公款旅游不僅造成對公款的揮霍浪費，占用公務(wù)時間，還會損害黨風政風、影響黨和政府形象，人民群眾反映強烈。黨的十八大以來，各地持續(xù)深化落實中央八項規(guī)定精神，公款旅游問題得到有效遏制，但相關(guān)問題具有頑固性，個別黨員干部心存僥幸鉆空子、搞變通，公款旅游行為趨于隱蔽。二十屆中央紀委三次全會強調(diào)，有效防治隱形變異現(xiàn)象，精準發(fā)現(xiàn)、從嚴處理借培訓考察、黨建活動等名義公款旅游問題。學習貫徹《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）要弄清楚，《條例》規(guī)定了哪些典型的公款旅游行為，公款旅游行為有哪些構(gòu)成要件，對相關(guān)人員和產(chǎn)生的費用怎樣處理等問題。為此，《中國紀檢監(jiān)察報》特邀紀檢監(jiān)察干部進行交流。

特邀嘉賓

周娟 湖南省紀委監(jiān)委案件審理室副主任

劉廣軍 黑龍江省哈爾濱市紀委監(jiān)委法規(guī)室（復(fù)查復(fù)議室）主任

鄧怡 四川省成都市紀委監(jiān)委案件審理室主任

《條例》規(guī)定了哪些典型的公款旅游行為？還有哪些關(guān)于禁止公款旅游的紀法規(guī)定？

鄧怡：《條例》第一百一十五條對公款旅游行為進行了詳細規(guī)定，實踐中主要有5種情形：一是“公款游”，即旅游行為本身與公務(wù)無關(guān)，但使用公款、套取公款或者安排下屬單位使用公款支付旅游費用；二是“借殼游”，即表面上是參加學習培訓、考察調(diào)研等公務(wù)，但實際上公務(wù)并無實質(zhì)內(nèi)容，而是以這些活動為幌子組織旅游，并最終由公款報銷；三是“順道游”，即旅游行為與公務(wù)行為存在緊密聯(lián)系，借公務(wù)之機改變行程，既履行公務(wù)也開展旅游活動，相關(guān)旅游費用與公務(wù)費用一并報銷；四是“公權(quán)游”，即使用公權(quán)力獲得旅游機會，借參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動之機旅游；五是“出國游”，雖然沒有實質(zhì)性公務(wù)，但以考察、學習、培訓、研討、招商、參展、參加會議等名義，變相用公款出國（境）旅游。從根本上說，公款旅游行為是黨員干部公私不分、損公肥私、假公濟私，使用公款支付全部或者部分旅游費用的行為，侵犯了職務(wù)廉潔性。

新時代以來，成都市認真貫徹落實中央八項規(guī)定精神，市委扛起作風建設(shè)主體責任，將糾治公款旅游問題作為全面從嚴治黨的重點任務(wù)，充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察監(jiān)督、財會監(jiān)督、審計監(jiān)督、巡察監(jiān)督、社會監(jiān)督等各方監(jiān)督力量，牽頭抓總集中推進；市紀委監(jiān)委認真履行監(jiān)督責任，“三不腐”一體推進，一手抓嚴肅查處，一手抓源頭治理，嚴肅懲治公款旅游問題，取得良好成果。

但是從近年來查處的公款旅游問題來看，也出現(xiàn)了一些隱形變異的新“花樣”。比如，在“借殼”上動心思，為了能夠走進景區(qū)，打著接受“優(yōu)秀傳統(tǒng)文化教育”“紅色教育”等招牌，實際上與一般旅游無異；在“順道”上玩心眼，通過提前到、推遲回的方式，延長不必要的公務(wù)行程，刻意為旅游騰出更多精力和時間；在“偶遇”上耍聰明，在公務(wù)行程中“偶遇”親屬、朋友，用公款報銷他人旅游費用；在“公權(quán)”上做文章，明示或者暗示所管理企業(yè)、下屬單位組織所謂的“考察活動”，彼此心照不宣，再以聽從活動安排為由參加旅游，實質(zhì)上是自欺欺人。對于這些隱形變異行為，要加強分析研判，緊盯不放，堅決查處。

