體產(chǎn)權(quán)制度改革意見》）的要求，集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及的主要是農(nóng)村集體所有的經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第40條所規(guī)定的可量化收益的財(cái)產(chǎn)范圍也僅指向集體所有的經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)，并未將農(nóng)用地、宅基地等主要的資源性財(cái)產(chǎn)和其他非經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)包括在內(nèi)，作為集體經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)收益量化分配依據(jù)的“股權(quán)”，本質(zhì)上就是集體經(jīng)營(yíng)性收益分配權(quán)，其權(quán)能范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于成員權(quán)權(quán)能范圍，只是成員權(quán)利的部分表現(xiàn)形式。故此，成員股份退出不等同于成員身份退出。即使有的地方將土地資源等一體化入股社區(qū)股份合作社，折股成股權(quán)份額，此時(shí)的股權(quán)權(quán)能范圍比單一的集體經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)范圍要廣，但也不能簡(jiǎn)單將股份與成員身份直接對(duì)應(yīng)，應(yīng)當(dāng)綜合股份背后所承載的權(quán)利義務(wù)是否與《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》所規(guī)定的成員權(quán)利義務(wù)相一致來(lái)區(qū)分判斷。

另有觀點(diǎn)提出，進(jìn)城落戶農(nóng)民可以根據(jù)自身的意愿選擇轉(zhuǎn)讓或退出其全部集體成員權(quán)利，或者選擇流轉(zhuǎn)、退出部分權(quán)利，如果農(nóng)民將“三權(quán)”全部轉(zhuǎn)讓或退出的，即喪失集體成員權(quán)，亦不再是農(nóng)民集體的成員。此觀點(diǎn)實(shí)際上是認(rèn)為“三權(quán)”整體即可代表成員權(quán)。本文認(rèn)為，從法理邏輯來(lái)看，成員權(quán)是抽象概括的資格性權(quán)益，“三權(quán)”是成員權(quán)衍生的具體實(shí)現(xiàn)形式，具體權(quán)利消滅后，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)至抽象的資格權(quán)益狀態(tài)，而非消滅了成員權(quán)本身，即不能以“三權(quán)”整體消滅反推成員身份消滅。從具體程序來(lái)看，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第16條規(guī)定集體成員自愿申請(qǐng)退出成員身份，即意味著成員退出需要成員明示的申請(qǐng)程序，而不能以成員退出具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利來(lái)默示推定其成員身份的退出。只要成員未明示啟動(dòng)申請(qǐng)退出其成員身份的程序，即使“三權(quán)”已全部退出，其成員身份也未喪失，仍然享受“三權(quán)”以外的其他成員權(quán)益，在規(guī)則限度內(nèi)保留著由抽象成員權(quán)益兌現(xiàn)為具體權(quán)利的資格。

五 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出與“三權(quán)”退出的制度銜接

成員退出與“三權(quán)”退出的制度銜接機(jī)制主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是以成員自愿申請(qǐng)退出為主線，將三權(quán)退出納入成員退出程序中做整體的制度安排；二是針對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民的成員身份資格問(wèn)題，通過(guò)集體自治方式進(jìn)行組織化調(diào)整，反作用于“三權(quán)”退出制度的實(shí)現(xiàn)；三是通過(guò)成員退出的協(xié)商補(bǔ)償機(jī)制，賦予無(wú)地農(nóng)民退出及市民化轉(zhuǎn)型必要的保障和支持，彌補(bǔ)“三權(quán)”退出補(bǔ)償方式對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)型支持的不公平、不全面問(wèn)題。

（一）成員退出對(duì)“三權(quán)”退出的吸收合并

理論上，成員退出應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致以成員身份享有的“三權(quán)”隨之退出的法律后果，這是能夠?qū)?ldquo;三權(quán)”退出吸收合并到成員退出程序的基礎(chǔ)。

