【摘要】運用耦合協(xié)同評估、交叉效率評估與動態(tài)窗口分析, 從經(jīng)濟、社會與生態(tài)維度考察了2013-2018年京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市) 的大氣污染治理情況。結(jié)果顯示:  三個系統(tǒng)之間具有強勁的嵌套型互動關(guān)系, 但和諧程度低; 各系統(tǒng)均存在著顯著的階梯性差距,  且大部分地區(qū)處于低層級,  導(dǎo)致負(fù)外溢效應(yīng)大于正外部性影響;  綜合治理的“三階段”排名格局較穩(wěn)定, 各地區(qū)在不同評估窗口的績效有增有減, 但整體呈下降態(tài)勢。對此, 需立足于“三線一單”, 提升多系統(tǒng)耦合協(xié)同水平; 優(yōu)化環(huán)保利益差核算與轉(zhuǎn)移支付/ 補償機制, 以專項責(zé)任目標(biāo)引導(dǎo)多中心、多層級、多梯隊的“ 地域+領(lǐng)域”聯(lián)防協(xié)作; 拓展環(huán)境績效維度、調(diào)減經(jīng)濟指標(biāo)權(quán)重、健全數(shù)字化治理、嚴(yán)格終身追責(zé)等,  以完善地區(qū)全面發(fā)展效益考核體系,  強化結(jié)果應(yīng)用的獎懲效力。

【關(guān)鍵詞】  京津冀及周邊地區(qū);  大氣污染治理;  耦合協(xié)同;  績效評估

一、引言

隨著傳統(tǒng)粗放型發(fā)展方式引致的資源高消耗、環(huán)境污染嚴(yán)重和生態(tài)失衡等問題日益嚴(yán)峻, 實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)性保護相統(tǒng)一,  已成為新時代建設(shè)中國特色社會主義經(jīng)濟和生態(tài)文明“共同體”的重要內(nèi)容。對此, 我國根據(jù)自身發(fā)展實情與全球氣候治理共性需求提出“雙碳”目 標(biāo): 二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值, 努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。“十四五”規(guī)劃、十九屆六中全會、2022年政府工作報告等均指出, 要強化多污染物協(xié)同控制與區(qū)域協(xié)同攻堅, 提高生態(tài)環(huán)境治理成效。對于京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3 市)的大氣污染物連片排放與跨域迭代傳輸問題, 分散性屬地治理的權(quán)責(zé)界定模糊、天然“搭便車”傾向等,[1] 導(dǎo)致其成效有限, 提升協(xié)同合力始終是攻克這一困境的共識。現(xiàn)階段, 在以地方政府為“主責(zé)者”、中央與地方雙重推動型“七省區(qū)八部委”聯(lián)防聯(lián)控機制體系建設(shè)的同時, 行政區(qū)劃分割主導(dǎo)的屬地治理模式與特殊任務(wù)推動的合作治理模式仍并存于治理實踐, 雖創(chuàng)造出“奧運藍(lán)”“閱兵藍(lán)”“APEC藍(lán)”及“兩會藍(lán)”等顯著成效, 但這種整體性質(zhì)量改善卻未能可持續(xù)化、長期化。為此, 遵循大氣環(huán)境的演化規(guī)律, 從自主治理能力、協(xié)同互動機制、專職績效考核等層面, 切實提升區(qū)際精細(xì)化分工與通力協(xié)作水平, 是“ 十四五”期間推進深化治理所面臨的重要挑戰(zhàn)。

二、文獻述評

針對京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市) 大氣污染協(xié)同治理效果何以不盡如人意的問題, 學(xué)術(shù)界已從多元維度提出相關(guān)認(rèn)識。例如, 魏娜、孟慶國等從制度環(huán)境與資源稟賦雙重約束的“結(jié)構(gòu)— 過程—效果”考察提出, 協(xié)同立法模糊、協(xié)同結(jié)構(gòu)差異、協(xié)同過程非均衡性等導(dǎo)致的“被動回應(yīng)型”模式, 雖可獲短暫效果, 但運行成本巨大且存在著明顯的反彈效應(yīng)。[2- 3] 王紅梅等受“協(xié)同多維度模型”[4] 啟發(fā),  通過地方利益類型剖析指出, 非對稱復(fù)合型府際利益關(guān)系, 是難以達成穩(wěn)固型合作聯(lián)盟的根本原因。[5] 李牧耘等從聯(lián)防聯(lián)控機制演進發(fā)現(xiàn), 領(lǐng)導(dǎo)組織及機制不完善、地區(qū) “ 位勢差異”、政策工具類型失衡等,  使地方政府之間缺乏長效的橫向溝通路徑。[6] 臧雷振等以區(qū)域壁壘為視角分析揭示, 各地區(qū)設(shè)置的技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境等壁壘,  以相互迭代方式阻礙了整體性協(xié)同治理進程。[7] 賀璇等從模式轉(zhuǎn)型角度提出,  由于自然環(huán)境承載力約束與經(jīng)濟社會發(fā)展實際需求的多重差異,  中央與地方在協(xié)同治理過程中的財政轉(zhuǎn)移支付可能會違背市場運行規(guī)律, 引發(fā)權(quán)錢交易、尋租等低效率問題。[8]