周娟：《條例》對禁止公款旅游提出了明確要求。同時，《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》等與黨紀規(guī)定銜接，禁止國家公職人員、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員和事業(yè)單位工作人員用公款旅游或者變相用公款旅游等行為，紀法規(guī)定和制度規(guī)范相互配套、緊密銜接，扎緊織密制度籠子?！吨腥A人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十五條第（三）項規(guī)定，違反規(guī)定公款消費的，視情節(jié)輕重給予相應(yīng)處分，其中，違規(guī)公款消費就包含了公款旅游在內(nèi)等違規(guī)使用公款的行為?！秶衅髽I(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》第七條第（五）項規(guī)定，不得有用公款旅游或者變相旅游的行為?！妒聵I(yè)單位工作人員處分規(guī)定》第十九條第（五）項明確，對事業(yè)單位工作人員，同樣禁止用公款旅游或者變相用公款旅游。

《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》也在不同章節(jié)規(guī)定了黨政機關(guān)及其工作人員在國內(nèi)差旅、因公臨時出國（境）、組織會議及培訓活動時，嚴禁以公務(wù)差旅為名變相旅游，同時要求國有企業(yè)、國有金融企業(yè)、不參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位參照執(zhí)行，為各類主體規(guī)范使用公款提供了依據(jù)?！吨醒牒蛧覚C關(guān)差旅費管理辦法》加強和規(guī)范中央和國家機關(guān)國內(nèi)差旅費管理，明確規(guī)定嚴禁無實質(zhì)內(nèi)容、無明確公務(wù)目的的差旅活動，嚴禁以任何名義和方式變相旅游，嚴禁異地部門間無實質(zhì)內(nèi)容的學習交流和考察調(diào)研。《中央和國家機關(guān)培訓費管理辦法》規(guī)定，嚴禁借培訓名義安排公款旅游，等等。

公款旅游行為有哪些構(gòu)成要件，怎樣把握執(zhí)紀執(zhí)法要點？與《條例》第一百零一條規(guī)定的接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的旅游等活動安排如何區(qū)分？

周娟：公款旅游行為的構(gòu)成要件有以下4個方面：

客體。該行為侵犯的是復(fù)雜客體。根據(jù)《條例》及相關(guān)規(guī)定，該行為侵犯的主要是黨員及公職人員的職務(wù)廉潔性，以及黨政機關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位的公款管理制度，同時，由于該行為多發(fā)生在組織會議、培訓、公務(wù)差旅、出國（境）考察等過程中，所以還可能同時侵犯相應(yīng)的會議管理、培訓、公務(wù)出行等制度規(guī)范。

客觀方面。根據(jù)《條例》第一百一十五條，公款旅游行為的表現(xiàn)形式主要有以下幾種：一是直接明目張膽組織、參加公款旅游，這些旅游活動與公務(wù)活動無關(guān)或者無必要；二是變相公款旅游，既包括在國內(nèi)以學習培訓、考察調(diào)研等為名變相公款旅游，也包括以考察、學習、培訓、研討、招商、參展等名義變相用公款出國（境）旅游；三是借機旅游，其中包括借公務(wù)差旅之機改變公務(wù)行程旅游，還包括參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動時借機旅游等。

主體。該行為是一般主體，既包括黨員、公職人員，也包括黨組織、黨政機關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體等主體。黨組織或者有關(guān)單位有本違紀行為的，應(yīng)當追究直接責任者和領(lǐng)導(dǎo)責任者的紀律責任。

主觀方面。構(gòu)成公款旅游行為的人員主觀上均為故意，即明知自己的行為將對其從事公務(wù)的廉潔性、對其身份必備的廉潔要求和國家對公款的管理制度產(chǎn)生損害而故意實施。

