三農(nóng)”政策要以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為突破口，著力推動(dòng)形成人口高質(zhì)量發(fā)展的格局——

人口發(fā)展新形勢(shì)對(duì)“三農(nóng)”的影響

2023年5月，二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議提出：必須全面認(rèn)識(shí)、正確看待我國(guó)人口發(fā)展新形勢(shì)。當(dāng)前，遵循黨中央的決策部署，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)中國(guó)式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，需要特別關(guān)注人口發(fā)展新形勢(shì)對(duì)“三農(nóng)”工作帶來的挑戰(zhàn)，以及如何通過破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。

中國(guó)人口發(fā)展新形勢(shì)的主要表現(xiàn)

在過去幾年里，中國(guó)人口發(fā)展發(fā)生了一些關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)折。我們可以從三個(gè)方面的變化及其帶來的三重挑戰(zhàn)進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和把握。

第一個(gè)變化：中國(guó)的人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代已經(jīng)來臨。作為長(zhǎng)期低生育率的必然結(jié)果，2021年中國(guó)人口達(dá)到峰值，2022年起首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。這個(gè)人口趨勢(shì)變動(dòng)意味著中國(guó)出現(xiàn)了人口發(fā)展新形勢(shì)，無疑將對(duì)包括“三農(nóng)”工作在內(nèi)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

與此同時(shí)，中國(guó)人口發(fā)展“未富先老”的特征進(jìn)一步凸顯，其中城鄉(xiāng)之間的人口特征差異，就屬于一種未富先老特征。例如，由于勞動(dòng)力外出務(wù)工和人口向城鎮(zhèn)遷移，農(nóng)村人口老齡化程度更高，養(yǎng)老矛盾更加突出。這種未富先老現(xiàn)象，既放大了人口挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻性，也孕育著一些特有的機(jī)會(huì)窗口。

第二個(gè)變化：中國(guó)已進(jìn)入中度老齡社會(huì)。2021年，中國(guó)的老齡化率即65歲及以上人口比重達(dá)到14.2%。根據(jù)國(guó)際定義，中國(guó)已經(jīng)正式進(jìn)入中度老齡社會(huì)，預(yù)計(jì)在2030年前后進(jìn)入高度老齡社會(huì)。

第三個(gè)變化：勞動(dòng)年齡人口的負(fù)增長(zhǎng)進(jìn)一步加速。隨著我國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代的來臨，勞動(dòng)年齡人口將加快減少。在2011—2022年期間，中國(guó)15—59歲勞動(dòng)年齡人口每年減少的速度為0.14%，在2022—2035年期間，這個(gè)速度預(yù)計(jì)將大幅度提高到0.83%。

從上述關(guān)于人口發(fā)展三個(gè)方面的變化，再來看由此產(chǎn)生的對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的三重挑戰(zhàn)。

首先，從供給側(cè)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的潛在增長(zhǎng)能力進(jìn)一步降低。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到達(dá)一定階段必然會(huì)發(fā)生的，主要原因是人口紅利的式微。其次，從需求側(cè)看，在凈出口、資本形成和最終消費(fèi)這“三駕馬車”中，國(guó)內(nèi)需求部分，特別是其中居民消費(fèi)需求因素，越來越成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的常態(tài)制約，這是以往從未出現(xiàn)的情況。最后，老年人口撫養(yǎng)比將加速提高。直到2035年之前，中國(guó)的老年人口贍養(yǎng)比會(huì)一直快速提高。這將給“現(xiàn)收現(xiàn)付”式養(yǎng)老保障制度帶來壓力，同時(shí)加大照料高齡老年人的難度。

人口發(fā)展新形勢(shì)導(dǎo)致“三農(nóng)”工作面臨更突出、更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)

與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村總?cè)丝诤蛣趧?dòng)年齡人口的減少速度更快，因而老齡化程度更高，這成為區(qū)域人口增長(zhǎng)分化的一個(gè)突出表現(xiàn)。農(nóng)村人口未富先老的特征，導(dǎo)致“三農(nóng)”工作面臨更突出、更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，解決起來難度也更大。

第一，剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的迫切性，同大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移難度加大之間形成突出的矛盾。2011年以來，勞動(dòng)年齡人口負(fù)增長(zhǎng)導(dǎo)致的勞動(dòng)力短缺，已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)減速的一個(gè)關(guān)鍵因素，未來這個(gè)問題仍然突出。然而，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村仍然存在大量尚未充分利用的勞動(dòng)力。例如，根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，高收入國(guó)家的農(nóng)業(yè)就業(yè)比重平均在3%這個(gè)水平，而2022年中國(guó)的這一比重高達(dá)24.1%。

