2023年是改革開放45周年。習(xí)近平總書記指出，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代新征程的目標(biāo)任務(wù)，要把全面深化改革作為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的根本動(dòng)力，作為穩(wěn)大局、應(yīng)變局、開新局的重要抓手，把準(zhǔn)方向、守正創(chuàng)新、真抓實(shí)干，在新征程上譜寫改革開放新篇章。改革開放以來，尤其是2008年以來，中國(guó)地方政府債務(wù)的蓬勃發(fā)展為穩(wěn)定、推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了舉足輕重的作用。期間以債務(wù)資金為主體的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模和水平的大幅提高。以交通基礎(chǔ)設(shè)施為例，中國(guó)鐵路運(yùn)行里程從2007年的7.8萬(wàn)公里增加到2022年的15.49萬(wàn)公里，增加了98.5%；公路里程從2007年的358.37萬(wàn)公里增加到2022年的535.48萬(wàn)公里，增加了49.4%；民航航線里程從2007年的234.30萬(wàn)公里增加到2022年的1032.79萬(wàn)公里，增加了340.8%。基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。

地方債強(qiáng)國(guó)發(fā)展的改革創(chuàng)新歷程

經(jīng)過20多年的發(fā)展，中國(guó)地方政府債務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展和改革實(shí)踐經(jīng)歷了以下五個(gè)階段。具體改革創(chuàng)新的過程如下：

（一）1998—2007年的“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”階段

雖然1994年的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)行地方政府債券，但是為了應(yīng)對(duì)1997年的金融危機(jī)，中央支持各級(jí)政府采取積極的財(cái)政政策。1998年開始，中央預(yù)算將國(guó)家債務(wù)項(xiàng)目的部分額外資金借給地方用于公共投資項(xiàng)目。

（二）2008—2011年的“代發(fā)代還”階段

為應(yīng)對(duì)2008年的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，中央政府在2008年發(fā)行2000億元國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方，以減緩地方政府的財(cái)政壓力，并采用記賬式國(guó)債發(fā)行渠道。這些債務(wù)最終將由中央財(cái)政統(tǒng)一代辦償還。當(dāng)然，中央政府制定了系列的制度文件對(duì)債券的發(fā)行、使用、償還、監(jiān)督等工作作出規(guī)定。

（三）2011—2013年的“自行發(fā)債”的階段

2011年10月財(cái)政部批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市試點(diǎn)自行發(fā)債。隨后在2013年6月，財(cái)政部擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，增加江蘇省和山東省。2014年5月，財(cái)政部試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還繼續(xù)推進(jìn)，地方政府債券改革創(chuàng)新全面深入開展。當(dāng)然，國(guó)務(wù)院在2014年9月出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，強(qiáng)化規(guī)模控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。

（四）2015年開始“法定化與置換”的階段

在全面“自行發(fā)債”開始之后，2015年3月12日和4月7日財(cái)政部分別發(fā)布了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》，對(duì)兩種債券給出了明確的定義。并且文件明確通過發(fā)行一般政府債券和專項(xiàng)政府債券置換地方政府以前的債務(wù)，明確了募集資金的用途和償債資金的來源，突出“開前門、堵后門”的改革思路。

（五）2018—至今“置換與約束”的階段

2018年至今，中國(guó)發(fā)行了再融資債券置換到期的顯性債務(wù)；2023年又發(fā)行了特殊再融資債券置換地方政府隱形債務(wù)，緩解地方償債壓力。與此同時(shí)，財(cái)政部在2018年3月26日印發(fā)《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》要求進(jìn)行債務(wù)的削減和壓縮，同時(shí)在部分地區(qū)推行“隱性債務(wù)清零”計(jì)劃。

地方債強(qiáng)國(guó)發(fā)展的理論總結(jié)

以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，中國(guó)地方政府債務(wù)經(jīng)歷了從不規(guī)范到規(guī)范的發(fā)展過程，經(jīng)歷了不斷與時(shí)俱進(jìn)、契合地方實(shí)踐的發(fā)展過程，經(jīng)歷了不斷改革創(chuàng)新助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的過程。結(jié)合豐富的地方公債實(shí)踐，中國(guó)逐漸形成了獨(dú)具中國(guó)特色的“地方公債新理論”。而改革創(chuàng)新的地方公債實(shí)踐，其發(fā)行和償還不同于西方國(guó)家的市政債券。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公債問題集中于中央政府的債務(wù)和赤字，市政債的發(fā)行和使用受到多方面的約束，市政債的市場(chǎng)持有主體非常多元化，私人占比較高?？傮w上，中國(guó)特色的“地方公債新理論”包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)涵特征：

第一，中國(guó)地方公債的實(shí)踐是適時(shí)調(diào)整、及時(shí)應(yīng)對(duì)的，體現(xiàn)了一個(gè)動(dòng)態(tài)演化的創(chuàng)新實(shí)踐過程和理論形成過程。中國(guó)地方公債從“代發(fā)使用”到“特殊再融資債券”，體現(xiàn)了發(fā)展模式不斷創(chuàng)新發(fā)展的過程。

第二，“定規(guī)則、設(shè)上限、提效率、破剛性”的公債管理規(guī)則不斷成型。從公債發(fā)行的項(xiàng)目庫(kù)設(shè)計(jì)、穿透式管理，公債發(fā)行規(guī)模的設(shè)置和限額管理，公債使用效率的評(píng)估、金融市場(chǎng)的約束功能等等方面，中國(guó)正在推進(jìn)“定規(guī)則、設(shè)上限、提效率、破剛性”的公債管理規(guī)則。