在查處公款旅游問題時，應(yīng)主要查明涉案人員行為方式、準確界定相關(guān)人員責任、查清并及時處置涉案財物精準開展執(zhí)紀工作。審查調(diào)查人員應(yīng)當圍繞以下幾個方面收集證據(jù)：

關(guān)于相關(guān)人員主體身份的證據(jù)。查明其是否具有黨員、公職人員身份，所在單位性質(zhì)是黨政機關(guān)、國有企業(yè)還是事業(yè)單位等；是否系所在單位領(lǐng)導(dǎo)干部，其職權(quán)職責是何范圍等。

關(guān)于公款旅游具體表現(xiàn)形式的證據(jù)。一要查明公款旅游時間、地點、參與人員、路線行程等基本事實，全面呈現(xiàn)公款旅游動議發(fā)起、決策審批、組織實施的過程，厘清相關(guān)人員所起作用；二要查明出行依據(jù)是否合法合規(guī)、事由是否合理充分，是否借用學習、培訓等名義掩蓋公款旅游的事實；三要查明是否擅自改變公務(wù)行程，變更行程的原因及合理性、變更后的行程是否包含旅游景點等事實。

關(guān)于公款報銷旅游費用的證據(jù)。重點查明費用報銷的經(jīng)過，包括旅游費用的具體金額、是否已經(jīng)完成報銷手續(xù)、采用何種方式報銷、報銷所獲錢款的性質(zhì)是否確系公款、參與人員各自所應(yīng)支付的費用等。

劉廣軍：《條例》第一百零一條規(guī)定的“接受、提供可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請或者旅游、健身、娛樂等活動安排”中的“旅游”，主要是指接受與執(zhí)行公務(wù)相關(guān)聯(lián)、與公正執(zhí)行公務(wù)相沖突的旅游活動安排，侵害的是職務(wù)行為的廉潔性。比如，管理和服務(wù)對象安排的旅游，下級單位為上級領(lǐng)導(dǎo)部門工作人員提供的旅游等，無論是什么標準，無論是否用公款支付，只要可能影響公正執(zhí)行公務(wù)，就一概不允許?！稐l例》第一百一十五條強調(diào)的是對公款違規(guī)使用，屬于揮霍浪費公款的行為。前者無論公款開支還是私人支付，只要可能影響公正執(zhí)行公務(wù)，情節(jié)較重就構(gòu)成違紀；后者只能是使用公款支付旅游費用，才構(gòu)成違紀。如果上級單位黨員干部接受下級單位安排的公款旅游，則一個行為可能同時符合《條例》第一百零一條和第一百一十五條的違紀構(gòu)成，根據(jù)《條例》第二十五條規(guī)定，應(yīng)該依照處分較重的條款定性處理。

公款旅游案件中，對相關(guān)人員和產(chǎn)生的費用怎樣處理？對于在公務(wù)差旅中“搭便車”自費游等問題如何把握？

劉廣軍：對涉案人員的處置事關(guān)案件質(zhì)量和處理效果，應(yīng)堅持兩個原則。第一，全面從嚴，要堅持嚴的基調(diào)，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，對公款旅游行為作出準確認定和嚴肅處理。第二，實事求是，對實踐中的不同情況準確區(qū)分，避免簡單化處理，確保處理質(zhì)效。要聚焦審批決策、財務(wù)報銷等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，查清事實、厘清責任，區(qū)分是直接決策者還是明知放任不管，是組織者還是參與者等情況，根據(jù)相關(guān)人員在公款旅游活動中所處的地位或所起的作用作出精準處理，并視情追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責任。同時，對存在應(yīng)發(fā)現(xiàn)未發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)后不處置不報告等情形的，也應(yīng)視情對有關(guān)人員進行追責問責。

