經(jīng)濟(jì)邏輯與社會(huì)邏輯難以統(tǒng)一，是影響小城鎮(zhèn)發(fā)展的一個(gè)重要原因——

小城鎮(zhèn)在“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城市中國(guó)”轉(zhuǎn)變中的角色定位

小城鎮(zhèn)的發(fā)展在我國(guó)之所以受到高度關(guān)注，與中國(guó)走什么樣的城鎮(zhèn)化道路有關(guān)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化以后，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口都已占很小的比例，城市成為生活的中心。而中國(guó)是人口大國(guó)，特別是農(nóng)村人口眾多，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口都還占有相當(dāng)?shù)谋壤?。作為連接城鄉(xiāng)的小城鎮(zhèn)，無(wú)論是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中還是在鄉(xiāng)村發(fā)展中，都扮演著重要的角色。

小城鎮(zhèn)發(fā)展與中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路

20世紀(jì)80年代中期以后，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的迅猛發(fā)展引起了人們對(duì)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的思考。費(fèi)孝通當(dāng)時(shí)總結(jié)說(shuō)，“我國(guó)農(nóng)村正在發(fā)生的重大變化本質(zhì)上是一個(gè)工業(yè)化的過(guò)程，把工廠辦到農(nóng)村里去的另一面是鄉(xiāng)村的城市化，也可以說(shuō)城市擴(kuò)展到鄉(xiāng)村里去。這可能是我國(guó)工業(yè)化的一個(gè)特點(diǎn)。我們不走把農(nóng)村集中到城市里去發(fā)展工業(yè)的路子，而是讓農(nóng)民把工業(yè)引進(jìn)鄉(xiāng)村來(lái)脫貧致富。這是在一定具體歷史條件下做出的選擇。”隨后，很多學(xué)者都把小城鎮(zhèn)的發(fā)展與中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以小城鎮(zhèn)為依托，把城鄉(xiāng)兩個(gè)市場(chǎng)連接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移，降低了城鎮(zhèn)化成本，也更加符合中國(guó)的國(guó)情。這一理論成為一個(gè)時(shí)期我國(guó)城市化道路的主流觀點(diǎn)。

但是，隨著20世紀(jì)90年代中后期農(nóng)民工進(jìn)城成為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主渠道，主張走發(fā)展大城市的城鎮(zhèn)化道路的學(xué)者開(kāi)始產(chǎn)生影響。這些學(xué)者的理論有兩個(gè)基本點(diǎn)：一是認(rèn)為大城市超前發(fā)展是世界各國(guó)城市化的客觀規(guī)律；二是大城市的規(guī)模效益是優(yōu)先發(fā)展大城市的經(jīng)濟(jì)邏輯和政策依據(jù)。在這些學(xué)者看來(lái)，“大城市超前增長(zhǎng)”是普遍規(guī)律，走集約化發(fā)展道路是中國(guó)城市化的必由之路，合理的選擇不是嚴(yán)格控制大城市，而應(yīng)是積極發(fā)展大城市。

在實(shí)踐中，隨著20世紀(jì)90年代末鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的淡出以及隨后數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)民工進(jìn)城，我國(guó)上千萬(wàn)人口的特大城市不斷涌現(xiàn)。2000年以后，盡管已經(jīng)很少有人再把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路的特點(diǎn)，但學(xué)界批評(píng)大城市過(guò)度發(fā)展引發(fā)人口承載能力達(dá)到極限、房?jī)r(jià)飛漲、交通擁擠、污染加劇等“城市病”的聲音一直比較強(qiáng)烈。黨的十六大報(bào)告第一次正式提出，“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”。不過(guò)，學(xué)界關(guān)于中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路的思考一直在持續(xù)。

在中國(guó)式現(xiàn)代化討論的大背景下，有學(xué)者指出，從中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的視域來(lái)看，中國(guó)正在實(shí)踐既區(qū)別于歐美，也不同于日韓的現(xiàn)代化發(fā)展模式，中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路是“第三條城鎮(zhèn)化道路”，進(jìn)城農(nóng)民工擁有“全部農(nóng)民利益+漸進(jìn)式市民利益”，需要在長(zhǎng)時(shí)期保留農(nóng)民工群體在城鄉(xiāng)間流動(dòng)，經(jīng)過(guò)幾十年的努力，最終由城鄉(xiāng)分割的二元體制過(guò)渡到城鄉(xiāng)融合的一元化格局。我國(guó)在正式文件中，在2000年前后，把“城市化”改為“城鎮(zhèn)化”，這本身就代表了我國(guó)城鎮(zhèn)化道路的特色，就是在我國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口眾多的大國(guó)，城鎮(zhèn)化并不僅僅是工業(yè)化發(fā)展的自然結(jié)果，也不僅僅是依據(jù)聚集經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)邏輯，還要符合“以人為中心”和協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)邏輯。

