經(jīng)濟邏輯與社會邏輯難以統(tǒng)一，是影響小城鎮(zhèn)發(fā)展的一個重要原因——

小城鎮(zhèn)在“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”轉(zhuǎn)變中的角色定位

小城鎮(zhèn)的發(fā)展在我國之所以受到高度關(guān)注，與中國走什么樣的城鎮(zhèn)化道路有關(guān)。西方發(fā)達國家在實現(xiàn)現(xiàn)代化以后，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口都已占很小的比例，城市成為生活的中心。而中國是人口大國，特別是農(nóng)村人口眾多，在一個相當長的時期內(nèi)，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口都還占有相當?shù)谋壤?。作為連接城鄉(xiāng)的小城鎮(zhèn)，無論是在城鎮(zhèn)化進程中還是在鄉(xiāng)村發(fā)展中，都扮演著重要的角色。

小城鎮(zhèn)發(fā)展與中國特色的城鎮(zhèn)化道路

20世紀80年代中期以后，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的迅猛發(fā)展引起了人們對中國特色城鎮(zhèn)化道路的思考。費孝通當時總結(jié)說，“我國農(nóng)村正在發(fā)生的重大變化本質(zhì)上是一個工業(yè)化的過程，把工廠辦到農(nóng)村里去的另一面是鄉(xiāng)村的城市化，也可以說城市擴展到鄉(xiāng)村里去。這可能是我國工業(yè)化的一個特點。我們不走把農(nóng)村集中到城市里去發(fā)展工業(yè)的路子，而是讓農(nóng)民把工業(yè)引進鄉(xiāng)村來脫貧致富。這是在一定具體歷史條件下做出的選擇。”隨后，很多學者都把小城鎮(zhèn)的發(fā)展與中國特色的城鎮(zhèn)化道路聯(lián)系起來，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以小城鎮(zhèn)為依托，把城鄉(xiāng)兩個市場連接起來，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移，降低了城鎮(zhèn)化成本，也更加符合中國的國情。這一理論成為一個時期我國城市化道路的主流觀點。

但是，隨著20世紀90年代中后期農(nóng)民工進城成為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主渠道，主張走發(fā)展大城市的城鎮(zhèn)化道路的學者開始產(chǎn)生影響。這些學者的理論有兩個基本點：一是認為大城市超前發(fā)展是世界各國城市化的客觀規(guī)律；二是大城市的規(guī)模效益是優(yōu)先發(fā)展大城市的經(jīng)濟邏輯和政策依據(jù)。在這些學者看來，“大城市超前增長”是普遍規(guī)律，走集約化發(fā)展道路是中國城市化的必由之路，合理的選擇不是嚴格控制大城市，而應是積極發(fā)展大城市。

在實踐中，隨著20世紀90年代末鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的淡出以及隨后數(shù)以億計的農(nóng)民工進城，我國上千萬人口的特大城市不斷涌現(xiàn)。2000年以后，盡管已經(jīng)很少有人再把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為中國特色的城鎮(zhèn)化道路的特點，但學界批評大城市過度發(fā)展引發(fā)人口承載能力達到極限、房價飛漲、交通擁擠、污染加劇等“城市病”的聲音一直比較強烈。黨的十六大報告第一次正式提出，“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。不過，學界關(guān)于中國特色的城鎮(zhèn)化道路的思考一直在持續(xù)。