涉案財物處置工作是案件查辦的重要環(huán)節(jié)，在查清違紀違法事實的基礎(chǔ)上，要嚴格依規(guī)依紀依法追繳違紀違法所得，并將追繳情況作為處理的重要情節(jié)。實踐中，紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)根據(jù)案件具體情況，全面審查旅游消費清單、報銷憑證等書證，并結(jié)合相關(guān)人員的交代，準確認定參加旅游者應(yīng)負擔的費用。對于用公款違規(guī)支付的旅游費用應(yīng)由相關(guān)黨員個人退賠。同時，對于因時間久遠、書證缺失或僅有相關(guān)人員交代等無法準確認定旅游費用且相關(guān)人員自愿主動上交相關(guān)費用的，可按主動登記上交處理。

鄧怡：公務(wù)差旅的核心目的是公務(wù)，差旅只是為了執(zhí)行公務(wù)必須經(jīng)歷的過程，不能本末倒置。在判斷公務(wù)差旅中“搭便車”自費游等問題時，可以從3個方面重點把握：一是自費游的時間、地點安排是否合理，有無主次不分，在本可以晚點出發(fā)、提前返程或就近住宿的情況下，是否故意延長公務(wù)行程時間或舍近求遠住在景點附近，導(dǎo)致不必要的住宿和交通開支并用公款報銷；二是自費游是否影響執(zhí)行公務(wù)的效果，如果自費游占用了大量時間，相關(guān)人員無法集中精力開展公務(wù)，可能導(dǎo)致公務(wù)活動未能取得預(yù)期效果或者造成一定損失；三是自費游的同時是否使用了公權(quán)、公物，如果一邊自己支付門票、住宿等費用，一邊使用公車接送或者利用職務(wù)上的影響享受免費導(dǎo)游及餐飲、住宿等折扣，則不屬于純粹的“自費游”，本質(zhì)上還是侵犯了職務(wù)廉潔性。

需要指出的是，黨員干部在公務(wù)差旅期間，在不影響正常執(zhí)行公務(wù)和本單位差旅紀律要求的前提下，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)同意后，利用休息間隙，自費參觀附近的公園、古跡、商業(yè)區(qū)等并自行返回，沒有造成不良影響的，一般不認定為違紀，但是如果在“自費游”的過程中，因為發(fā)表不當言論或者在公共場所有不當行為舉止，造成不良影響的，應(yīng)當根據(jù)具體情形進行談話提醒、批評教育、誡勉處理或給予黨紀政務(wù)處分。

怎樣對借培訓考察、黨建活動等名義公款旅游問題精準施策、系統(tǒng)治理？

鄧怡：二十屆中央紀委三次全會要求，有效防治隱形變異現(xiàn)象，精準發(fā)現(xiàn)、從嚴處理借培訓考察、黨建活動等名義公款旅游問題。紀檢監(jiān)察機關(guān)必須堅持嚴的基調(diào)，對此類行為露頭就打，充分揭示其“掩耳盜鈴”的行為本質(zhì)，徹底打消少數(shù)黨員干部以公務(wù)之名行旅游之實的僥幸心理。

一是壓緊壓實黨組織管黨治黨政治責任。推動各級各單位黨委（黨組）切實落實作風建設(shè)主體責任，知責、守責、擔責，“關(guān)鍵少數(shù)”發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，帶頭落實中央八項規(guī)定精神，自覺杜絕公款旅游問題，嚴格加強對本地區(qū)、本單位、本系統(tǒng)黨員干部教育管理監(jiān)督。同時強化主管單位領(lǐng)導(dǎo)責任，對公務(wù)差旅方案從嚴掌握，過程精準控制，切實擔負起監(jiān)管職責，對出現(xiàn)借培訓考察、黨建活動等名義公款旅游的苗頭性問題及時核實不予審批，及時處理糾正。

