【摘  要】同城化在中國歷經(jīng)近二十年， 已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，并逐步形成了一體化概念下的同城化、共建新城型的同城化、直接代管型的同城化、全面融入型的同城化和以都市圈為核心的同城化等若干模式。但是總體來看， 同城化進展緩慢， 目前仍存在著缺乏頂層設計、未克服體制障礙和同城化治理創(chuàng)新乏力等問題，其根源在于認識不足和行政壁壘。同城化是與大都市區(qū)、城市群和都市圈等傳統(tǒng)區(qū)域一體化模式不同的概念，既源于一體化，又高于一體化。 它在外延上拓展了一體化的合作邊界，在內(nèi)涵上又加深了一體化的改革力度。為了更高質(zhì)量地推進同城化發(fā)展，需要構建工作和生活同城圈、產(chǎn)業(yè)和科創(chuàng)同城鏈、生態(tài)和文化同城網(wǎng)及體制和機制同城體。

【關鍵詞】同城化;  區(qū)域一體化;  中國實踐

一、 引言

隨著中國經(jīng)濟由規(guī)模發(fā)展向質(zhì)量發(fā)展升級，過去十年間，我國已經(jīng)形成了以京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家戰(zhàn)略為引領的區(qū)域一體化發(fā)展新格局。然而，區(qū)域一體化雖然已經(jīng)成為城市發(fā)展的共識，但重復建設、產(chǎn)業(yè)雷同、要素流動受限等現(xiàn)象仍然存在，經(jīng)濟核算、稅收分成、跨區(qū)補償?shù)壬顚哟螁栴}仍未解決。區(qū)域一體化改革正進入深水區(qū)和攻堅期，急需破除各類體制機制障礙，化解各類矛盾沖突，同城化作為一體化發(fā)展的更高階段，呼之欲出，正當其時。

自2005年深港同城化提出以來，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有20多個地區(qū)提出并實施同城化戰(zhàn)略。但總體上，有關同城化的實踐和理論仍在探索中。隨著越來越多的地區(qū)提出同城化構想，關于同城化迫切需要實踐總結和理論指導，以避免一哄而上追求時尚概念，卻未能推進同城化取得實效。為此，本文梳理和總結我國同城化的實踐經(jīng)驗，闡釋同城化的當代內(nèi)涵，提出相關的政策思路，以期為規(guī)范和促進區(qū)域同城化更好發(fā)展，為形成區(qū)域一體化理論中的中國話語體系和實踐模本提供一定的參考。

二、同城化的中國實踐

(一) 基本現(xiàn)狀

2003 年，智庫綜合開發(fā)研究院( 中國· 深圳) 提出在CEPA 形勢下，深圳和香港應該加強 合作，融為一體，在規(guī)劃、金融、基礎設施建設、市場及居民生活等領域全面實現(xiàn)“同城化”。2005年，這一構想被納入城市發(fā)展戰(zhàn)略。深圳市規(guī)劃局發(fā)布《深圳2030城市發(fā)展策略》，明確提出了要加強深港合作，與香港形成同城化態(tài)勢，共建國際都會。早期的深港同城化戰(zhàn)略推進了兩地交通一體化建設，加強了口岸銜接，促進了產(chǎn)業(yè)合作，方便了民眾往來，為深圳崛起發(fā)揮了積極作用。如今，在深圳居住和工作的香港人達到5萬人，累計在深圳的港資企業(yè)約8萬家， 其占深圳外商投資的比例高達85% 。［1］

在深圳積極推進深港同城化的同時，中國許多城市幾乎同步開啟了同城化模式。2005年，沈陽、鞍山、撫順、本溪、營口、遼陽、鐵嶺等七城市共同簽署了《遼寧中部城市群(沈陽經(jīng)濟 區(qū)) 合作協(xié)議》，以交通、通訊同城化推進沈陽經(jīng)濟區(qū)一體化建設。同年，太原—榆次、濟寧— 曲阜和鄭州—開封等地區(qū)也開始規(guī)劃在金融、電 信、公交等領域的同地化。此外，還有其他一些 城市雖然沒有明確提出同城化戰(zhàn)略，但通過大力發(fā)展與近鄰城市的交通，事實上也在推進同城化 發(fā)展。 比如2005 年，上海開始規(guī)劃建設虹橋綜合交通樞紐，提出以虹橋空港、京滬高速鐵路上 海站為中心，匯聚地鐵、城際輕軌及磁懸浮等交通方式，以打通與長三角其他城市的交通要道。可以說，2005 年是同城化元年，從交通、金融和電信等領域出發(fā)，中國大地開始書寫同城化的 城市發(fā)展篇章。過去的十多年間，包括廣佛、沈撫、長株潭、西咸、鄭汴、廈漳泉、 寧鎮(zhèn)揚等地區(qū)在內(nèi)，全國陸陸續(xù)續(xù)有二十多個地區(qū)開始實施同城化戰(zhàn)略，幾乎涉及中國所有城市群。2020年 8 月，習近平總書記在合肥主持召開扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會，提出“要探索以社會保障卡為載體建立居民服務‘一卡通 ’，在交通出行、旅游 觀光、文化體驗等方面率先實現(xiàn)‘同城待遇 ’”［2］。以公共服務的“同城待遇”為先導，引領長三角區(qū)域一體化邁入同城化發(fā)展的更高階段，是以習近平同志為核心的黨中央對長三角一體化高質(zhì)量 發(fā)展提出的最新要求和做出的重大戰(zhàn)略部署。 2020 年7月，長三角一體化發(fā)展領導小組辦公室印發(fā)了《長三角一體化發(fā)展規(guī)劃“十四五”實施方案》，提出“積極推動上海與近滬區(qū)域同城化”，并將制定滬蘇( 州) 同城化方案列入“十四五”時期長三角一體化發(fā)展重點工作清單。［3］2021 年6 月，國家發(fā)展改革委正式啟動滬蘇 (州) 同城化重大項目研究。 同城化這一區(qū)域合作的戰(zhàn)略影響力正日益擴大，由地方探索開始正式進入國家視野。