在我國由高增速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的時代背景下, 根據(jù)大氣污染復(fù)合性、公共性、外溢性等特征, 立足于區(qū)域動態(tài)空間發(fā)展戰(zhàn)略布局, 促進經(jīng)濟、社會及生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，妥善解決屬地內(nèi)部成本—收益失衡問題、提升地方政府綜合績效水平，是推動京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染協(xié)同治理持續(xù)深化的關(guān)鍵。目前, 關(guān)于多地區(qū)、多系統(tǒng)發(fā)展協(xié)同度評估與環(huán)境治理績效評估的研究已取得一定進展。例如, Christophe B 等進行的雙元分析表明, 建立協(xié)同伙伴關(guān)系會造成成本提升, 阻礙了與遠(yuǎn)距離、差異化潛在伙伴拓展協(xié)作。[9]  基于Sieber等的耦合評估思路, 吳傳清等運用熵權(quán)-TOPSIS 模型檢驗出, 長江經(jīng)濟帶工業(yè)綠色發(fā)展績效的區(qū)際差異大, 但整體協(xié)同效應(yīng)強勁。[10] 張怡夢等針對城市生態(tài)脆弱性與政府績效的耦合協(xié)同評估揭示出, 狹隘化的績效法律法規(guī), 泛經(jīng)濟化的績效目標(biāo), 離散化的績效主體行為、技術(shù)與制度弊端等, 使區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同度較低。[11]孫久文等采用改進的引力模型分析得出, 京津冀城市群的核心城市輻射力不足, 非核心城市聯(lián)系緊密度較低,  內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。[12]  趙琳琳等根據(jù)京津冀生態(tài)協(xié)同度的動態(tài)測定提出, 應(yīng)從整體層面的合理分工、差異定位、精準(zhǔn)定責(zé), 建立以環(huán)境保護為目標(biāo)的區(qū)域利益均衡機制, 促進區(qū)域綠色高質(zhì)量發(fā)展。[13]  同時,  借鑒 Kubiszewski I、Jorgenson AK等生態(tài)福利測度框架 ,[14- 15] 龍亮軍、李成宇等運用超效率 DEA 模型、Super-NSBM 模型、窗口分析法等,  測量發(fā)現(xiàn)我國省級與市級環(huán)境治理績效水平具有非均衡性空間分布及非對稱演化特征。[16- 17] 楊鈞檢驗發(fā)現(xiàn) , 戶籍城鎮(zhèn)化可提升環(huán)境治理績效, 產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化具有負(fù)向作用, 建設(shè)城鎮(zhèn)化的正面影響不顯著。[18]林春等揭示出, 財政分權(quán)對環(huán)境治理績效的影響具有地區(qū)異質(zhì)性,  即在東部地區(qū)表現(xiàn)為正向促進作用,  在中、西部地區(qū)則具有抑制效應(yīng)。[19] 彭珍珍等基于環(huán)境治理聯(lián)盟競合的機制考 察提出, 關(guān)系治理在波動的環(huán)境中更有效, 而契約治理在競爭的環(huán)境中更有效。[20] 此外,  目標(biāo)責(zé)任制、晉升錦標(biāo)賽、信息公開、社會信任、環(huán)境監(jiān)管等對區(qū)域環(huán)境治理績效變動的復(fù)合性影響被 日益重視。

綜上可知, 京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市) 正處于大氣污染深化治理階段,  隨著我國“五位一體”“雙碳”等戰(zhàn)略的實施, 如何逐步化解屬地經(jīng)濟、社會快速發(fā)展與資源環(huán)境負(fù)荷過重的矛盾, 破除功能定位、生態(tài)補償?shù)鹊牡貐^(qū)利益博弈困境, 持續(xù)提升區(qū)域整體的低碳—循環(huán)—綠色發(fā)展福利水平, 已成為亟待解決的問題。為此, 參照現(xiàn)有探討多地區(qū)、多系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展邏輯與績效測度的相關(guān)成果, 本文將融合復(fù)雜系統(tǒng)理論、協(xié)同理論及大氣污染本質(zhì)屬性, 評估京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市) 大氣污染治理攻堅期(2013-2018年) 的經(jīng)濟—社會—生態(tài)系統(tǒng)的耦合協(xié)同程度, 并從靜、動態(tài)層面測定地方政府綜合治理績效情況及其演化特征,  以探索出提升區(qū)域“協(xié)同—績效”水平的可行性路徑,  為政策措施制定與執(zhí)行提供相關(guān)參考。