對(duì)于保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)在合理區(qū)間增長(zhǎng)來說，勞動(dòng)力供給充足以保持人口紅利潛力十分重要，因而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是必要的和急需的。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力已經(jīng)具有明顯的大齡化特征，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)面臨越來越大的難度。例如，根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，在16—64歲勞動(dòng)年齡人口中，年齡在45—64歲之間的大齡者占比，全國(guó)平均為43.2%，城鎮(zhèn)為39.2%，農(nóng)村則高達(dá)51.0%。潛在需要轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力趨于大齡化，在勞動(dòng)力整體短缺的情況下，降低了勞動(dòng)力的供給和需求。

第二，農(nóng)村居民收入提高的難度加大。農(nóng)村老齡化率高達(dá)17.7%，比城鎮(zhèn)的11.1%高出6.6個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村中位年齡已經(jīng)達(dá)到44歲，比城鎮(zhèn)的36歲大8歲。由此導(dǎo)致的三個(gè)方面問題值得關(guān)注。一是農(nóng)村勞動(dòng)力的大齡化，使這部分人群顯現(xiàn)出在人力資本上的短板，外出務(wù)工的困難日益增強(qiáng)，不利于實(shí)現(xiàn)更加充分和更高質(zhì)量就業(yè)。二是農(nóng)村居民的社會(huì)保障需求明顯提高，而制度供給仍然不充分，基本公共服務(wù)供給在城鄉(xiāng)之間仍然存在較大差距。三是隨著與農(nóng)村人口老齡化相關(guān)的致貧風(fēng)險(xiǎn)提高，家庭消費(fèi)和儲(chǔ)蓄雙雙孱弱，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力相應(yīng)下降，農(nóng)村有可能產(chǎn)生新的貧困現(xiàn)象。

第三，村鎮(zhèn)空心化和空巢家庭的現(xiàn)象嚴(yán)重，人口支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的能力不強(qiáng)，農(nóng)村更高的老年撫養(yǎng)比加重養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。從人口數(shù)據(jù)可以看到，流行的“386199”部隊(duì)（“38”指“三八”節(jié)，代指婦女；“61”指“六一”節(jié)，代指兒童；“99”指農(nóng)歷九月初九，既是重陽節(jié)，也是老人節(jié)，代指老人）說法是成立的，即農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)村人口具有女性、兒童和老年人占比偏高的特點(diǎn)。這意味著農(nóng)村日益缺乏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的人氣，而如果不能做到人丁興旺，則很難實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。

第四，由人口結(jié)構(gòu)變化產(chǎn)生的基本公共服務(wù)需求，亟待提高農(nóng)村社會(huì)保障水平和覆蓋率。更深度的老齡化和更高的老年人口撫養(yǎng)比，要求從經(jīng)濟(jì)方面提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平和覆蓋率，從健康方面對(duì)留守老年人進(jìn)行更好的照料和看護(hù)，從精神方面給予空巢老年人更多的慰藉。然而，在整體上來說，農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不完善，可以調(diào)動(dòng)的社會(huì)養(yǎng)老資源仍顯不足，社會(huì)保障仍然不充分。

通過破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)

實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)該以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式予以推動(dòng)。關(guān)于政策上的總體建議是，“三農(nóng)”政策要更加突出人口視角，以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為突破口，著力推動(dòng)形成人口高質(zhì)量發(fā)展的格局。具體來說，我們將更有針對(duì)性地強(qiáng)調(diào)以下三個(gè)方面。

首先，以更大的力度推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，以更大的緊迫感推動(dòng)以農(nóng)民工落戶為核心的戶籍制度改革。戶籍制度改革能釋放出的改革紅利既有供給側(cè)的也有需求側(cè)的?，F(xiàn)在常住人口的城鎮(zhèn)化率是65%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有47%，存在18個(gè)百分點(diǎn)的差距，進(jìn)城農(nóng)民工被統(tǒng)計(jì)成城鎮(zhèn)的常住人口，但是沒有得到城市的戶口，也就沒有享受到完全均等的基本公共服務(wù)。農(nóng)民工進(jìn)城后，可以穩(wěn)定地提供非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力，促進(jìn)勞動(dòng)力繼續(xù)流動(dòng)帶來資源重新配置，提高資源配置效率，拉動(dòng)潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展。