當下同城化已與早期同城化不同。第一，當下同城化更加注重平衡利益、合作雙贏。事實上，除了深港同城化較為特殊外，① 早期同城化較多服務于中心城市，以增強中心城市的集聚能力為主要目的。 比如，太榆同城化就明確指出實施太原市率先發(fā)展戰(zhàn)略，力爭把太原建設成國內(nèi)一流的省會城市。［4］ 第二，同城化開始由省內(nèi)走向省外，之前的同城化主要局限于省域內(nèi)，主要由省、市級的行政部門主導，但以滬(蘇) 同城化為代表的跨省同城化不僅突破了表面的跨省行政界域的合作，更是兩個城市跨越層級、打破更高行政障礙的深層次改革，也是以同城化推進行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)分離的率先嘗試和探索。第三，同城化合作的領域進一步擴大，如果說早期局限于交通、通信、金融等領域，“做容易 的事”，當下的同城化則是在政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化等領域開展更廣泛、更全面的合作，“啃硬骨頭”。 第四，從合作重點來看，同城化正由早期的以經(jīng)濟為主轉(zhuǎn)向以公共服務為主，早期的交通等領域的同城化事實上主要是服務于要素流動，但習近平總書記提出的“同城待遇”則開啟了新時代同城化的重要主題。

(二) 主要模式

同城化概念的提出和探索在我國已有長達近20年的歷史，與城市群作為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)幾乎同步展開。各地在有關的探索過程中，結合自身的特點和需求，逐步形成了一定的經(jīng)驗和模式。概括起來，大致可分為五種形態(tài)(表 1) 。

1．一體化概念下的同城化

在早期的同城化探索中，由兩個城市聯(lián)合推動的城市組團發(fā)展戰(zhàn)略，主要是以一體化的名義開展的，如鄭汴一體化、烏昌一體化等，其基本特征是兩個城市的一體化，因此可以將這種形式看作同城化不自覺的早期形態(tài)。一體化最初是一個經(jīng)濟學概念，在實踐中大部分區(qū)域的一體化都是從經(jīng)濟開始，并以經(jīng)濟為主要目的的。這種帶有明顯經(jīng)濟功利性色彩的同城化通常都以打通區(qū)域城市交通網(wǎng)絡、促進要素流動為先導。然而，“人往高處走，水往低處流”，這事實上加速了資源向經(jīng)濟發(fā)達城市集聚，落后城市希冀通過一體化吸引優(yōu)質(zhì)要素(典型的如人才流動) 的愿望落空，從而導致一體化的虹吸效應大于溢出效應，落后城市的所得和所失嚴重不匹配。 因此，經(jīng)濟一體化概念下的同城化往往以失敗而告終，如鄭汴一體化。兩地在2005年提出和實施一體化戰(zhàn)略，并積極推進交通、教育、 電信、金融等同城化發(fā)展，但在這過程中，原本經(jīng)濟落后的開封，不僅沒有借助鄭州實現(xiàn)自身的跨越式發(fā)展，相反卻使兩市的地區(qū)生產(chǎn)總值差距由 2005 年的4倍增加至2021年的5倍。開封很多的城市基礎設施和文旅項目建設，也主要是服務于鄭州發(fā)展。這種早期比較普遍的現(xiàn)象，是未來實施同城 化需要認真研究和吸取的教訓。

2．共建新城型的同城化

共建新城模式是指在兩地鄰近地帶，靈活利用土地優(yōu)勢，共同打造新城新區(qū)，兩地共同管理，如沈撫同城化。其特點是，以雙方高規(guī)格規(guī)劃跨區(qū)域新城推動同城化，繞開了早期一體化進程的陷阱，成功規(guī)避了中心城市對周邊城市的虹吸將就，有利于平衡雙方利益。而且，新城因為建設在城市邊界區(qū)域，加速推進了兩地城市化進 程，提升了城鄉(xiāng)一體化水平。為了保證新城建設有效推進，這類模式一般都有新城規(guī)劃引領及高位領導體系推進(如省政府派出管委會，管委會具有省級部門的經(jīng)濟管理權限等) 。 由于是新建城區(qū)，城市建設更加現(xiàn)代化，空間規(guī)劃、功能布局、產(chǎn)業(yè)定位等更加科學合理，體制機制更容易創(chuàng)新，通常也能獲得更多的政策紅利。 比如2008年《沈撫連接帶總體發(fā)展概念規(guī)劃》一開始就劃定了同城化的區(qū)域空間范圍，勾勒了“一核三區(qū)、一帶兩廊、 多中心網(wǎng)絡”的總體空間格局，確定了同城化合作的主要產(chǎn)業(yè)領域。但這一模式的主要問題在于 : 一是此類同城化的空間范圍有限，無法普惠于兩地全城市民 ; 二是在兩地資源有限的情況下，新城建設容易稀釋城市發(fā)展資源，事實上是以犧牲城市其他地區(qū)的利益為代價的; 三是新城建設過程中雙方都有各自的算盤，導致兩地投入資源不同，建設進度不一，要真正實現(xiàn)“心往一處想，勁往一處使”并非易事，如沈撫新城建設伊始，沈陽對新城的開發(fā)就明顯落后于撫順 ; 四是雖然有統(tǒng)一領導，但在根本上還是兩地各管一塊，行政壁壘并未完全打破，雙方利益仍難以協(xié)調(diào)，這是早期沈撫新區(qū)和西咸新區(qū)等共建新城所面臨的共同問題。