三、“協(xié)同—績效”評估體系構(gòu)建

(一) 評估思路

根據(jù)大氣污染無界性溢出與污染物空間流動特征 , 從兩個維度考察京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市) 治理的“ 協(xié)同—績效”情況:  第一,  基于“五位一體”戰(zhàn)略視角,  考察同一地區(qū)經(jīng)濟、社會及生態(tài)系統(tǒng)互動關(guān)聯(lián)程度的耦合協(xié)同度,  即通過耦合度和協(xié)同度測算它們相互影響及協(xié)調(diào)情況 。其中, 耦合度衡量兩個及以上系統(tǒng)的相互依賴情況 ; 協(xié)同度衡量系統(tǒng)之間相互促進的和諧程度 。耦合度越高, 表明系統(tǒng)之間相互依賴關(guān)系越強。在高耦合度前提下, 協(xié)同度越高 , 說明系統(tǒng)和諧共生的關(guān)聯(lián)性越強, 地區(qū)可持續(xù)發(fā)展?jié)摿υ酱?。在低耦合情境? 協(xié)同度的實際測度意義較差, 難以說明系統(tǒng)互動情況。第二 , 基于成本—收益視角, 考察一定時期內(nèi)地方政府的經(jīng)濟—社會—生態(tài)綜合治理績效水平。政府作為非營利性公共組織, 其大氣污染治理是一個多對象、多投入、多產(chǎn)出的過程。 因資源稟賦、環(huán)境承載力、經(jīng)濟社會基礎(chǔ)、技術(shù)條件、政策導(dǎo)向等差異性約束, 各地區(qū)在實踐中均具有相對優(yōu)劣勢。為此,  運用以求解帕累托最優(yōu)為核心的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析 (DEA), 通過投入—產(chǎn)出效率的靜、動態(tài)測量, 對地方政府的績效水平進行評估與比較。

(二) 指標(biāo)選取

目前 , 針對區(qū)域大氣污染治理成效的指標(biāo)設(shè)計主要包括三個維度:  一是污染排放與處理情況 , 如二氧化硫( 氮) 排放量、工業(yè)煙( 粉) 塵凈化率、工業(yè)固體廢棄物綜合處理率等; 二是資源消耗與節(jié)約情況, 如非化石能源占一次能源消費比重、原材料消耗強度、單位GDP能耗削減率等; 三是綠化建設(shè)與保護情況, 如森林覆蓋率、人均綠地面積等。同時, 根據(jù)區(qū)域多元系統(tǒng)交疊演化態(tài)勢、政府多元職能交融承載特征、“ 五位 一體”和諧共生戰(zhàn)略目標(biāo),  逐步融入經(jīng)濟增速、 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、貿(mào)易規(guī)模、城鎮(zhèn)化、教育程度等考察內(nèi)容, 構(gòu)建起多層次、統(tǒng)籌型績效評估指標(biāo)體系 。在此, 基于地方政府可調(diào)控原則, 將經(jīng)濟、 社會及生態(tài)系統(tǒng)的要素細(xì)分為經(jīng)濟增長、人口發(fā)展 、資源利用等 11 個二級指標(biāo)。通過借鑒“ 敏感性—彈性—壓力”模型 、“壓力—狀態(tài)—響應(yīng) ” 模型、“投入—產(chǎn)出”模型等研究,[21-26]參照京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市) 現(xiàn)行的“綠色發(fā)展指標(biāo)體系”“生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系”, 共選取100個可行性三級指標(biāo)—經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)29個、 社會發(fā)展指標(biāo)26個、生態(tài)發(fā)展指標(biāo) 45個。通過相關(guān)性檢驗、可鑒力檢驗及信度檢驗,  篩選出46 個有效指標(biāo)(表1) 。由于區(qū)域復(fù)雜系統(tǒng)的各個領(lǐng)域變化具有相對獨立性, 而主觀評估的偏好差異較大, 故全部選用客觀指標(biāo)。受新冠疫情、 暴雨等不可抗力因素影響, 2019 年以來部分地區(qū)的數(shù)據(jù)發(fā)布時間及統(tǒng)計口徑變動較大, 可直接應(yīng)用的效能相對不足。為此, 本文聚焦于區(qū)域大氣污染治理攻堅期(2013- 2018 年)的“協(xié)同—績效”評估, 數(shù)據(jù)來源包括《 中國統(tǒng)計年鑒》《 中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》及各地區(qū)《 統(tǒng)計年鑒》《 環(huán)境質(zhì)量公報》《 財政預(yù)決算報告》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》等 ,  少部分缺失數(shù)據(jù)采用線性插值法加以補充。

(三) 模型設(shè)置

為全面和準(zhǔn)確地考察京津冀及周邊地區(qū)( 2+26+3 市) 大氣污染協(xié)同治理成效,  參考已有研究 , 立足于區(qū)域多元系統(tǒng)互促共生情況與地方政府綜合治理效率維度, 構(gòu)建耦合協(xié)同評估模型與政府績效評估模型。

1.  耦合協(xié)同評估模型

借鑒容量耦合系數(shù)模型、復(fù)合系統(tǒng)協(xié)調(diào)度模 型等思路,[27-29] 構(gòu)建經(jīng)濟—社會—生態(tài)耦合協(xié)同評估模型 。首先 ,  以熵值法確定指標(biāo)權(quán)重 。一是 基于標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系計算樣本值比重 , Pij =x ′ij/ ∑ i(m)= 1 x ′ij 。二是計算指標(biāo)熵值 ,  Ej =- (1/lnm) ∑ i(m)= 1PijlnPij 。 三是計算指標(biāo)權(quán)重 , wj= ( 1 -Ej )/ ∑= 1 Ej 。 其次, 采用功效系數(shù)法計 算子系統(tǒng)綜合序參量 。一是計算序參量的功效函數(shù) 。即假設(shè) Xij  為第 i 個子系統(tǒng)第 j 個指標(biāo)( 序參 量) , αij 、βij  分別為上 、下限值 , x″ ij  為各個指標(biāo) 的序 參 量 得 分 。若 Xij  具 有 正 功 效 ,  則 x″ ij  =  (Xij   -βij ) / ( αij -  βij ) ;    反  之 ,   則   x″ ij  =  ( αij   -Xij ) / ( αij   -βij ) 。 二是計算子系統(tǒng)綜合序參量 , Ui  =  。 最后 ,  計算系統(tǒng)之間 的耦合度與 協(xié) 同 度 。