第三，包容標(biāo)準(zhǔn)化融資和非標(biāo)準(zhǔn)化融資的模式并存發(fā)展。中國(guó)的地方公債是包容標(biāo)準(zhǔn)化融資和非標(biāo)準(zhǔn)化融資的模式并存發(fā)展，并且債務(wù)化解的發(fā)行模式不斷改革創(chuàng)新——呈現(xiàn)置換債券、再融資債券、特殊再融資債券的新形式，積極利用所有的資源促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

進(jìn)一步發(fā)展的改革建議

面向未來，進(jìn)一步改革創(chuàng)新地方債的強(qiáng)國(guó)功能，從根源上解決債務(wù)存在的需求、宏觀上做好債務(wù)的管理、微觀上提高債務(wù)的效率是未來化解債務(wù)的關(guān)鍵之處。

（一）強(qiáng)化有限政府的債務(wù)需求

進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界，將更多的規(guī)劃和公共服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化、社會(huì)化供給，強(qiáng)化政府為“有限的”政府，并在“有限的”政府基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)“有為的”政府。具體而言，為避免對(duì)債務(wù)需求的盲目擴(kuò)張，必須要“厘清政府與市場(chǎng)的邊界，強(qiáng)化有限政府的預(yù)算行為”，突出債務(wù)的需求可控、發(fā)行可控。地方政府行為中的正確政績(jī)觀就是要求強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能，強(qiáng)調(diào)有限的債務(wù)需求，而不是直接的公共投資。

（二）制定專門的年度債務(wù)削減目標(biāo)

為應(yīng)對(duì)地方公債的風(fēng)險(xiǎn)問題，建議中國(guó)人民銀行和中國(guó)財(cái)政部每年發(fā)布一份關(guān)于管理地方政府的聯(lián)合戰(zhàn)略，公布削減計(jì)劃和年度實(shí)施進(jìn)展、實(shí)施成效。根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，對(duì)各級(jí)債務(wù)管理靈活機(jī)動(dòng)地執(zhí)行，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好時(shí)加大削減任務(wù)，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較差時(shí)減小削減任務(wù)。

（三）明確隱性債務(wù)的合理性并顯性化

在理論上要形成最優(yōu)的隱性債務(wù)規(guī)模，或是完全取消隱性債務(wù)，進(jìn)而在中央層面形成一個(gè)統(tǒng)一的債務(wù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的理念。如果認(rèn)知存在的合理性之后，對(duì)于難以取消的隱性債務(wù)，設(shè)置相應(yīng)的門檻條件并納入到顯性債務(wù)的管理框架中，或是直接設(shè)置條件、有條件地認(rèn)定為地方政府顯性債務(wù)。

（四）通過財(cái)政體制改革減少對(duì)債務(wù)的依賴

具體建議有：一是推動(dòng)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任的匹配與平衡，培養(yǎng)財(cái)產(chǎn)稅成為地方政府的主體稅種，同時(shí)加大中央對(duì)地方政府的一般財(cái)力支持。二是構(gòu)建對(duì)地方政府債務(wù)的“穿透式”監(jiān)管制度，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理控制債務(wù)。三是強(qiáng)化預(yù)算的“硬約束”，通過完善可操作的“倒查責(zé)任、終身問責(zé)”的制度實(shí)施，禁止地方政府越過規(guī)定違法舉債，并建立強(qiáng)有力的問責(zé)機(jī)制。四是明確專項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目的首席財(cái)政責(zé)任人，明確官員交流、升遷與地方政府債務(wù)項(xiàng)目期限的匹配性，將任期與債務(wù)的“存續(xù)期”努力相匹配。

（五）在特殊時(shí)期靈活機(jī)動(dòng)處置

在特殊的經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，政府應(yīng)當(dāng)采取非常規(guī)模式，設(shè)定緊急預(yù)算方案以應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件，降低外部重大性事件帶來的負(fù)面沖擊。在貨幣政策缺乏操作空間時(shí)，可以適時(shí)考慮中國(guó)特殊時(shí)期的“緊急預(yù)算”以應(yīng)對(duì)重大突發(fā)災(zāi)害的沖擊。當(dāng)然，這一措施要強(qiáng)調(diào)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)要有貨幣化融資的操作合法性表決，要通過嚴(yán)格的立法部門論證、審定和必要性討論才能夠?qū)嵭小３酥?，采取這樣的措施需要有一個(gè)政策實(shí)施期限，要根據(jù)自身政策目標(biāo)的設(shè)定和定量的測(cè)算確定貨幣融資操作的合理規(guī)模。

（六）提高效率是采用債務(wù)融資的前提

提高支出效率是發(fā)行債務(wù)和貨幣化融資的首要前提，未來要在塑造“以人民為中心”的理念下做好財(cái)政預(yù)算安排。具體而言，建議提高教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、生育等公共服務(wù)支出效率，通過法律規(guī)范來明確各級(jí)政府的公共服務(wù)支出供給標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，為提高效率提供基礎(chǔ)；激勵(lì)地方政府嚴(yán)格按照中期、當(dāng)期投資支出的預(yù)算安排執(zhí)行項(xiàng)目，并且考慮跨期的中長(zhǎng)期預(yù)算編制，要按照公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)安排支出，強(qiáng)化權(quán)責(zé)匹配。

【本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“現(xiàn)代財(cái)政—金融結(jié)合框架下的地方政府債務(wù)管理研究”（21&ZD094）的階段性成果】

（作者系南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院原院長(zhǎng)、教授）