3．直接代管型的同城化

直接代管型的同城化，是由中心城市直接行政代管次中心城市的合作區(qū)域。當共建共管改革走到深處，難以突破行政分割障礙和解決兩地矛盾沖突時，直接代管成為一種簡單有效的同城化模式。這一模式通常發(fā)生在同一省域兩個經(jīng)濟地位差距較大的城市之間，而行政代管則一般由省委省政府批準實施，典型的如西咸新區(qū)。西咸新 區(qū)原是在省政府直接領導下由西安和咸陽共管，但在2017年省政府退出，改由西安代管，2021年則由西安全面代管。根據(jù)2021年6月28日陜西省發(fā)布的《關于印發(fā)西安市全面代管西咸新區(qū) 指導意見的通知》，西咸新區(qū)被劃分為直管區(qū)和共管區(qū)，直管區(qū)由西安市全面管理，負責轄區(qū)內(nèi)行政、經(jīng)濟和社會管理事務，共管區(qū)則由咸陽負責。省級派出機構劃歸西安市，省級部門原則上不直接管理和審批西咸新區(qū)的有關事項，也不將新區(qū)作為單獨的績效考核主體，而是全面授權西 安市管理。［5］通過全面代管，西咸新區(qū)事實上成為西安的一個區(qū)，為兩地同城掃清了障礙。

直接代管直接破除了行政體制障礙，解決了省級部門和市級部門、本地部門和外地部門之間的矛盾，提升了資源配置效率。但問題是，這種簡單模式不僅難以解決GDP劃分、稅收分配等關鍵問題，同時也有重新劃分行政區(qū)域之嫌。如四川的天府新區(qū) : 2011 年天府新區(qū)( 包含簡陽市的部分地區(qū)) 成立，2016 年成都開始代管簡陽，2020 年簡陽則正式被劃歸給成都。 雖然直接代管型同城化表面看似乎實現(xiàn)了真正意義上的同城化，但實際上是以犧牲弱勢城市發(fā)展主動權為代價的，有著極強的行政命令色彩，距離兩座城市真正的深入合作、共創(chuàng)雙贏仍然有不小距離。因此，這種同城化只可能在小范圍內(nèi)試行，而不可能成為主流。

4．全面融入型的同城化

與共建新城型和直接代管型在兩地交界區(qū)域推進同城化不同，全面融入型則是以兩座城市的全域為對象，全面推進同城化建設，其中最有代表性的是廣佛同城化。因為涉及的區(qū)域范圍較廣，此類同城化通常是在同城化規(guī)劃引領下，以 同城化項目為抓手，以交界區(qū)同城化為示范，以點到面，逐步推進同城化深入發(fā)展。以廣州和佛山的同城化為例，2009 年 3 月，廣州和佛山兩地簽署《廣州市佛山市同城化建設合作框架協(xié)議》，正式啟動同城化工作。2009 年12 月，《廣佛同城化發(fā)展規(guī)劃(2009－2020 年) 》出臺。2017年9 月，《廣佛同城化“十三五”發(fā)展規(guī)劃(2016-2020 年) 》印發(fā)。2021年12 月，《廣佛全域同城 化“十四五”發(fā)展規(guī)劃(公開征求意見稿) 》發(fā)布。

全面融入型同城化的主要目的是以同城效應提升區(qū)域發(fā)展水平，提高區(qū)域競爭能力。相比早期一體化下的同城化、共建新城型和直接代管型的同城化，這種同城化模式是從區(qū)域角度推進城市社會經(jīng)濟的整體發(fā)展和提升。因此，它需要從空間規(guī)劃上明確功能布局，從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上明確產(chǎn)業(yè)重點，從公共服務規(guī)劃上推進服務均等，從生態(tài)規(guī)劃上實現(xiàn)協(xié)同共治。社會、經(jīng)濟和生態(tài)同城化成為全面融入型同城化的重點工作。

由于全面融入型同城化涉及地域廣、領域多，相比其他同城化模式協(xié)調(diào)難度更大。良好的同城化基礎條件有助于降低雙方的協(xié)調(diào)難度，其中最主要的是: 第一，兩地社會經(jīng)濟發(fā)展水平相當。廣州和佛山兩地的經(jīng)濟產(chǎn)值長期以來位居廣東省第2位和第3位，2020 年人均 GDP分別為14. 27 萬元和 13. 40萬元。兩地社會經(jīng)濟發(fā)展水平的相對均衡，為廣佛同城化走向互利雙贏提供了基本支撐和保障，并有利于提升兩地全面推進同城化的積極性和主動性; 第二，兩地有著極強的社會和經(jīng)濟聯(lián)系。長期以來，兩地社會和經(jīng)濟相互交織纏繞，經(jīng)濟互動頻繁，人員往來密切，民心向同，有利于自下而上破除同城化中的各種障礙，這也是廣佛同城化能夠順利開展到今天的重要原因。

5．以都市圈為核心的同城化

以都市圈為核心的同城化，是將同城化作為推進都市圈建設的重要手段，如《長江三角洲城 市群發(fā)展規(guī)劃》和《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》都明確提出要推動都市圈同城化建 設。其最具代表性的是江蘇省的寧鎮(zhèn)揚同城化、 四川省的成德眉資同城化及具有跨省域特點的上 海和浙江湖州的滬湖同城化。② 其主要特點為 :  一是注重都市圈公共服務共享，如寧鎮(zhèn)揚同城化重點發(fā)力于交通、教育、醫(yī)療、環(huán)境和公共服務等領域 ; 二是推進“清單制+ 責任制”的項目化方式，如成德眉資同城化的“清單制+ 責任制”涉及設施互通、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、教育醫(yī)療衛(wèi)生等優(yōu)質(zhì)服務資源共建共享等多個領域 ; 三是推進毗鄰區(qū)率先同城發(fā)展，如南京提出推進寧鎮(zhèn)揚毗鄰地區(qū)的江寧—句容、六合—儀征等率先融合發(fā)展 ; 四是推進飛地發(fā)展，如湖州在融入上海都市圈的過程中，積極推進“飛地”模式，前移科技、人才、創(chuàng)新陣地，加大與上海、杭州的產(chǎn)業(yè)合作。此類同城化總體上與都市圈一體化發(fā)展高度重合，是 在都市圈基礎上更深入的合作模式。