 一 是 計 算 系 統(tǒng) 耦 合 度 , CU3  分別為經(jīng)濟、社會及生態(tài)系統(tǒng)的綜合序參量。 二是計算綜合協(xié)調(diào)指數(shù) , T = aU1  + bU2  + cU3 。 a、b 、c 是反映三個子系統(tǒng)重要程度的待定參數(shù),  本文認(rèn)為它們同等重要 , 故而取值均為 1/3 。三是計算系統(tǒng)協(xié)同度。 同時,  制定耦合協(xié)同程度的分級標(biāo)準(zhǔn)( 表 2) 。

2. 政府績效評估模型

根據(jù)經(jīng)濟—社會—生態(tài)發(fā)展特征，政府績效評估分為靜態(tài)和動態(tài)兩個層面。

（略）

四、經(jīng)濟—社會—生態(tài)耦合協(xié)同評估

基于京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3 市)2013- 2018 年面板數(shù)據(jù) , 通過熵值法得出適配的指標(biāo) 權(quán)重(表 1) , 并按耦合協(xié)同評估模型的操作步 驟 , 依次測算出經(jīng)濟—社會—生態(tài)發(fā)展的綜合序 參量 、耦合度及協(xié)同度(表 3)。

(一)綜合序參量分析

根據(jù)功效系數(shù)測定原理, 系統(tǒng)綜合序參量值越高, 則發(fā)展水平越高。對京津冀及周邊地區(qū) (2+26+3 市)而言: 第一, 經(jīng)濟發(fā)展綜合序參量U1的值域為(0. 275, 0. 693), 平均值為0. 395。 其中, U1 < 0. 3 的地區(qū)為邯鄲、邢臺、保定與長治; 0. 3 < U1  < 0. 4 的地區(qū)共有17個 , 如石家莊、承德、張家口、滄州等; 0. 4 < U1  < 0. 5 的  地區(qū)為唐山、廊坊、太原、濱州與焦作; 0. 5 <  U1  < 0. 6 的地區(qū)為濟南、淄博與鄭州; U1 > 0. 6 的地區(qū)為北京與天津。第二 , 社會發(fā)展綜合序參量 U2  的值域為 ( 0. 142, 0. 791 ) , 平均值為0. 243。其中, U2  < 0. 2 的地區(qū)共有18個, 如承德、張家口、唐山、邯鄲等; 0. 2 < U2  < 0. 3 的地區(qū)共有 8 個, 包括石家莊、保定、滄州、廊坊等 ; 0. 3 < U2  < 0. 4 的地區(qū)為太原與濟南; 0. 4  0. 6 的地區(qū)為北京。第三, 生態(tài)  發(fā)展綜合序參量 U3 的值域為(0. 349, 0. 749) , 平均值為0. 540。其中 , U3 < 0. 4 的地區(qū)為唐山; 0. 4 < U3  < 0. 5 的地區(qū)為邯鄲、陽泉、長治 、濱州與安陽; 0. 5 < U3 < 0. 6的地區(qū)共有 22 個 , 如天津、石家莊、承德、張家口等; 0. 6 < U3  <  0. 7 的地區(qū)為廊坊與衡水; U2  > 0. 7 的地區(qū)為北京。由此可知, 區(qū)域的經(jīng)濟、社會發(fā)展整體水平較低 , 生態(tài)發(fā)展水平相對較高, 但尚未達到及格線。同時, 三個系統(tǒng)內(nèi)部均存在著顯著的階梯性差異 , 且大部分地區(qū)位于低水平層級(圖 1) 。因此, 全面提升經(jīng)濟與社會保障水平 、縮小區(qū)際差距 , 是推進全域大氣污染深化治理的關(guān)鍵。

(二)耦合協(xié)同評估分析

根據(jù)耦合協(xié)同評估規(guī)律,  在高耦合度條件下, 達到高協(xié)同度需具備兩個前提: 一是綜合序參量整體處于較高值; 二是不同綜合序參量之間 的差距較小。對京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市) 而言: 第一, 耦合度 C 值域為( 0. 861 ,  0. 999) , 平均值 為 0. 927 。即,  所有地 區(qū)處于“ 高度耦合”, 表明三個系統(tǒng)之間具有強勁的相互依賴關(guān)系。第二,  協(xié)同度D值域為 (0. 526 ,  0. 862 ) , 平均值為 0. 601 。即, 全域處于“初級協(xié)調(diào)”, 但 不同地區(qū)之間存在顯著的階梯性差距。其中, 北京處于“ 良好協(xié)調(diào)”;  天津、濟南與鄭州處于“ 中級協(xié)調(diào)”; 石家莊、滄州、廊坊及太原等6個地 區(qū)處于“初級協(xié)調(diào)”;  承德、張家口、秦皇島等21個地區(qū)處于“ 勉強協(xié)調(diào) ”(表3) ?？芍?  經(jīng)濟—社會—生態(tài)發(fā)展綜合序參量小且系統(tǒng)之間差距大, 導(dǎo)致現(xiàn)階段區(qū)域大氣污染治理處于“ 高耦合、低協(xié)同”層級。