就集體收益分配權(quán)或稱成員股權(quán)而言，該項(xiàng)權(quán)利是直接以其成員身份為依據(jù)而被確認(rèn)取得，在一定程度上也可以理解為是成員身份的另類表達(dá)形式。成員退出意味著成員權(quán)消滅，以成員身份享有的集體收益分配權(quán)或成員股權(quán)應(yīng)當(dāng)隨之消滅。但《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第15條同時(shí)也對(duì)非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以享有參與分配集體收益的權(quán)利進(jìn)行了肯定。因此，當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出之時(shí)，其所享有的集體收益分配權(quán)可以同時(shí)退出，也可以給出以非成員身份繼續(xù)保留的選擇。該法第16條第2款規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員自愿退出的，可以與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商獲得適當(dāng)補(bǔ)償或者在一定期限內(nèi)保留其已經(jīng)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。關(guān)于成員退出并保留集體收益分配權(quán)的具體程序是依據(jù)第15條規(guī)定經(jīng)成員大會(huì)全體成員3/4以上同意，還是依據(jù)第16條第2款規(guī)定與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商決定？本文認(rèn)為，其第15條規(guī)定主要是針對(duì)非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體系的限制性規(guī)定，因此程序性限制和要求更為嚴(yán)格。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出而保留已享有的收益分配權(quán)的程序要求，應(yīng)當(dāng)適用第16條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部按照一般程序決策即可。

就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)而言，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第13條規(guī)定的成員依法承包農(nóng)村土地和依法申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利自隨成員身份消滅而消滅；而已經(jīng)取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，其權(quán)利存續(xù)亦應(yīng)受成員身份限制。雖然《民法典》肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，一般法理意義上的用益物權(quán)人與所有權(quán)人是完全獨(dú)立的權(quán)利主體，其權(quán)利存續(xù)本身理應(yīng)不受用益物權(quán)人與所有權(quán)人之間身份關(guān)系變化的束縛，但是，在農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)體系下考量，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)既具有用益物權(quán)屬性，同時(shí)也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以其成員權(quán)為基礎(chǔ)取得的自物權(quán)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的具體權(quán)利表現(xiàn)。權(quán)利持有本身也負(fù)載著身份屬性。因此，成員退出時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)退出其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。但《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第16條第2款規(guī)定的“在一定期限內(nèi)保留其已經(jīng)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，是否意味著成員退出時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)可以不隨之退出？與保留集體收益分配權(quán)不同的是，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》并沒有針對(duì)非集體成員可以享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)給出直接依據(jù)，《農(nóng)村土地承包法》第16條和《土地管理法》第62條規(guī)定則是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)人明確限定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。如此，將《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第16條第2款解釋為成員退出的同時(shí)可以不退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的依據(jù)，似有不妥。但是完全限縮解釋第16條第2款規(guī)定，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)排除在外，也不符合最大程度促進(jìn)土地資源有效釋放的初衷。比較妥當(dāng)?shù)慕忉尫桨甘?，成員退出時(shí)，其享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)應(yīng)隨之退出，退出補(bǔ)償可以采取協(xié)商在一定期限內(nèi)保留有關(guān)土地權(quán)益的方案。非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員保留的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，不同于法定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，本質(zhì)上是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間因協(xié)商約定而享有的債權(quán)性權(quán)利，非《民法典》所規(guī)定的用益物權(quán)。

成員退出雖可吸收合并“三權(quán)”退出，但并不意味著成員退出與“三權(quán)”退出的具體法律實(shí)現(xiàn)方式完全一致。成員退出的法律關(guān)系主體是成員個(gè)人與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而“三權(quán)”退出包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織贖回和權(quán)利轉(zhuǎn)讓兩種方式。具體程序可以細(xì)分為成員向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出成員退出申請(qǐng)，雙方就具體的“三權(quán)”退出方式進(jìn)行協(xié)商，如果協(xié)商一致認(rèn)可農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織贖回的，則就贖回價(jià)格進(jìn)一步協(xié)商，“三權(quán)”退出的補(bǔ)償價(jià)格統(tǒng)一包含在成員退出的補(bǔ)償金額之中；如果無(wú)法就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織贖回達(dá)成共識(shí)，則可以在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)尋找其他愿意受讓的成員，完成具體的權(quán)利轉(zhuǎn)讓后，辦理成員退出的具體手續(xù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織贖回的具體實(shí)現(xiàn)方式亦不限于一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，也可以通過(guò)保留權(quán)益逐步退出、收回土地轉(zhuǎn)換利益分配等方式實(shí)現(xiàn)。