發(fā)展小城鎮(zhèn)往往被經(jīng)濟(jì)邏輯和社會(huì)邏輯左右

小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的結(jié)合部，小城鎮(zhèn)的發(fā)展既有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化也有利于鄉(xiāng)村振興，這本來(lái)似乎是不用討論的問(wèn)題。一方面，發(fā)展小城鎮(zhèn)的初衷是為了帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展，1998年黨的十五屆三中全會(huì)確立了發(fā)展小城鎮(zhèn)以帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略；另一方面，小城鎮(zhèn)的大量涌現(xiàn)和迅速發(fā)展，弱化了原有城鄉(xiāng)隔離的二元格局，奠定了城市化快速發(fā)展的基礎(chǔ)。但我們通過(guò)梳理這方面的爭(zhēng)論則會(huì)發(fā)現(xiàn)，人們的立論、觀點(diǎn)和學(xué)術(shù)立場(chǎng)，有時(shí)候也受到關(guān)注對(duì)象和研究領(lǐng)域的極大影響。

研究小城鎮(zhèn)的學(xué)者，有相當(dāng)一部分通常被認(rèn)為是農(nóng)村問(wèn)題的專(zhuān)家，然而小城鎮(zhèn)的研究又似乎是某種對(duì)鄉(xiāng)村研究的超越。費(fèi)孝通在總結(jié)他的研究生平時(shí)曾說(shuō)，從“江村”到“小城鎮(zhèn)”，他“研究地域的擴(kuò)大有意無(wú)意地是順著行政區(qū)域的層級(jí)進(jìn)行的。有意思的是，對(duì)于特定行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)象的觀察和研究，使我看到了超越行政區(qū)域的一種經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的事實(shí)”。費(fèi)孝通特別強(qiáng)調(diào)，小城鎮(zhèn)是某種過(guò)渡性社區(qū)，正在從鄉(xiāng)村性社區(qū)向著多種產(chǎn)業(yè)并存的現(xiàn)代化城市轉(zhuǎn)變。它基本上已脫離了鄉(xiāng)村社區(qū)的性質(zhì)，但還沒(méi)有完成城市化的進(jìn)程。

從鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題入手研究小城鎮(zhèn)的學(xué)者，通常都更加關(guān)注小城鎮(zhèn)的發(fā)展對(duì)改變鄉(xiāng)村面貌、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的作用；也因此更傾向于對(duì)資源配置向大城市的過(guò)度集中持批評(píng)態(tài)度。如，有的農(nóng)村問(wèn)題專(zhuān)家指出，我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的大城市偏向造成城鎮(zhèn)增長(zhǎng)的兩極化傾向，城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益被人為地扭曲和高估，而城市病的高昂的治理成本往往被忽視，各地在城鎮(zhèn)化過(guò)程中都追求成為某種“中心”，出現(xiàn)“攤大餅”式的發(fā)展，在現(xiàn)實(shí)中造成原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)演變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)，城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)日益凸顯，因此必須重構(gòu)城市規(guī)模的層級(jí)和結(jié)構(gòu)。

而關(guān)注城鎮(zhèn)化與宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的聯(lián)系的學(xué)者，則更加強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化是繼工業(yè)化之后中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力，必須遵循城鎮(zhèn)化自身發(fā)展的普遍規(guī)律。很多有人文地理知識(shí)背景的學(xué)者在小城鎮(zhèn)的研究中，更加側(cè)重于不同層級(jí)城市發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃、合理布局、功能分工等問(wèn)題，較少地介入涉及小城鎮(zhèn)發(fā)展的理論爭(zhēng)論。

發(fā)展小城鎮(zhèn)的目標(biāo)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這種爭(zhēng)論在具體研究中可能只是體現(xiàn)為實(shí)證研究結(jié)果的差異或觀點(diǎn)的不同，但從深層次來(lái)看，都受到價(jià)值取向的影響，都被經(jīng)濟(jì)邏輯和社會(huì)邏輯所左右。