基于“高耦合、低協(xié)同”特征 ,  可揭示出三個問題: 第一, 經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展之間存在著強勁的嵌套型互動關(guān)系, 均是區(qū)域復(fù)雜系統(tǒng)形成及演化的必要組成部分。這意味著, 京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市) 的大氣污染深化治理, 必然是一個牽涉廣、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜且見效較慢的過程, 需具備經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與生態(tài)保護的統(tǒng) 籌型績效理念,  以實現(xiàn)三者可持續(xù)性和諧互促。 第二, 經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展之間的和諧程度低,  區(qū)域內(nèi)部負(fù)外溢效應(yīng)大于正外部性影響。一方面,  區(qū)域生態(tài)發(fā)展綜合序參量(0. 540) 明顯高于經(jīng)濟和社會發(fā)展綜合序參量(0. 395、0. 243) ,  表明在大氣污染治理過程中存在著嚴(yán)重的“顧此失彼”問題, 建立在經(jīng)濟、社會等損失基礎(chǔ)上的環(huán)境質(zhì)量改善, 缺乏長期有效的內(nèi)在動力機制,  難以持續(xù)提高生態(tài)福利水平。另一方面, 大部分地區(qū)( 占 比約為 67. 74%)的協(xié)同度未達到“及格線”, 存在著顯著的協(xié)同治理“短板”。這不僅緣于資源稟賦、政治位勢、技術(shù)水平、市場環(huán)境等現(xiàn)實約束, 更是由常規(guī)治理和運動治理轉(zhuǎn)化連續(xù)譜系[33] 中“搭便車”“向底線競爭”等行動博弈理念驅(qū)使的結(jié)果,[34]難以形成有序聯(lián)動的區(qū)域治理空間格局。第三, 區(qū)域大氣污染治理戰(zhàn)略布局的多中心、復(fù)合型“高耦合度”與“高協(xié)同度”互促  體系亟待建立與完善。不同地區(qū)的經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展水平存在著顯著差異, 短期內(nèi)難以實現(xiàn)發(fā)展進度的完全一致,  應(yīng)全面調(diào)整“ 重區(qū)域目標(biāo)、輕屬地訴求”傾向。 目前, 根據(jù)不同系統(tǒng)演化規(guī)律與空間分布特征, 將京津冀及周邊地區(qū) (2+26+3市) 細(xì)分為主體權(quán)責(zé)功能明確、比較優(yōu)勢交疊互補的多個“小圈層”,  是進一步強化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控凝聚力與向心力, 提升集體自組織行動效率的可行性推進方向。

五、經(jīng)濟—社會—生態(tài)綜合績效評估

京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市) 大氣污染治理是一個多投入、多產(chǎn)出(期望和非期望) 過程, 地方政府作為主責(zé)者, 往往希望獲得多期望產(chǎn)出 和少非期望產(chǎn)出。為此, 參照 Liu W. B.  等的擴展性強自由處置原則,[35] 共細(xì)分出 15 個投入指 標(biāo)( X) 和 31 個產(chǎn)出指標(biāo)( Y) ( 表 1) 。

(一) 靜態(tài)績效評估分析

表4為運用利眾型策略交叉效率模型, 基于京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3 市) 2013-2018 年面板數(shù)據(jù)得出的地方政府大氣污染綜合治理績效評估結(jié)果。就市域?qū)用娑? 在充分考慮自身優(yōu)勢的前提下,  平均績效的值域為(0. 741, 1] ,  即具有顯著的區(qū)際差距。具體來看: 第一, 北京和承德?lián)碛凶罡咝手?。北京作為政治和文化中心, 技術(shù)、人才集聚,  戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高速崛起, 促使清潔能源替換、市場排污交易/融資、 “散亂污”企業(yè)整治等全面發(fā)展體系得到不斷完 善, 如第三產(chǎn)業(yè)占比高達80% 以上、年均萬元GDP 能源消耗量降低率為4. 85% 等 。承德作為 旅游城市, 高耗能產(chǎn)業(yè)的占比少, 且非常注重環(huán)保宣傳與綠化建設(shè), 2013-2018年的人均綠地面積達 79. 18 平方米。因此,  二者在發(fā)展過程中產(chǎn)生的“污染因子”少,  經(jīng)濟—社會—生態(tài)綜合性治理績效水平高, 對相鄰地區(qū)具有正外部性影響 。第二, 濟南、開封、廊坊、張家口、滄州、 濟寧、晉城、天津依次排進前10名。通過實地調(diào)研了解到, 這些地區(qū)都積極致力于構(gòu)建及完善靈活的宏觀調(diào)控政策體系, 如根據(jù)經(jīng)濟產(chǎn)值、體量規(guī)模、生產(chǎn)工藝等實施的“一行( 企) 一策”制度 ; 網(wǎng)格化監(jiān)管與績效考核制度; 專項目標(biāo)責(zé)任督察機制; 大數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測與預(yù)警機制等。這些措施突破了“環(huán)保一刀切”、經(jīng)濟利益占主導(dǎo)等理念的約束, 有助于從傳統(tǒng)能源依附型發(fā)展模式向高新技術(shù)導(dǎo)向型發(fā)展模式的有序演進, 提升地區(qū)發(fā)展的規(guī)模收益率。第三, 排在最后5名的是濱州、保定、菏澤、陽泉、唐山。一方面, 它們多是依賴煤炭、石油等傳統(tǒng)能源的重工業(yè)城市, 高素質(zhì)技術(shù)人才儲備量低, 市場環(huán)境相對單一,  源自經(jīng)濟增長與社會就業(yè)的壓力大, 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的進度相對緩慢。如這五個城市2013-2018年的平均受教育程度分別為1. 33%、1. 74%、 0. 52% 、1. 02% 、1. 50% , 第二產(chǎn)業(yè)平均占比分別為48. 1%、 46. 6%、 52. 4%、 50. 4%、 56. 2%。 另一方面, 綜合治理體系建設(shè)的水平偏低, 排放清單模糊、制度評估體系缺乏、精細(xì)化管理布局粗糙、部門利益博弈等, 致使技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)升級、城中村污染等難題尚未得以有效解決。