（二）進(jìn)城落戶農(nóng)民適時(shí)的成員退出

以自愿為原則的“三權(quán)”退出和成員退出，是農(nóng)民權(quán)益保障的根本要求。但進(jìn)城農(nóng)民長(zhǎng)期保留成員資格，占有農(nóng)村土地，享受集體權(quán)益，可能會(huì)出現(xiàn)妨礙集體資源優(yōu)化配置以及長(zhǎng)期占有集體成員和城市市民雙重待遇的不公平問(wèn)題，與政策初衷相悖。成員退出中的“集體自治退出”方式是解決這一問(wèn)題的重要調(diào)節(jié)器。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)章程明確，農(nóng)民進(jìn)城落戶后，在達(dá)到何種條件、在何種情況下，喪失集體成員資格，進(jìn)而決定以何種方式收回成員長(zhǎng)期無(wú)償占有的土地或銜接轉(zhuǎn)變?yōu)榉羌w成員有償占有等權(quán)利形式。如此，正好彌補(bǔ)了《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》中有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)自愿有償退出制度規(guī)定不完整的缺憾。

為什么“集體自治退出”的成員退出方式是彌補(bǔ)和完善“三權(quán)”退出制度的理想方案呢？首先，成員身份的取得在程序上須經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)所確認(rèn)，根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定的情形要求集體成員退出，本質(zhì)上仍是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)的決定，成員身份取得和成員身份喪失的決定權(quán)和決定程序相匹配。其次，農(nóng)民進(jìn)城落戶以后，究竟需要達(dá)到什么樣的程度即可以認(rèn)定其實(shí)際上已不再需要農(nóng)民集體所提供的基本生活保障？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民長(zhǎng)期消極占有土地導(dǎo)致資源配置不經(jīng)濟(jì)的容忍程度有多高？這些都無(wú)法概括為“一刀切”式的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀不同，不同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展需求不同，不同地區(qū)農(nóng)民集體的生活傳統(tǒng)、認(rèn)知、習(xí)慣亦不相同，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)自身實(shí)際情況作出判斷、引導(dǎo)和規(guī)范最為合理。最后，農(nóng)民進(jìn)城以后繼續(xù)占有農(nóng)民集體的資源等于間接侵占了未進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益，當(dāng)前的未進(jìn)城農(nóng)民可能也會(huì)成為未來(lái)的進(jìn)城農(nóng)民，隨著農(nóng)民集體成員的流動(dòng)和身份變動(dòng)，其立場(chǎng)也在不斷地調(diào)整和碰撞，以自治方式?jīng)Q定集體成員身份喪失的條件和標(biāo)準(zhǔn)更具有包容性和靈活性。