(三) 主要問題

雖然我國同城化起步較早，而且也形成了一 定的經(jīng)驗和模式，但是總體進程仍然較緩慢，區(qū)域發(fā)展不平衡的問題仍待破解。概括來看，現(xiàn)階段我國同城化還存在著以下主要問題。

1．同城化仍缺乏頂層設計

政府在同城化進程中發(fā)揮著主體作用，同城化的有效高效推進依賴于政府周詳?shù)耐腔攲釉O計，既要有高瞻遠矚的戰(zhàn)略框架統(tǒng)籌謀劃，也要有明確的行動目標和計劃予以落實。然而，綜觀各地的同城化現(xiàn)狀，除廣佛、寧鎮(zhèn)揚等少數(shù)地區(qū)有明確的同城化發(fā)展規(guī)劃外，一些地區(qū)的同城化或停留在同城化的戰(zhàn)略構想上，或只有簡單的戰(zhàn)略協(xié)議，或只有零散的個別行動，或只局限于某一具體領域的同城化規(guī)劃; 而另有一些地區(qū)則是將同城化等同于都市圈或城市群，忽視這些概念間的差異，而未能出臺專門的更具有針對性的同城化戰(zhàn)略規(guī)劃。此外，很多地區(qū)的同城化還缺乏相應的空間規(guī)劃支撐。如果不能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域 內(nèi)的各類資源，同城化規(guī)劃事實上難以落地。而在國家層面，目前也還未有專門的同城化指導意 見或支持文件。

2．同城化未克服體制障礙

同城化作為一種新提法，應該是新時代背景下區(qū)域一體化的新實踐、新探索、新發(fā)展。但當前大多數(shù)同城化實踐與區(qū)域一體化的關系仍然是 “新瓶裝舊酒”，未能在一體化的基礎上有新突破。其中，最重要的體現(xiàn)在于當前各地同城化與區(qū)域一體化一樣，均未能克服體制上的障礙。比如，之前區(qū)域一體化一直試圖解決的行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)適當分離、要素自由流動、跨區(qū)域分成和補償?shù)纫幌盗畜w制障礙問題，目前的同城化依然未能很好解決。 同城化勾畫了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的美好愿景，各地試圖從交通同城化入手逐步推進各領域的同城化。但事實上，經(jīng)濟、社會、生態(tài)等領域的同城化涉及各方利益，矛盾沖突不斷，有些矛盾 (如產(chǎn)業(yè)同構問題) 甚至是積重難返。如果無法在體 制上有大的突破，同城化的進展將十分有限。

3．同城化治理創(chuàng)新乏力

除共建新城型的同城化和直接代管型的同城化之外， 目前同城化的治理方式無論是聯(lián)席會議 還是領導小組，都主要是通過上層領導協(xié)調(diào)的方式來解決各類問題。事實上，這仍然是原來區(qū)域 一體化的老路。協(xié)調(diào)的好處在于容易化解矛盾，但缺點是無法從根本上解決同城化中的利益沖 突，難以克服協(xié)同惰性問題，難以形成常規(guī)性的制度安排，從而使得同城化始終處于各類協(xié)調(diào)之 中，影響了同城化的進展和效率。此外，在跨區(qū)域同城化治理中，城市關系復雜，既有經(jīng)濟上的 不平等，也有行政上的不平等( 如上海和蘇州、 南京和鎮(zhèn)江) ，原來單一的科層級治理模式難以 實施，而包括政府組織、準政府組織、行業(yè)協(xié)會、 民間組織和社會團體等在內(nèi)的跨區(qū)域多元協(xié) 同治理模式還未形成，這也制約了同城化發(fā)展。

這些同城化問題的根源主要在于認識的不足和行政的壁壘。在理論上，作為一個本土概念， 同城化的有關研究才剛剛起步，國外也沒有對應的概念可資借鑒。 同城化與大都市區(qū)、城市群、都市圈等概念的區(qū)別仍然不清晰，與一體化的關系仍然不明朗。這種理論研究的不足直接影響了同城化實踐，不僅導致實踐中概念混亂，也導致難以在原來一體化的基礎上有更進一步的發(fā)展。 此外，同城化還缺乏可參照的科學的評價標準、 可借鑒的國內(nèi)外成功的經(jīng)驗，目前各地的同城化只是在“摸著石頭過河”。 而更大的障礙則在于行政上的壁壘，固有的行政分割導致地方政府具有強烈的短期功利性動機，缺乏全局意識和換位思維，跨區(qū)域城市難以形成真正持續(xù)牢固的城市共同體，常常導致競爭大于合作，索取大于給予，防備大于開放。而且，在不平等的城市行政關系中(如上海和蘇州) ，城市往往因缺乏直接、 平等的對話權力和機制而影響同城化的步伐。

三、同城化的概念辨析和當代闡釋

在同城化被提出之前，已有大都市區(qū)、城市群、都市圈等諸多概念。要理解同城化，首先要認識同城化與前述那些概念的區(qū)別，正本清源， 以走出認識上的誤區(qū)。

(一) 同城化概念辨析

1．同城化與大都市區(qū)

都市區(qū)( Metropolitan  Distract  或 Metropolitan  Area) 是根據(jù)某地區(qū)特點、河流水系、海岸線、農(nóng)田、公園和流域來確定的有限的具體空間。［6］  這是國外最常用的城市功能地域概念，一般包括 一個大型人口中心及與該中心有較高經(jīng)濟、社會整合程度的鄰近區(qū)域。 由于地理空間和人口規(guī)模較大，也被稱為“大都市區(qū)”。 它最初只是一個 統(tǒng)計區(qū)的概念，服務于區(qū)域人口統(tǒng)計，［7］但它產(chǎn) 生的基礎是城市與外圍地區(qū)緊密的社會經(jīng)濟聯(lián)系。 國際上通常用城市間的通勤聯(lián)系來界定都市區(qū)。近年來，都市區(qū)的概念在我國的中心城市、 大都市的城市規(guī)劃中開始試用，在范圍上一般包 括市區(qū)(中心城區(qū)) 及周邊縣市區(qū)、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，具有促進中心城區(qū)、非中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