二是“零容忍”懲治公款旅游問題。深入推進紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，聯(lián)動發(fā)揮職能監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等各項監(jiān)督作用，不斷織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。對頂風違紀行為，發(fā)現(xiàn)一起，嚴肅查處一起，保持緊盯不放、寸步不讓的高壓態(tài)勢，讓反復(fù)出現(xiàn)的公款旅游問題逐漸減少，有力制止公款旅游新表現(xiàn)新形式蔓延滋長。深刻把握風腐一體內(nèi)在規(guī)律，既“由風查腐”又“由腐糾風”，對不正之風背后的請托辦事、利益輸送等腐敗問題深挖徹查，對腐敗背后的享樂奢靡等作風問題細糾嚴懲，切實做到風腐同查、風腐同治、風腐同通報。

三是深化源頭治理推進作風建設(shè)常態(tài)長效。加強紀律建設(shè)，以學習貫徹新修訂的《條例》為契機，通過學習“規(guī)紀法”、專題巡講等做法，推動黨員干部對應(yīng)知應(yīng)會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律入腦入心。充分運用近年來查處的公款旅游典型案例，深入剖析違紀點位及嚴重后果，教育引導(dǎo)黨員干部學紀、知紀、明紀、守紀，從個案中吸取深刻教訓，強化紀律規(guī)矩意識。推動各級各單位加強制度建設(shè)，建立健全管人、管事、管權(quán)制度規(guī)范，通過“正面清單+負面清單”的方式，讓黨員干部知道在公務(wù)差旅中哪些底線不能碰，嚴格對公務(wù)差旅活動的管理。

劉廣軍：二十屆中央紀委三次全會點出了公款旅游的新表現(xiàn)新形式，為下步開展工作指明了方向。

一是精準監(jiān)督靶向發(fā)力。堅持問題導(dǎo)向，對照全會部署和《條例》規(guī)定，全面梳理、認真分析歷年查處的公款旅游問題，通過深入分析民生熱線、信訪舉報、網(wǎng)絡(luò)輿情等，找準本地區(qū)公款旅游主要表現(xiàn)，結(jié)合實際，明確糾治靶向。

二是專項治理破解頑疾。開展公款旅游專項治理，聚焦普遍發(fā)生、反復(fù)出現(xiàn)和群眾反映強烈的問題，抓具體抓深入，一個問題一個問題解決，確保取得實效。發(fā)揮派駐機構(gòu)近距離、全天候、常態(tài)化優(yōu)勢，對駐在單位發(fā)生的調(diào)研、考察、培訓等，做到事前、事中、事后全過程監(jiān)督提醒，推動財政等職能部門對差旅、培訓費用報銷情況等嚴格把關(guān)；強化“室組地”聯(lián)動，常態(tài)化對“三公”經(jīng)費使用情況開展檢查，對公款旅游問題“零容忍”，以嚴格監(jiān)督執(zhí)紀推動黨員干部學紀、知紀、明紀、守紀。

三是風腐同查嚴防變異。加強與巡視巡察統(tǒng)籌銜接，深化與財會監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動，用好審計監(jiān)督成果，增強發(fā)現(xiàn)公款旅游特別是隱形變異問題的能力。在審查調(diào)查中，既“由風查腐”又“由腐糾風”，通過延伸調(diào)查和關(guān)聯(lián)比對，揭開隱藏在作風外衣下的腐敗問題，切實嚴控風腐交織借勢成患。

四是系統(tǒng)治理常態(tài)長效。從健全制度機制入手，推動職能部門開展制度建設(shè)“回頭看”，全面檢視排查制度建設(shè)和執(zhí)行中的空白、模糊地帶，及時堵塞制度漏洞、管理盲區(qū)。推動發(fā)案地區(qū)、部門、單位進一步完善內(nèi)控機制，將責任落實到部門、崗位和具體責任人，強化制度執(zhí)行，對在制度執(zhí)行上打擦邊球、搞變通等行為嚴肅問責，從源頭上管好公務(wù)差旅經(jīng)費，切實發(fā)揮好制度剛性約束作用。