走出一條大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路

小城鎮(zhèn)的發(fā)展在我國(guó)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中受到高度關(guān)注，一個(gè)重要的原因是不少學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村需要轉(zhuǎn)移的人口眾多，不可能像有些發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，把人口都集中到沿海和大中城市，資源配置應(yīng)當(dāng)下移和內(nèi)轉(zhuǎn)，引導(dǎo)城市人口合理分布，走出一條大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。換句話說(shuō)，在從“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城市中國(guó)”的轉(zhuǎn)變中，不能任由經(jīng)濟(jì)邏輯驅(qū)使，讓大城市的規(guī)模聚集效益明顯高于小城市和小城鎮(zhèn)，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府的資源配置下移，引導(dǎo)人口流動(dòng)的方向。針對(duì)在經(jīng)濟(jì)邏輯驅(qū)使下人口過(guò)度向大城市集聚的趨勢(shì)，有學(xué)者認(rèn)為，這種傳統(tǒng)的以土地城鎮(zhèn)化為主要內(nèi)容、以規(guī)模擴(kuò)張為發(fā)展方式的城鎮(zhèn)化模式已不可持續(xù)，城市發(fā)展失序造成大量人口向中心城市聚集，中等城市發(fā)展相對(duì)緩慢，小城市和小城鎮(zhèn)缺乏活力；而新型城鎮(zhèn)化的基本模式應(yīng)以人口城鎮(zhèn)化為核心，建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城市中國(guó)。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，人口城鎮(zhèn)化成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要社會(huì)邏輯。

早在2013年，我國(guó)就將戶(hù)籍制度改革列為城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵，采取小城鎮(zhèn)和小城市全面放開(kāi)、中等城市有序放開(kāi)、大城市逐步放寬、特大城市合理設(shè)定落戶(hù)條件的差異化戶(hù)籍制度改革路徑，要求逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。戶(hù)籍制度管制放開(kāi)的政策力度，是從大城市到小城鎮(zhèn)逐級(jí)增強(qiáng)的，但即便是小城鎮(zhèn)的城市戶(hù)籍人口，也沒(méi)有顯著增加。對(duì)比“六普”和“七普”數(shù)據(jù)，在2010年至2020年的10年間，我國(guó)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口雖略有增加，達(dá)到3.25億人，但其占全國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎胤炊陆盗?.75個(gè)百分點(diǎn)，為36%。我國(guó)社會(huì)學(xué)者對(duì)戶(hù)籍制度的影響也進(jìn)行了大量的實(shí)證研究，多數(shù)研究結(jié)果都證明，城市戶(hù)籍對(duì)人們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位獲得具有正相關(guān)的影響；有的學(xué)者甚至把從戶(hù)籍制度改革中獲得紅利提到“延續(xù)中國(guó)奇跡”的高度。

多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為，加大戶(hù)籍制度改革的力度、加快提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的步伐，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大有助益，政府的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略也在此方向上大力推進(jìn)，但為什么實(shí)際進(jìn)展卻不如人意呢？我們?cè)趯?shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于一些地方政府來(lái)說(shuō)，土地城鎮(zhèn)化是掙錢(qián)的，農(nóng)民的市民化則是要花錢(qián)的，如果沒(méi)有建立市民化成本的合理分擔(dān)機(jī)制，地方政府的積極性就很難調(diào)動(dòng)起來(lái)。這種行為取向往往被歸結(jié)為地方政府認(rèn)識(shí)上的短見(jiàn)，即過(guò)多地考慮農(nóng)民市民化增加的短期成本，忽略了由此帶來(lái)的遠(yuǎn)期收益。而對(duì)絕大多數(shù)財(cái)政需要轉(zhuǎn)移支付的地方政府來(lái)說(shuō)，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展收益并非顯而易見(jiàn)；對(duì)于農(nóng)民自身來(lái)說(shuō)，目前進(jìn)城落戶(hù)的收益也并沒(méi)有明顯高于附加在農(nóng)村土地上的各種權(quán)利收益。

在“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城市中國(guó)”的轉(zhuǎn)變中，經(jīng)濟(jì)邏輯和社會(huì)邏輯在現(xiàn)實(shí)中的難以統(tǒng)一，成為小城鎮(zhèn)發(fā)展不如預(yù)期的一個(gè)重要原因。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員）