從都市區(qū)的形成和發(fā)展歷史看，它與20世紀 50 年代西方國家的郊區(qū)化緊密聯(lián)系。20世紀50年代之后，西方國家特別是美國開始了戰(zhàn)后大規(guī)模的城市擴張運動，居民逐漸分散到周邊地區(qū)，形成了城市和郊區(qū)化發(fā)展。因此，都市區(qū)是大城市因為城市病而向外圍擴散所形成的一種空間形式。從城市中心與其腹地的關系看，中心— 邊緣一方面在經(jīng)濟上表現(xiàn)出高度的依賴性，另一方面中心城市與城鎮(zhèn)、村落這種差距性的等級結構又在社會上表現(xiàn)出明顯的割裂性，具有典型的二元結構特征。

同城化在形式上似乎與都市區(qū)類似，均表現(xiàn) 為相鄰城市間緊密的社會經(jīng)濟聯(lián)系，但是二者在 本質(zhì)上有著明顯區(qū)別。后者主要探討中心城區(qū)與其城市化水平較低的郊區(qū)及農(nóng)業(yè)地區(qū)的協(xié)調(diào)、均 衡和一體化發(fā)展問題，用于解決大都市發(fā)展中出現(xiàn)的“只支配，不服務”“ 中心繁榮，周邊凋敝” 的舊城市化問題。而前者并不同于傳統(tǒng)大都市區(qū)的中心—邊緣關系走向，而是具有更高一體化、更強協(xié)調(diào)性、更加平等的相互促進、利益共享的城市關系結構，是行政區(qū)劃調(diào)整限制下城市合作的一種現(xiàn)實選擇。

2．同城化與城市群、都市圈

在西方城市研究中，城市群和都市圈在英文上都來自地理學家戈特曼的“Megalopolis”，最初用來描述以大都市為核心的城市分布密集區(qū)域，在漢譯中成為兩個獨立概念。作為中國城市發(fā)展的主體形態(tài)，城市群是一個具有合理層級分工體系和功能互補的城市共同體。［8］而都市圈則是“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、 以一小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。”［9］因此，可以說，都市圈是比一般城市群空間小、人口少的城市群。

城市群和都市圈都是區(qū)域一體化的空間表現(xiàn)形態(tài)。根據(jù)康熙字典的解釋，“群”作羣，獸三為羣。“圈”為環(huán)形?；诮?jīng)驗法則，包圍中心城市的“圈”至少涉及兩個及以上城市。因此，無論是城市群還是都市圈，其最小單元應該是三 個城市。當城市群的邊界被極大地拓展之后，內(nèi)部聯(lián)系及中心對邊沿的驅(qū)動和引領作用就會遞減，這就需要再規(guī)劃都市圈作為城市群的核心功能區(qū)。但當都市圈仍然無法有效協(xié)調(diào)彼此關系 時，同城化開始登場。

同城化特指兩個及以上城市的高度一體化發(fā)展，它是城市群或都市圈空間范圍內(nèi)的最小合作 空間單元。它與城市群和都市圈的區(qū)別在于，第一，城市數(shù)量不同。同城化主要集中于兩到三個 城市，這是因為城市數(shù)量增加后，一方面協(xié)調(diào)難度大大增加，難以取得同城化的預期效果 ; 另一 方面如果同城化與都市圈和城市群的城市數(shù)量沒有區(qū)別，那么將導致這些不同概念難以區(qū)分。 同 城化發(fā)生于城市群或都市圈內(nèi)部，作為兩到三個城市的空間規(guī)劃，雖然它們都遵從城市群的基本 原理，但是在空間、人口、規(guī)模上應有所差異。 第二，城市群和都市圈更多的是一個空間概念，強調(diào)的是城市的分工體系，而同城化雖然也追求合理的城市分工，但更偏向于打破空間和行政界 限，以實現(xiàn)城市融合。“同城”顯然要比“群”和 “圈”具有更深的合作內(nèi)涵。第三，城市群和都市圈通常具有明顯的中心—次中心—外圍結構，［10］ 強調(diào)中心城市的集聚和輻射功能，但是同城化并不對兩個城市的地位等級作出任何限定或約束，任何相鄰城市都可能成為同城化的城市，這完全取決于這兩個城市的同城化決心和勇氣，最終的評判標準也主要取決于兩地企業(yè)和居民對于同城的感受。第四，雖然有學者指出，同城化是城市群和都市圈形成的中間過程，是構成城市群和都市圈的必要條件，［11］但從實踐來看，現(xiàn)有的城市群和都市圈事實上并非一個高度一體化的空間組織，還未實現(xiàn)真正意義上的同城化發(fā)展。雖然人們毫無“生活在同一座城市”的感受，卻不妨礙城市通過相互合作實現(xiàn)“群”或“圈”的發(fā)展。所以與其說同城化是“城市群和都市圈形成的中間過程”［11］ ，不如說同城化是城市群和都市圈更高質(zhì)量發(fā)展的新的治理模式。