基于省域范圍劃分的平均績效來看,  河北11個城市的值域為( 0. 741, 1] ; 山西4個城市 的值域為( 0. 981 , 0. 995) ;  山東7 個城市的值 域為( 0. 835 , 0. 998) ;  河南7個城市的值域為 (0. 890 , 0. 996) 。 由此可知,  京津冀及周邊地 區(qū)(2+26+3 市) 大氣污染治理的績效水平差距集 中體現(xiàn)于河北,  山東次之, 這與前文驗證的“地區(qū)之間綜合發(fā)展協(xié)同度低”結(jié)論相符 。究其根源 , 資源稟賦、政治位勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場環(huán)境等的同質(zhì)性程度高, 使個體利益為主導(dǎo)的地區(qū)競爭意識強, 未形成有效的經(jīng)濟—社會—生態(tài)發(fā)展聯(lián)盟 , 難以通過互補方式實現(xiàn)投入—產(chǎn)出的帕累托最優(yōu)目標(biāo)。從時間維度來看,  平均績效前10 名城市的年度變化幅度很小—波動距為0. 117。第11-21名城市的年度績效變化幅度相對較大—波動距為0. 239, 且具有較顯著的單向演化特征。如淄博、太原與長治呈上升態(tài)勢,  衡水與聊城為下降態(tài)勢。第22- 31名城市的年度績效變化幅度大—波動距為0. 456, 且存在著多元化演化特征。其中, 濱州與邯鄲呈下降態(tài)勢, 濮 陽、秦皇島、石家莊、保定及唐山呈“降—升”態(tài)勢,  陽泉與菏澤呈“升—降 ”態(tài)勢,  安陽呈“降—升—降”態(tài)勢 。這表明,  現(xiàn)階段仍有較多地區(qū)缺乏明確的中長期經(jīng)濟—社會—生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo),  在短期利益的驅(qū)使下,  易采取“ 棄卒保車”的措施, 致使階段性績效水平不穩(wěn)定、整體成效偏低。按自身實情制定并完善可持續(xù)性戰(zhàn)略政策, 是提升屬地大氣污染綜合治理績效水平、強化區(qū)域?qū)ｍ椃止f(xié)作合力的必然要求。

(二)動態(tài)績效評估分析

任何組織的績效水平, 都會隨著時間變化而呈現(xiàn)一定程度的多樣性和動態(tài)性, 僅對地方政府大氣污染綜合治理績效開展靜態(tài)評估, 難以精準(zhǔn) 把控同等約束條件和測度標(biāo)準(zhǔn)下的演化規(guī)律, 故需從動態(tài)層面進一步探究。所以, 融合交叉效率 評估和動態(tài)窗口分析的機理, 取窗口寬度 σ=2, 即共分為5個窗口—2013-2014年、2014-2015 年、2015-2016 年、2016-2017 年、2017- 2018年 , 依次測定出同一地區(qū)在不同窗口的績效值及變動情況(表5) , 進而得出平均績效值與排名。