在中國式現(xiàn)代化討論的大背景下，有學者指出，從中國城鎮(zhèn)化道路的視域來看，中國正在實踐既區(qū)別于歐美，也不同于日韓的現(xiàn)代化發(fā)展模式，中國特色的城鎮(zhèn)化道路是“第三條城鎮(zhèn)化道路”，進城農(nóng)民工擁有“全部農(nóng)民利益+漸進式市民利益”，需要在長時期保留農(nóng)民工群體在城鄉(xiāng)間流動，經(jīng)過幾十年的努力，最終由城鄉(xiāng)分割的二元體制過渡到城鄉(xiāng)融合的一元化格局。我國在正式文件中，在2000年前后，把“城市化”改為“城鎮(zhèn)化”，這本身就代表了我國城鎮(zhèn)化道路的特色，就是在我國這樣一個農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口眾多的大國，城鎮(zhèn)化并不僅僅是工業(yè)化發(fā)展的自然結(jié)果，也不僅僅是依據(jù)聚集經(jīng)濟效益的經(jīng)濟邏輯，還要符合“以人為中心”和協(xié)調(diào)發(fā)展的社會邏輯。

發(fā)展小城鎮(zhèn)往往被經(jīng)濟邏輯和社會邏輯左右

小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的結(jié)合部，小城鎮(zhèn)的發(fā)展既有利于推進城鎮(zhèn)化也有利于鄉(xiāng)村振興，這本來似乎是不用討論的問題。一方面，發(fā)展小城鎮(zhèn)的初衷是為了帶動農(nóng)村的發(fā)展，1998年黨的十五屆三中全會確立了發(fā)展小城鎮(zhèn)以帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略；另一方面，小城鎮(zhèn)的大量涌現(xiàn)和迅速發(fā)展，弱化了原有城鄉(xiāng)隔離的二元格局，奠定了城市化快速發(fā)展的基礎(chǔ)。但我們通過梳理這方面的爭論則會發(fā)現(xiàn)，人們的立論、觀點和學術(shù)立場，有時候也受到關(guān)注對象和研究領(lǐng)域的極大影響。

研究小城鎮(zhèn)的學者，有相當一部分通常被認為是農(nóng)村問題的專家，然而小城鎮(zhèn)的研究又似乎是某種對鄉(xiāng)村研究的超越。費孝通在總結(jié)他的研究生平時曾說，從“江村”到“小城鎮(zhèn)”，他“研究地域的擴大有意無意地是順著行政區(qū)域的層級進行的。有意思的是，對于特定行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會現(xiàn)象的觀察和研究，使我看到了超越行政區(qū)域的一種經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展的事實”。費孝通特別強調(diào)，小城鎮(zhèn)是某種過渡性社區(qū)，正在從鄉(xiāng)村性社區(qū)向著多種產(chǎn)業(yè)并存的現(xiàn)代化城市轉(zhuǎn)變。它基本上已脫離了鄉(xiāng)村社區(qū)的性質(zhì)，但還沒有完成城市化的進程。

從鄉(xiāng)村發(fā)展問題入手研究小城鎮(zhèn)的學者，通常都更加關(guān)注小城鎮(zhèn)的發(fā)展對改變鄉(xiāng)村面貌、促進鄉(xiāng)村振興的作用；也因此更傾向于對資源配置向大城市的過度集中持批評態(tài)度。如，有的農(nóng)村問題專家指出，我國城鎮(zhèn)化過程中的大城市偏向造成城鎮(zhèn)增長的兩極化傾向，城市的規(guī)模經(jīng)濟效益被人為地扭曲和高估，而城市病的高昂的治理成本往往被忽視，各地在城鎮(zhèn)化過程中都追求成為某種“中心”，出現(xiàn)“攤大餅”式的發(fā)展，在現(xiàn)實中造成原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)演變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)，城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)日益凸顯，因此必須重構(gòu)城市規(guī)模的層級和結(jié)構(gòu)。

而關(guān)注城鎮(zhèn)化與宏觀經(jīng)濟增長的聯(lián)系的學者，則更加強調(diào)城鎮(zhèn)化是繼工業(yè)化之后中國經(jīng)濟增長的新動力，必須遵循城鎮(zhèn)化自身發(fā)展的普遍規(guī)律。很多有人文地理知識背景的學者在小城鎮(zhèn)的研究中，更加側(cè)重于不同層級城市發(fā)展的科學規(guī)劃、合理布局、功能分工等問題，較少地介入涉及小城鎮(zhèn)發(fā)展的理論爭論。