(二) 同城化的當代闡釋

同城化的理論研究滯后于城市實踐。對于什么是同城化，至今仍沒有一個統(tǒng)一的認識，比較 流行的概念就有十多個。學者們從不同的角度闡  述了對同城化的看法，概括起來，大致有“經(jīng)濟 觀”“政治觀”“人文觀”和“綜合觀”四種觀點。 “經(jīng)濟觀”延續(xù)了經(jīng)濟一體化的觀念，將同城化視為一種經(jīng)濟現(xiàn)象和戰(zhàn)略，從降低交易成本的角度，主要討論市場、產(chǎn)業(yè)一體化問題，目的是促進要素流動，提升區(qū)域經(jīng)濟競爭力。“政治觀” 更加強調(diào)跨區(qū)治理，從政治學的角度認為同城化實質(zhì)上是形成高度協(xié)調(diào)的機制，在行政上要打破行政界限，統(tǒng)一行動，實現(xiàn)跨區(qū)治理融合。而 “人文觀”則強調(diào)人們的生活感受，注重人們是否能夠共享同城發(fā)展的成果。比如，學者們在討論同城化時指出要“弱化市民的屬地意識”［12］， “使居民產(chǎn)生如同生活在同一個城市的感受”［13］。 “綜合觀”則是強調(diào)城市各方面的共同發(fā)展，如認為同城化應該在“經(jīng)濟、社會和自然生態(tài)環(huán)境等方面能夠融為一體”［14］ 。 雖然學者們對同城化的理解各有側重，但這些觀點既未能脫離一體化的范疇，又未能清晰闡明同城化與一體化的關系。

“一體化”是同城化最重要的關鍵詞。 同城化本質(zhì)上是區(qū)域一體化在兩三個城市之間的更高、更深層次的發(fā)展，它既源于一體化，又高于一體化。一方面，同城化在外延上拓展了一體化的合作邊界。黨的十八大提出的“五位一體”思 想明確了社會主義建設的總體布局，也界定了區(qū)域合作的基本內(nèi)涵和框架。據(jù)此，同城化需要從原來注重經(jīng)濟的區(qū)域一體化拓展為包括經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)建設得更全面一體化，尤其是需要關注社會領域的同城化問題。城市理念 從霍華德的“田園城市”到芒福德“人文城市”， 城市實踐從“政治城市”“經(jīng)濟城市”到“人民城市”，人民正在成為城市的核心，人民的滿足感和獲得感成為城市發(fā)展的根本?！吨泄仓醒腙P于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》中多次提到“堅持以人民為中心”和“共同富裕”，指出“讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發(fā)點和落腳點”。［15］ 習近平也多次強調(diào)“人民城市 為人民”的論述。正是人民城市思想推動了當前以公共服務為重點的同城化改革。2019 年12月發(fā)布的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》就明確提出要“以基礎設施一體化和公共服務一 卡通為著力點”，提升都市圈的同城化水平。［16］關注交通、醫(yī)療、教育、文化等領域的同城化能夠切實滿足人們對美好生活的向往。人民群眾是社會變革的決定性力量，社會領域的率先同城化有利于加速推動其他各領域的同城化水平。新一代空間經(jīng)濟學家主張應該通過促進勞動力流動而促使城市發(fā)展。［17］公共服務同城化有利于促進人 口自由流動，從而帶動技術、資本、數(shù)據(jù)等要素 資源的流動，加快經(jīng)濟同城化、倒逼政治同城化、推動文化和生態(tài)同城化。

另一方面，同城化在內(nèi)涵上加深了一體化的改革力度。區(qū)域一體化原來以協(xié)調(diào)為主，未能從根本上打破各自為政的獨立“經(jīng)營”局面。綜觀現(xiàn)有的區(qū)域一體化，主要是以聯(lián)席會議的形式協(xié)調(diào)彼此之間的矛盾，即使有地方成立了一體化辦公室，也主要是起協(xié)調(diào)和咨詢作用，而很難有領導和決策權力。信奉自由主義的西方國家反對過多干預城市的開發(fā)建設，主張放松管制，強化市場力量，給資本和市場更多的自由空間。［18］ 因此，在西方國家的區(qū)域一體化進程中，行政界限并非阻礙一體化的壁壘。 中國行政體系具有典型 的“條塊”結構，即從中央到地方通過財政體制改革等形成的“條”狀縱向分權，與同級部門之間形成的“塊”狀橫向競爭。［19］ 這種行政體系結構造成了政府的“企業(yè)化”傾向，［20］ 形成了政府主導型經(jīng)濟。［21］一方面，這充分激發(fā)了地方政府的積極性，極大地促進了城市經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是能有效治理經(jīng)濟衰退［22］ ; 但是另一方面，也不可避免地導致地方政府相互攀比及為了追求業(yè)績而采取地方保護主義和“大而全”的經(jīng)濟發(fā)展政策，如限制要素自由流動、重復建設和跟風投資等，［23］導致政府間產(chǎn)生消極合作。在城市競合關系中，合作越是對其他城市有利，政府合作就越是趨于消極，［24］尤其是同一轄區(qū)內(nèi)的政府為了 自身經(jīng)濟排位，可能會避免合作。［25］ 因此，中國 的區(qū)域一體化面臨著諸多行政障礙。而同城化正是“啃最硬的骨頭，破最堅的冰”，從相鄰的兩三個城市入手，率先突破機制體制障礙，弱化博 弈思維，強化合作意識，模糊行政邊界，降低交易成本，共同謀劃、共同發(fā)展、共享成果，真正建立城市發(fā)展共同體，從而增強企業(yè)和居民的同城獲得感。

因此，同城化是區(qū)域一體化的更高發(fā)展階段和更深表現(xiàn)形式。具體來講，它是指地域毗鄰或 相近的兩個及以上城市在不改變現(xiàn)有行政區(qū)劃和隸屬關系的條件下，在區(qū)域一體化發(fā)展的基礎 上，以“共商、 共建、 共保、 共治、 共享、 共富”為基本原則，以提升區(qū)域競爭力和人民幸福 感為主要目標，消除行政壁壘、加快要素流動、 暢通內(nèi)外循環(huán)、培育更加合理的城市層級和功能 體系，打造具有統(tǒng)一的政策和規(guī)劃體系、暢通的交通和能源體系、開放的經(jīng)濟和市場體系、協(xié)調(diào) 的生態(tài)和社會治理體系、均衡的公共服務和文化服務體系的高質(zhì)量城市發(fā)展新模式。雖然有學者 指出，同城化并非同一化［11］，但我們依然主張，同城化并非簡單的求同存異，而是要努力消除制度差異、標準差異和服務差異，它不僅只是物理空間上的連接，更是整個城市軟環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在不消除行政界限的情況下實現(xiàn)城市的融合發(fā)展，“美美與共，天下大同”。