在此, 可從三個維度探尋演化特征: 第一,  橫向比較。平均績效值排前10名的依次是濟南、開封、北京、晉城、濟寧、德州、承德、廊坊、 天津、淄博; 排最后 5 名的是菏澤、石家莊、保 定、陽泉、唐山。 即,  京津冀及周邊地區(qū) (2+26+3市) 大氣污染綜合治理績效“三階段”排名格局的變動較小, 但前10名城市的排序變動較大 , 這緣于它們績效評估優(yōu)勢的差異更為顯著,  對測度標(biāo)準(zhǔn)的變化更敏感。第二, 縱向比較。區(qū)域2013-2018 年平均績效值呈小幅度“ 升—降—升—降”態(tài)勢—波動距為 0. 043 ,  大氣污染綜合治理績效水平比較穩(wěn)定。與此同時, 各地區(qū)在不同窗口的績效有增有減, 但整體呈下降態(tài)勢。 其中, 績效變化幅度排前5名的依次是陽泉、保定、濱州、安陽、長治; 整體下降幅度排前 10名的依次是衡水、滄州、張家口、邯鄲、 陽泉、 承德、石家莊、秦皇島、天津、新鄉(xiāng)。這反映出兩個問題:  一是屬地大氣污染治理具有顯著的 “運動式”特征,  尚未探尋出有效的全面、平穩(wěn)的發(fā)展路徑, 導(dǎo)致其績效水平受經(jīng)濟貿(mào)易環(huán)境、 特殊政治任務(wù)及資源存儲容量等因素的影響大。[36-37]二是區(qū)域內(nèi)部潛藏著較嚴(yán)重的“搭便車”“向底線競爭”等問題 。雖然目前能確保正外部性影響與負(fù)外溢效應(yīng)基本持平或抵消,  但屬地常態(tài)化治理的內(nèi)在動力逐步衰退,  不利于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控戰(zhàn)略的持續(xù)性貫徹執(zhí)行與優(yōu)化。 第三, 立足于省域?qū)用娴臋M—縱向比較。除北京和天津以外, 河北11個城市的平均績效值為0. 864, 極差為0. 256;  山西4個城市的平均績效值為0. 843, 極差為0. 244;  山東7個城市的平均績效值為0. 910,  極差為0. 170 ;  河南7 個城市的平均績效為0. 894 , 極差為0. 118?？芍?  在動態(tài)窗口評估中,  山東片區(qū)的平均績效水平最高, 河南片區(qū)的績效水平差距最小, 而河北和山西片區(qū)的平均績效水平偏低且內(nèi)部差距較大。這與靜態(tài)評估結(jié)果基本一致,  表明在省域內(nèi)和省際, 大氣污染綜合治理的正 、負(fù)外部性問題均顯著 , 需參照大氣污染集聚演化格局與資源環(huán)境承載力、技術(shù)與教育結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平等實情,  同步做好省域、市域、縣域?qū)用娴膶ｍ椮?zé)任目標(biāo)分解、主體功能區(qū)劃分、復(fù)雜任務(wù)分塊等聯(lián)防聯(lián)控統(tǒng)籌工作,  以“共同但有差別”的屬地經(jīng)濟—社會—生態(tài)協(xié)同發(fā)展, 推動區(qū)域大氣污染深化治理成效的穩(wěn)步提升。

六、結(jié)論與對策建議

大氣污染復(fù)合性、流動性與極強的外部性特征, 決定其治理必然是一項長期、復(fù)雜的工程。隨著全球氣候治理與我國社會主義市場經(jīng)濟的深化發(fā)展, 多維系統(tǒng)復(fù)合聯(lián)動的投入—產(chǎn)出規(guī)模效 益最大化,  已成為新時代密切關(guān)注與努力追求的核心目標(biāo)。為此, 本文對京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3 市) 2013-2018 年大氣污染治理開展“協(xié)同—績效”評估 ?；?ldquo;五位一體”戰(zhàn)略視角的耦合協(xié)同評估發(fā)現(xiàn): 一是經(jīng)濟、社會及生態(tài)系統(tǒng)之間具有強勁的嵌套型互動關(guān)系, 共同構(gòu)成復(fù)雜多變的區(qū)域動態(tài)空間系統(tǒng) , 使大氣污染治理的牽涉面廣、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)錯綜且見效較慢。二是經(jīng)濟、社會及生態(tài)系統(tǒng)相互促進的和諧程度低。經(jīng)濟與社會發(fā)展的整體水平偏低, 相對較高的生態(tài)發(fā)展亦尚未達到及格線。同時, 各系統(tǒng)內(nèi)部均存在著顯著的階梯性差距, 且大部分地區(qū)處于“低階”層級 , 致使區(qū)域整體的負(fù)外溢效應(yīng)大于正外部性影響 。根據(jù)“成本—收益”考察視角的地方政府靜態(tài)與動態(tài)績效評估得出: 其一,  同一時期的地區(qū)大氣污染綜合治理績效具有顯著性差異。資源稟賦、政治位勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場環(huán)境等的高同質(zhì)性, 促使屬地之間的利益競爭意識強, 難以通過優(yōu)勢互補的協(xié)作路徑實現(xiàn)投入—產(chǎn)出帕累托最優(yōu)目標(biāo)。其二,  區(qū)域大氣污染綜合治理績效的“三階段”排名格局比較穩(wěn)定, 雖然各地區(qū)在不同評估窗口的績效水平有增有減, 但整體呈下降態(tài)勢。即, 在相對優(yōu)勢差異及其敏感性變動的影響下, 屬地大氣污染治理具有顯著的“運動式”特征, 潛藏著較嚴(yán)重的“搭便車”“逐底競爭”“ 責(zé)任分散效應(yīng)”等問題, 不利于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的可持續(xù)性深化推進。

扎根于我國“雙碳”目標(biāo)等戰(zhàn)略政策導(dǎo)向, 全面提升京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3 市) 大氣污染協(xié)同治理績效水平,  可著重從以下三個方面推進。

第一, 協(xié)調(diào)好屬地發(fā)展訴求與整體協(xié)同治理目標(biāo)的競合博弈關(guān)系。一要正視“促動發(fā)展”“ 防疫安全”“保護環(huán)境”等多重使命共同引致的地區(qū)經(jīng)濟社會差距與現(xiàn)實需求變化。通過政府聯(lián)席會 、政治動員會、專家論證會、環(huán)評共商會等, 組建專項領(lǐng)導(dǎo)/小組、完善跨地區(qū)跨部門協(xié)作機制 、細(xì)化監(jiān)測—督察—預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等, 健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的縱橫向環(huán)保利益差核算與轉(zhuǎn)移支付、補償體系, 促使“任務(wù)驅(qū)動型協(xié)同”向“自主參與型協(xié)同”有序轉(zhuǎn)變。二要統(tǒng)籌好全域與局域“共同但有差別”的聯(lián)防聯(lián)控步調(diào)。以主導(dǎo)能源、 要素稟賦、核心污染物排放存量為依據(jù),  以北京、天津、石家莊、濟南、鄭州、太原等為地緣輻射基點, 逐步完善多中心、多層級、多梯隊的復(fù)合型“地域+領(lǐng)域”協(xié)作體系, 使各地區(qū)充分明確自身的比較優(yōu)勢與專項責(zé)任目標(biāo), 制定財政資金分配、污染物排放限值、應(yīng)急響應(yīng)等適配方案 , 實現(xiàn)精細(xì)化“韌性”治理。