需強(qiáng)調(diào)的是，進(jìn)城落戶是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定成員已具備退出條件的要素之一，但不是根本條件要素，如前文第三部分所述，根本上還是應(yīng)當(dāng)以判定成員喪失了以集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的必要為前提。參考《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第18條第1款有關(guān)成員資格依法保留的規(guī)定展開解釋，法律上要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在認(rèn)定進(jìn)城落戶農(nóng)民喪失以集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)以該狀態(tài)穩(wěn)定持續(xù)一定期間為合理判斷標(biāo)準(zhǔn)。該款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不因就學(xué)、服役、務(wù)工、經(jīng)商、離婚、喪偶、服刑等原因而喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。”依據(jù)該規(guī)定的字面意思，進(jìn)城落戶成員因符合務(wù)工、經(jīng)商等情形規(guī)定而享有法定的保留成員資格的權(quán)利，從而排除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以自治方式?jīng)Q定成員退出的可能。本文不贊同以上解釋思路，認(rèn)為需將《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第11條、第12條、第17條及第18條等規(guī)定相結(jié)合進(jìn)行體系化解釋。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第11條是有關(guān)成員界定的基礎(chǔ)性規(guī)定，明確了成員資格構(gòu)成的核心要素，是解釋與成員身份相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第18條第1款規(guī)定雖從語(yǔ)義角度看是對(duì)特定情形下特定主體成員資格絕對(duì)保留的法定授權(quán)，但結(jié)合第11條規(guī)定理解，其法定授權(quán)的正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)以滿足第11條規(guī)定的成員資格要素條件為基礎(chǔ)。比如強(qiáng)調(diào)離婚、喪偶情形下的成員身份保留，意在強(qiáng)調(diào)對(duì)“外嫁女”等特殊群體的基本生存權(quán)利的保障。當(dāng)離婚、喪偶的成員因再婚而取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份時(shí)，則應(yīng)當(dāng)適用《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第17條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定，確認(rèn)其成員身份喪失，而不應(yīng)再依據(jù)第18條規(guī)定無(wú)條件保留其成員身份。強(qiáng)調(diào)就學(xué)、服役、服刑等情形下的成員身份保留，源于該特定情形下成員可能存在短期內(nèi)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織暫時(shí)脫離戶籍、權(quán)利義務(wù)關(guān)系及基本生活保障的情形，意在避免因短時(shí)間不符合成員資格條件而喪失成員身份的情況。因此，在特定期限情形結(jié)束后，還需根據(jù)成員身份確認(rèn)及退出的一般性規(guī)定進(jìn)行判斷。與上述主旨意圖相同，強(qiáng)調(diào)務(wù)工和經(jīng)商成員的資格保留，也是考慮到盡管務(wù)工、經(jīng)商成員所取得的勞動(dòng)收入可以滿足其一時(shí)的生活需求，但如果出現(xiàn)失業(yè)或失敗的情況，屆時(shí)則存在失去生活保障的問(wèn)題。對(duì)于進(jìn)城落戶成員而言，在城市工作幾乎已成必然，大概率已不可能再回歸于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，一味以務(wù)工或經(jīng)商的不穩(wěn)定因素為由保留其成員資格，則可能又會(huì)陷于進(jìn)城落戶農(nóng)民土地退出的困局。綜合來(lái)看，對(duì)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第18條第1款中有關(guān)務(wù)工、經(jīng)商成員身份保留的規(guī)定與以自治方式?jīng)Q定進(jìn)城落戶成員退出的適用相協(xié)調(diào)的一種解釋思路是，在城市務(wù)工或經(jīng)商的成員，如已在城市落戶，并且已在一定期限內(nèi)持續(xù)穩(wěn)定地納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法有權(quán)以自治方式，認(rèn)定其成員資格喪失，不應(yīng)認(rèn)為其存在違反《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第18條第1款規(guī)定而無(wú)效的情形。反之，如進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)商的成員，未在城市落戶，且未滿足在一定期限內(nèi)取得持續(xù)穩(wěn)定的城鎮(zhèn)社會(huì)保障條件的，則不能認(rèn)為其已具備脫離以集體財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的條件，如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以自治方式，認(rèn)定其成員資格喪失的，則可援引《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第18條第1款規(guī)定，認(rèn)定其因違反強(qiáng)制性法律規(guī)定而無(wú)效。

以集體自治方式要求集體成員退出的，也需對(duì)成員既已取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益給予補(bǔ)償，這是依法保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的要求。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第17條第2款僅規(guī)定因前款第3項(xiàng)和第4項(xiàng)情形而喪失集體成員身份的，可以在一定期限內(nèi)保留其已經(jīng)取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并未特別指明因第5項(xiàng)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定情形而喪失集體成員身份時(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)益是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題；成員因集體自治要求退出的情況下，是否應(yīng)對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)益予以補(bǔ)償？本文認(rèn)為，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第17條第1款主要是針對(duì)成員身份喪失的強(qiáng)制情形進(jìn)行規(guī)定，該款并未涉及成員退出補(bǔ)償問(wèn)題。第2款中關(guān)于保留財(cái)產(chǎn)權(quán)益的規(guī)定，主要是針對(duì)取得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和成為公務(wù)員這兩種特殊情形下財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)渡和銜接問(wèn)題，本質(zhì)上也不屬于補(bǔ)償問(wèn)題的規(guī)定。因此不能以該條款中未針對(duì)因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定情形而喪失成員身份后的財(cái)產(chǎn)權(quán)益補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定，就對(duì)該種情形下的財(cái)產(chǎn)權(quán)益補(bǔ)償進(jìn)行否定評(píng)價(jià)。從立法規(guī)范的體系性解釋而言，有關(guān)退出成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的法律依據(jù)還存在于“三權(quán)”有償退出的制度性要求中。

具體程序上可以作如下安排：第一，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律規(guī)定在章程中對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民應(yīng)當(dāng)退出成員身份的條件進(jìn)行明確規(guī)定；第二，當(dāng)進(jìn)城落戶農(nóng)民出現(xiàn)符合章程規(guī)定的應(yīng)退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的條件或情形時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向其告知應(yīng)退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的情形和要求；第三，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織告知后，農(nóng)民自愿申請(qǐng)退出的，按照《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第16條規(guī)定的成員自愿退出程序進(jìn)行；第四，農(nóng)民不申請(qǐng)退出的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第17條和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定，由成員大會(huì)作出成員退出的具體決議，向其明示通知其成員身份喪失，并告知其“三權(quán)”可依法退出并獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；第五，如退出成員將其享有的“三權(quán)”依法轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)同意。否則，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與退出成員就贖回“三權(quán)”達(dá)成協(xié)商方案。