四、同城化的政策思路

理想的同城化，應該是在同城化規(guī)劃的引領下，堅持以人民為中心，堅持新發(fā)展理念， 以 “換位思考”的友好理念和寬廣胸懷，以自我革命的勇氣、突破創(chuàng)新的精神和化解矛盾的智慧，以區(qū)域共同體建設的堅定立場，推進一批重大項目，打造一批重要平臺，落實一批重點政策，加快制度改革，加速人才、資本、信息等要素的自由流動和共享合作，推進政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各領域的有效銜接和充分融合，最終實現(xiàn)人民滿意、企業(yè)增益、社會受益和城市的更 高質(zhì)量發(fā)展。

(一) 構建工作和生活同城圈

習近平“人民城市”的思想和“同城待遇”的 期望，確定了當前我國同城化最重要的命題 : 如 何提升人民群眾的幸福感和獲得感? 在民生方面，毗鄰地區(qū)的同城化仍然面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)。 比如，隨著過去20多年的大規(guī)?；A設施建設，城市間的交通要道已基本打通，但是連接城市間的交通毛細血管仍存在著淤堵現(xiàn)象，存在著大量“斷頭路”“丁字路”“腸梗阻”等問題，極大制約了兩地交通。此外，在教育、醫(yī)療、社 保等公共服務領域還存在著較明顯的不均衡現(xiàn) 象。 因此，必須加快交通和社會領域的同城化進程，讓百姓盡早享受到同城化福利。第一，既要 大力推動交通大基建，也要高度重視交通小工程。構建以國道、省道、鐵路、輕軌( 地鐵) 為 主動脈，以鄉(xiāng)道和縣道為毛細血管的交通體系，暢通同城化城市交通網(wǎng)絡，打通城市中心連接的 快速通道，加快兩地高鐵、地鐵等軌交系統(tǒng)無縫銜接，以降低居民通勤的時間成本和經(jīng)濟成本。 發(fā)展毗鄰區(qū)公交，增加站點，增多班次，盡可能地方便兩地群眾往來。第二，要提升公共服務均等化便利化水平。推進城市間公共服務政策統(tǒng)一、公共服務標準統(tǒng)一，使公共服務設施滿足居民需求，推進跨區(qū)授權、全盤受理、一窗綜合、 同城服務。推進同城化城市“一網(wǎng)通辦”“一卡通行”“一證通用”“一碼通用”，方便群眾辦事。醫(yī)療和養(yǎng)老服務補貼實現(xiàn)異地直接結算，社會保險實現(xiàn)異地辦理和轉(zhuǎn)移。第三，要推進教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源共建共享。支持優(yōu)質(zhì)中小學異地辦學，加強學校交流合作。支持發(fā)展跨區(qū)職業(yè)教育集團，推進高校開展跨區(qū)科研合作和虛擬教研室建設，推動學生互訪和學分互認。加強醫(yī)院合 作，支持醫(yī)生異地交流、開設門診和專家工作室，構建跨區(qū)醫(yī)聯(lián)體。

(二) 構建產(chǎn)業(yè)和科創(chuàng)同城鏈

從各地同城化實踐看，產(chǎn)業(yè)和科創(chuàng)領域的同城化是同城化追求的重要甚至是首要目標，但也 是最難實現(xiàn)的同城化領域。一直以來，許多地區(qū)試圖通過合理的產(chǎn)業(yè)分工、協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)體系實現(xiàn) 地區(qū)經(jīng)濟利益最大化，但問題是各地區(qū)都是獨立 的經(jīng)濟“個體”，政府同時是“政治參與人”和“經(jīng) 濟參與人”。［23］在競合關系中，政府博弈會降低產(chǎn)業(yè)合作的積極性。所以，在產(chǎn)業(yè)和科創(chuàng)合作中，各地往往是“面和心不和”，產(chǎn)業(yè)同構現(xiàn)象 嚴重，還存在著為要素流動設置障礙、在招商引 資中惡性競爭等不公平現(xiàn)象。 因此，同城化必須 要加快產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)，建設統(tǒng)一市場，推進要素自由流動，充分激發(fā)市場活力和科創(chuàng)活力。一是要制訂同城產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向， 協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，建立相互補充、協(xié)調(diào)互利、 共同增長的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，要在增鏈補鏈上下功夫，在“配合戰(zhàn)”上做文章，避免重復投資、惡性競爭。要將同城產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃作為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最高規(guī)劃，地方規(guī)劃應該與之相協(xié)調(diào)。二是要共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。鼓勵有實力、有經(jīng)驗的產(chǎn)業(yè)園區(qū)跨區(qū)投資和經(jīng)營。支持關聯(lián)產(chǎn)業(yè)組建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，建設跨區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，共建產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟。三是要搭建區(qū)域創(chuàng)新平臺。加快推進跨區(qū)“產(chǎn)學研用”建設，支持科研院所、龍頭企業(yè) 組建跨區(qū)研發(fā)中心，支持創(chuàng)新資源跨區(qū)流動、創(chuàng)新成果跨區(qū)轉(zhuǎn)化。增強聯(lián)合創(chuàng)新力量，組建重大項目聯(lián)合創(chuàng)新團隊，聯(lián)合舉辦同城化創(chuàng)新大賽。集中優(yōu)勢資源，建設若干具有特色的創(chuàng)新中心，構建從創(chuàng)新需求到產(chǎn)業(yè)化擴散的完整跨區(qū)創(chuàng)新鏈和包括多元主體參與的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

(三) 構建生態(tài)和文化同城網(wǎng)