發(fā)展小城鎮(zhèn)的目標是推進城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟增長，還是促進鄉(xiāng)村振興，這種爭論在具體研究中可能只是體現(xiàn)為實證研究結(jié)果的差異或觀點的不同，但從深層次來看，都受到價值取向的影響，都被經(jīng)濟邏輯和社會邏輯所左右。

走出一條大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路

小城鎮(zhèn)的發(fā)展在我國城鎮(zhèn)化的過程中受到高度關(guān)注，一個重要的原因是不少學者認為，中國農(nóng)村需要轉(zhuǎn)移的人口眾多，不可能像有些發(fā)達國家那樣，把人口都集中到沿海和大中城市，資源配置應當下移和內(nèi)轉(zhuǎn)，引導城市人口合理分布，走出一條大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。換句話說，在從“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”的轉(zhuǎn)變中，不能任由經(jīng)濟邏輯驅(qū)使，讓大城市的規(guī)模聚集效益明顯高于小城市和小城鎮(zhèn)，而應當通過政府的資源配置下移，引導人口流動的方向。針對在經(jīng)濟邏輯驅(qū)使下人口過度向大城市集聚的趨勢，有學者認為，這種傳統(tǒng)的以土地城鎮(zhèn)化為主要內(nèi)容、以規(guī)模擴張為發(fā)展方式的城鎮(zhèn)化模式已不可持續(xù)，城市發(fā)展失序造成大量人口向中心城市聚集，中等城市發(fā)展相對緩慢，小城市和小城鎮(zhèn)缺乏活力；而新型城鎮(zhèn)化的基本模式應以人口城鎮(zhèn)化為核心，建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城市中國。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，人口城鎮(zhèn)化成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要社會邏輯。

早在2013年，我國就將戶籍制度改革列為城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵，采取小城鎮(zhèn)和小城市全面放開、中等城市有序放開、大城市逐步放寬、特大城市合理設(shè)定落戶條件的差異化戶籍制度改革路徑，要求逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。戶籍制度管制放開的政策力度，是從大城市到小城鎮(zhèn)逐級增強的，但即便是小城鎮(zhèn)的城市戶籍人口，也沒有顯著增加。對比“六普”和“七普”數(shù)據(jù)，在2010年至2020年的10年間，我國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口雖略有增加，達到3.25億人，但其占全國城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎胤炊陆盗?.75個百分點，為36%。我國社會學者對戶籍制度的影響也進行了大量的實證研究，多數(shù)研究結(jié)果都證明，城市戶籍對人們的經(jīng)濟社會地位獲得具有正相關(guān)的影響；有的學者甚至把從戶籍制度改革中獲得紅利提到“延續(xù)中國奇跡”的高度。

多數(shù)學者都認為，加大戶籍制度改革的力度、加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的步伐，會對經(jīng)濟社會發(fā)展大有助益，政府的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略也在此方向上大力推進，但為什么實際進展卻不如人意呢？我們在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對于一些地方政府來說，土地城鎮(zhèn)化是掙錢的，農(nóng)民的市民化則是要花錢的，如果沒有建立市民化成本的合理分擔機制，地方政府的積極性就很難調(diào)動起來。這種行為取向往往被歸結(jié)為地方政府認識上的短見，即過多地考慮農(nóng)民市民化增加的短期成本，忽略了由此帶來的遠期收益。而對絕大多數(shù)財政需要轉(zhuǎn)移支付的地方政府來說，戶籍人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展收益并非顯而易見；對于農(nóng)民自身來說，目前進城落戶的收益也并沒有明顯高于附加在農(nóng)村土地上的各種權(quán)利收益。

在“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”的轉(zhuǎn)變中，經(jīng)濟邏輯和社會邏輯在現(xiàn)實中的難以統(tǒng)一，成為小城鎮(zhèn)發(fā)展不如預期的一個重要原因。

（作者為中國社會科學院學部委員）