（三）成員退出的補(bǔ)償機(jī)制

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第16條第2款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員自愿退出的，可以與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商獲得適當(dāng)補(bǔ)償或者在一定期限內(nèi)保留其已經(jīng)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。”成員退出的補(bǔ)償，是成員退出制度的重要內(nèi)容。成員退出和“三權(quán)”退出的具體規(guī)范，都涉及了補(bǔ)償問(wèn)題，但相關(guān)表述不完全相同。有關(guān)成員退出，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》規(guī)定是經(jīng)成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商可以獲得適當(dāng)補(bǔ)償。“協(xié)商”“可以”意味著補(bǔ)償?shù)倪m用更具彈性，突出強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償是成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間協(xié)商的結(jié)果，而非法律的強(qiáng)制性要求。相比而言，“三權(quán)”退出的補(bǔ)償要求則更具有法定強(qiáng)制性。比如，《農(nóng)村土地承包法》第27條第3款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”《土地管理法》及《集體產(chǎn)權(quán)制度改革意見》等法律及政策文件中也明確宅基地使用權(quán)及集體資產(chǎn)收益分配（股）權(quán)的自愿、有償退出原則。

成員退出補(bǔ)償制度之所以采取彈性表述，有以下幾方面考慮。第一，成員身份本身不具有財(cái)產(chǎn)屬性，成員權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值主要體現(xiàn)在成員取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利中。在“三權(quán)”退出制度已經(jīng)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)有償退出作出規(guī)定的情況下，成員退出制度所涉及的成員身份本質(zhì)上是已抽離了財(cái)產(chǎn)權(quán)益屬性的純身份標(biāo)志，如此情況下的成員退出自然應(yīng)當(dāng)剝離財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償內(nèi)容。第二，成員自愿申請(qǐng)退出，在成員身份退出程序中吸收并完成“三權(quán)”退出時(shí)，“三權(quán)”對(duì)應(yīng)的退出補(bǔ)償可能會(huì)一并容納在成員退出補(bǔ)償中，故而在成員退出制度中進(jìn)行彈性表述的補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)，可以使成員退出制度更具有包容性。第三，雖然說(shuō)純粹的成員身份退出應(yīng)當(dāng)剝離以“三權(quán)”為主要代表形式的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益補(bǔ)償內(nèi)容，關(guān)于財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的退出補(bǔ)償交由“三權(quán)”退出制度予以引導(dǎo)和規(guī)范，但是也應(yīng)當(dāng)考慮到成員權(quán)本身具有抽象性和延展性，具象化的“三權(quán)”雖可代表成員主要的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，卻非全部權(quán)益，因此在成員退出中保留可能涉及的其他權(quán)益補(bǔ)償?shù)倪m用空間亦有必要。第四，成員身份本身還承載著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為成員提供保障的功能，成員獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等“三權(quán)”也是成員保障的實(shí)現(xiàn)形式，“三權(quán)”退出補(bǔ)償亦是支持和保障成員市民化轉(zhuǎn)型的另一種表現(xiàn)形式。對(duì)于未取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地使用權(quán)的無(wú)地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，有學(xué)者也提出應(yīng)當(dāng)建立無(wú)地農(nóng)民發(fā)展權(quán)社會(huì)保障制度，認(rèn)為農(nóng)村土地應(yīng)當(dāng)以村為單位成立虛擬股份制，由村集體對(duì)當(dāng)年全村家庭承包經(jīng)營(yíng)土地收益進(jìn)行評(píng)估，在扣除生產(chǎn)資料、人工投入后，計(jì)算出凈增值額，以及每一份的價(jià)值，以此為基礎(chǔ)給予無(wú)地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?？陀^來(lái)說(shuō)，無(wú)地成員退出時(shí)確實(shí)無(wú)法通過(guò)“三權(quán)”退出的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型保障，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出于公平考慮，可以在集體能力范圍內(nèi)以成員退出補(bǔ)償?shù)男问浇o予一定支持。