第二, 基于生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、 資源利用上線與生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單,  協(xié)調(diào)好經(jīng)  濟—社會—生態(tài)“三維一體”耦合協(xié)同機制建設(shè)。 對經(jīng)濟發(fā)展而言,  一要根據(jù)經(jīng)濟基礎(chǔ)、技術(shù)條件、市場環(huán)境、地理位置等,  明確各地區(qū)的研發(fā)、制造、貿(mào)易等主體功能區(qū)定位,  打造復(fù)合型、互補型局域經(jīng)濟圈體系, 增強內(nèi)部協(xié)作契合度與外向性競爭力。二要積極推動高經(jīng)濟附加值等知識技術(shù)密集型制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展,  吸引優(yōu)質(zhì)外資企業(yè)。同時, 提高煤炭、石油等非再生性能源的使用效率, 加強太陽能、風(fēng)能、水能等可再生性清潔能源的開發(fā)利用, 提升區(qū)域經(jīng)濟增長“量引導(dǎo)”向“質(zhì)驅(qū)動”升級的低碳—循環(huán)—綠色型全要素生產(chǎn)率。三要健全各類產(chǎn)品的全生命周期管理體系, 加強外商投資分類管理, 推進環(huán)保型工業(yè)園、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)等建設(shè), 逐步優(yōu)化綠色供應(yīng)鏈和生產(chǎn)者責(zé)任動態(tài)監(jiān)管機制。對社會發(fā)展而言,  一要制定差異化政策協(xié)調(diào)機制完善交通、郵電等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)與綠色型城鎮(zhèn)化發(fā)展,  提升地級、縣級市在產(chǎn)業(yè)承接、科技創(chuàng)新、市場拓展、公共服務(wù)等方面的質(zhì)量和效率。[38] 有效解決北京、天津、鄭州、濟南等“虹吸效應(yīng) ”引致的資源配置不均衡問題。二要運用稅費、貸款優(yōu)惠、財政性專項補貼、共同融資基金等激勵型政策工具,  提升新能源汽車、新型污染物處理技術(shù)設(shè)備等的應(yīng)用普及率, 實現(xiàn)區(qū)域市場消費結(jié)構(gòu)的整體性升級。對生態(tài)發(fā)展而言,  一要以石家莊、邯鄲、 衡水、邢臺、唐山等為典型代表,  提升地區(qū)環(huán)境治理投入比重及其使用效率,  完善省—市—縣( 區(qū)) 層級的不定期巡查與通報措施,  實時督察地區(qū)責(zé)任 目標(biāo)的執(zhí)行進度。二要根據(jù)地形、 土質(zhì)、降水等情況,  分域、分類推動草地、森林、濕地等綠化空間的延展,  強化區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的“自我凈化”與“可持續(xù)性負(fù)荷”能力。通過打造森林氧吧、生態(tài)民宿、有機牧場、生態(tài)農(nóng)業(yè)科技園等聯(lián)動運營模式,  增加生物多樣性維護的經(jīng)濟與社會附加值。

第三, 完善地方政府綜合績效考核及獎懲機制改革。一要參照國家“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略布局, 深化推行經(jīng)濟—社會—生態(tài)導(dǎo)向型目標(biāo)責(zé)任制,  以拓展官員政治晉升的環(huán)境績效維度、調(diào)減經(jīng)濟權(quán)重等為“風(fēng)向標(biāo)”, 構(gòu)建“共性+個性”的評估體系, 貫徹黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、多部門“分責(zé)”制度集合。二要基于結(jié)構(gòu)性與程序性評估結(jié)果, 探索數(shù)字信息化治理、綠色GDP 核算、綠色全要素生產(chǎn)率測度等方法, 將行動成本、經(jīng)濟損值、個體及共同收益等影響因子, 有效納入地區(qū)綜合發(fā)展效益評估范疇, 并根據(jù)不同階段的區(qū)域空間格局演化實情, 精準(zhǔn)執(zhí)行環(huán)境績效“一票否決”“獎懲分明”“動態(tài)調(diào)整”等措施。三要嚴(yán)格落實相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)和環(huán)境離任審計要求, 健全環(huán)境治理問責(zé)制和終身追究制, 有效防止任期制、分管制等引致的政治“ 短視”與被動應(yīng)對式行動策略, 倒逼地方政府樹立全面發(fā)展的績效觀。

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【作者簡介】 謝永樂 (1991—) ,  男,  湖南邵陽人,  對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 國際發(fā)展合作學(xué)院講師,  博士;  王紅梅(1977—) , 女 , 黑龍江齊齊哈爾人,  中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授, 博士。

【基金項目】中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助(21QD35)—跨域性環(huán)境協(xié)同治理績效評價研究 : 基于動態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)視角。