生態(tài)和文化建設滿足人們對美好生活的向往，但生態(tài)問題又恰恰是同城化進程中矛盾較為突出的問題。 比如，因上下游環(huán)保標準不統(tǒng)一， 或環(huán)保治理力度不同，或上游的不配合，下游不 得不承擔上游的環(huán)境污染問題。又如，毗鄰區(qū)具 有負外部性的“鄰避”設施矛盾突出，垃圾焚燒、固廢處理等設施常常位于兩地交界區(qū)域。 因為生態(tài)建設各有自己的“經(jīng)濟賬”和“小算盤”，所以 兩地生態(tài)建設始終處于“吵架”“協(xié)調(diào)”的怪圈， 跨區(qū)生態(tài)治理未能從根本上理順。而文化不僅能 滿足人們的精神享受，還是城市關系的“潤滑 劑”“黏合劑”，有助于解決同城化中的各類沖突矛盾，從而加快同城化的進程。 因此，同城化必須加快生態(tài)和文化同城網(wǎng)建設，以自然之美和人 文之美實現(xiàn)同城之美。一是要推進跨界水體的聯(lián)保共治和大氣污染、固廢危廢的綜合防治。實施 聯(lián)合河(湖) 長制，積極實施水污染聯(lián)合治理， 水生態(tài)聯(lián)合修復，水資源聯(lián)合保護，要保證上游 水質(zhì)標準不低于下游水質(zhì)標準。 同城化區(qū)域內(nèi)垃圾和固危廢處理等重大公共設施要科學規(guī)劃、統(tǒng) 籌布局，實施共商、共批、共建和共享機制。二是要加強同城化區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境協(xié)同監(jiān)管力度。 共抓環(huán)境大保護、大整治，構建跨區(qū)域生態(tài)體系建設聯(lián)動機制，加強環(huán)境共同監(jiān)測和環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。積極推進同城化區(qū)域內(nèi)環(huán)保標準統(tǒng)一、數(shù)據(jù)共享、技術共通、政策協(xié)調(diào)和結果互認，共同推進智慧環(huán)保建設，建立區(qū)域環(huán)境風險監(jiān)控和應急統(tǒng)一管理平臺。聯(lián)合打擊危廢非法跨界轉(zhuǎn)移、傾倒等違法犯罪行為。三是要積極推進區(qū)域內(nèi)文化交流，加強文化認同。要加快文化資源共享，加強圖書館、博物館等公共文化設施的全面對接和全面開放。共同挖掘和闡釋當?shù)匚幕Y源，合力打造一批文化精品，共同塑造地區(qū)文化品牌。

( 四) 構建體制和機制同城體

體制機制改革對同城化發(fā)展起著重要支撐作用，既能理順城市關系和工作方式，有效解決城市間的矛盾，又能激發(fā)市場活力和內(nèi)生增長動力。 同城化必須深入分析遭遇到的主要困境和障礙，突破僵化思維，擯棄路徑依賴，加快體制機制改革和創(chuàng)新，助推同城化取得實效。一是要逐步推進經(jīng)濟區(qū)和行政區(qū)適度分離改革，改進和完善政府考核機制，提升地方政府的全局思維和系統(tǒng)觀念，從區(qū)域“一盤棋”的角度整體謀劃，從對方的角度協(xié)調(diào)矛盾，以此推進以突破行政壁壘為重點的政府改革。二是要梳理現(xiàn)有的稅收、土地、人才等制度和政策，積極推進同城化區(qū)域稅收分享、經(jīng)濟統(tǒng)計分成和生態(tài)補償機制，推進土地統(tǒng)一管理，建立跨區(qū)域統(tǒng)籌用地指標、盤活空間資源的土地管理機制，推進人才享受同城待遇，加快破除制度障礙，降低政策的不良競爭。 三是要構建和完善同城化工作機制。建立同城化工作領導小組，組建同城化工作辦公室，落實好重大政策、重大項目、重大工程，協(xié)調(diào)解決同城化實施過程中的各類問題。推行“項目清單+ 責任清單”的同城化推進方式，建立同城化年度考 核機制。

中國城鎮(zhèn)化從最初的“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”到以建設國際化大都市為代表的都市化，再到以城市 群為主體形態(tài)和以都市圈為治理模式，走出了一 條以區(qū)域一體化為主的共建共享、合作共贏的現(xiàn) 代化城市發(fā)展道路。隨著改革邁入深水區(qū)，一些阻礙一體化進程的深層次矛盾開始突顯，一些與 “人民城市”和“共同富裕”理念相左的問題更加突出。這些問題和矛盾將主要由同城化發(fā)展實踐來應對和解決。 隨著越來越多的城市提出同城化，也隨著理論研究的不斷成熟，同城化必將成 為未來中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要形態(tài)，承擔起區(qū)域一體化更高質(zhì)量發(fā)展的重任。

注釋 :

①  有學者認為，深圳和香港屬于兩個不同經(jīng)濟體，具有完全不同的市場經(jīng)濟體系，要實現(xiàn)其同城化難度極大。從學術上看，這種同城化也并未具備相關條件，所以這種同城化只是理想愿景，而不能稱之為真正的同城化。參見 : 徐濤，魏淑艷，王穎． 同城化概念及其界定問題探討［J］．社會科學家，2014 ( 11) : 56－60.

②  之所以將上海和湖州也作為同城化區(qū)域，是 因為2020 年12月，上海市發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《上海市貫徹〈長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要〉實施方案》明確了上海大都市圈“1+ 8”的空間范圍，其中湖州是大都市圈同城化的重要一員。2020 年12 月底湖州市也出臺了《加快融入上海同城化都市圈 三年行動計劃( 2018－2020 年) 》，積極謀劃更高水平、更深層次融入上海大都市圈。

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【作者簡介】 張懿瑋( 1980— ) ，男，江蘇江陰人，上海杉達學院管理學院副院長，副教授，上海交通大學城市科學研究院研究員 ; 劉士林( 1965— ) ，男，河北曲陽人，上海交通大學城市科學研究院院長，教授，博士 研究生導師。

【基金項目【  中國國際經(jīng)濟交流中心上海分中心 2021 年研究項目(21SJUS07) —— 滬蘇同城化的推進路徑與機制研究。