此類性質(zhì)的補(bǔ)償是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)自身發(fā)展情況給予集體成員的一種扶持，不應(yīng)在法律權(quán)利框架內(nèi)進(jìn)行強(qiáng)制要求，以成員退出之時(shí)的“協(xié)商”引導(dǎo)為宜。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》關(guān)于成員退出補(bǔ)償，提出“在一定期限內(nèi)保留已經(jīng)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”的補(bǔ)償方式，實(shí)為破解“三權(quán)”退出補(bǔ)償困局的應(yīng)對(duì)之策，也為城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型預(yù)留了制度探索空間。補(bǔ)償資金來(lái)源不足是造成引導(dǎo)“三權(quán)”退出規(guī)則落實(shí)不到位的重要原因，全國(guó)目前76.3%的村經(jīng)營(yíng)收益都在5萬(wàn)元以下，大部分村組集體根本無(wú)力向退地農(nóng)戶支付補(bǔ)償。前期的試點(diǎn)地區(qū)補(bǔ)償資金多來(lái)源于國(guó)家扶貧政策資金、地方財(cái)政支持、地方政府涉農(nóng)項(xiàng)目資金等。以一定期限內(nèi)繼續(xù)保留已經(jīng)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益作為一種成員退出的替代補(bǔ)償方式，十分必要。首先，可以緩解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織短期內(nèi)需要籌集大筆資金支付退出補(bǔ)償?shù)睦Ь场Ｆ浯?，調(diào)整了“一刀切”的退出模式，引導(dǎo)成員逐步退離農(nóng)村集體土地，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)收益，也有利于成員收益保護(hù)，提升其退出動(dòng)力。“三權(quán)”退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)受到退出當(dāng)時(shí)的權(quán)益價(jià)值等方面的影響，對(duì)于未來(lái)的發(fā)展權(quán)價(jià)值則預(yù)估考慮不足，“漲價(jià)”的預(yù)期，以及對(duì)“漲價(jià)歸公”規(guī)則的不認(rèn)可也是現(xiàn)實(shí)中“三權(quán)”退出的牽制因素，客觀上也導(dǎo)致了退出成員收益遭受不確定的損失。成員退出后繼續(xù)持有一段時(shí)間的權(quán)益，可以滿足成員收益預(yù)期，消解其退出的抵觸情緒。最后，成員退出后，以非成員身份持有相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益，其關(guān)注點(diǎn)更會(huì)向如何最大化實(shí)現(xiàn)其權(quán)益的方向轉(zhuǎn)變，對(duì)于土地的流轉(zhuǎn)等優(yōu)化資源配置的方式更容易接受，在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，資源集中優(yōu)化配置更容易實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上是以進(jìn)一步集約資源優(yōu)勢(shì)、提升資源效能和產(chǎn)能的方式，實(shí)現(xiàn)了多重權(quán)益。

六 結(jié)語(yǔ)

2024年中央一號(hào)文件提出有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興“路線圖”，進(jìn)一步明確要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興。《二十屆三中全會(huì)決定》更進(jìn)一步指出，要建立健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動(dòng)機(jī)制。在城鎮(zhèn)化發(fā)展總體布局目標(biāo)和要求下，農(nóng)民的市民化轉(zhuǎn)型及身份轉(zhuǎn)型需要具有一定彈性的制度支持，打破既往的城市市民和農(nóng)村村民嚴(yán)格僵化的身份及權(quán)益區(qū)分的制度安排。構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出制度，是在明確“三權(quán)”有償退出制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)籌促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化、新型城鎮(zhèn)化的法治舉措。成員退出制度與“三權(quán)”退出制度有區(qū)分并獨(dú)立規(guī)范的意義，但也應(yīng)明確其關(guān)聯(lián)性并做好制度銜接。成員退出的同時(shí)，以非成員身份在一定期限內(nèi)繼續(xù)持有“三權(quán)”是一種恰當(dāng)?shù)耐顺鲅a(bǔ)償方式。當(dāng)然，關(guān)于在多長(zhǎng)期限內(nèi)保留退出成員的權(quán)益，保留權(quán)益的方式如何，非成員持有“三權(quán)”的制度規(guī)范如何構(gòu)建等，是進(jìn)一步完善成員退出制度應(yīng)予考慮的問(wèn)題。

（因篇幅較長(zhǎng)，已略去原文注釋。）