其次，通過農(nóng)村金融體制和土地制度改革，大幅度增加農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入。在農(nóng)村人口老齡化不斷加深，并且比城鎮(zhèn)更加嚴(yán)重的條件下，農(nóng)村住戶所得工資性收入的增長(zhǎng)及其貢獻(xiàn)趨于減弱。因此，推動(dòng)居民財(cái)產(chǎn)性收入的政策力度應(yīng)該加大，促進(jìn)農(nóng)村居民可支配收入的多樣化和可持續(xù)性。目前在農(nóng)村居民的收入及其增長(zhǎng)中，財(cái)產(chǎn)性收入始終是一個(gè)明顯的短板。這方面的關(guān)鍵性改革和政策調(diào)整，應(yīng)該立足于制度上的保障和推動(dòng)，讓農(nóng)村居民獲得更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。一方面，通過金融和銀行業(yè)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，借助普惠金融和金融科技成果，特別是合理運(yùn)用以人工智能為核心的數(shù)字技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)及農(nóng)民生活的數(shù)字化，打破農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間以及城鄉(xiāng)居民之間的數(shù)字鴻溝，讓農(nóng)村居民從金融發(fā)展中獲得財(cái)產(chǎn)性收益。另一方面，積極推進(jìn)土地征收合理補(bǔ)償、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同地同權(quán)公平入市、農(nóng)業(yè)承包地三權(quán)分置、賦予宅基地充分用益物權(quán)等一系列土地制度改革，從土地資源的優(yōu)化配置中獲得更充分的財(cái)產(chǎn)收益。

最后，加大政策調(diào)整和制度建設(shè)力度，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，推進(jìn)基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的均等化程度。面對(duì)我國(guó)人口發(fā)展新形勢(shì)，目前還有諸多政策思路亟待反思和改變。農(nóng)村的新形勢(shì)將會(huì)使人口更快減少、老齡化進(jìn)一步加深、居民收入增長(zhǎng)趨于減慢。并且，雖然戶籍制度改革可使部分老年人隨子女在城鎮(zhèn)落戶，進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系，但是終究還會(huì)有很大規(guī)模的老年人留在農(nóng)村。針對(duì)這種情況，我們應(yīng)該突出強(qiáng)調(diào)以下三個(gè)方面的政策調(diào)整。

其一，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)這個(gè)制度板塊，要轉(zhuǎn)向更加普惠型，盡快做到應(yīng)保盡保。對(duì)于收入水平較低的農(nóng)村居民來說，基于財(cái)政補(bǔ)貼和個(gè)人繳費(fèi)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，終究難以滿足養(yǎng)老的需要。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該率先轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈菪?，根?jù)國(guó)家財(cái)力和基本需要確定保障標(biāo)準(zhǔn)，成為一種覆蓋全民的托底性保障，與是否參加了某些保險(xiǎn)項(xiàng)目或者是否繳費(fèi)脫鉤，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上逐漸提高給付水平。

其二，通過促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改善農(nóng)村養(yǎng)老的硬件環(huán)境。一是弱化乃至消除城與鄉(xiāng)的邊界，在縣域和市域范圍內(nèi)，在地理距離相近的城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間，實(shí)現(xiàn)與養(yǎng)老相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施共享，以及養(yǎng)老事業(yè)運(yùn)行形式的融合。二是在鄉(xiāng)村振興中提升村莊的集聚水平，合理布局生活空間，以提高居住和生活密度，聚集農(nóng)村的人氣。三是在農(nóng)村生活圈的構(gòu)建中，把適老化作為宜居性的重要內(nèi)容，按照有利于養(yǎng)老、助老和惠老的標(biāo)準(zhǔn)全面推進(jìn)設(shè)施環(huán)境的建設(shè)和改造。

其三，農(nóng)村依靠家庭進(jìn)行養(yǎng)老、照料和護(hù)理的模式已不再可行，應(yīng)該加快轉(zhuǎn)變到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)照護(hù)的軌道上。針對(duì)農(nóng)村人口密度小、居住分散、聚集效應(yīng)弱造成的養(yǎng)老規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，可以通過促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的數(shù)字化，借助數(shù)字技術(shù)特別是人工智能的最新發(fā)展予以解決。例如，以互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)為核心的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，具有“零邊際成本”的特征，可以對(duì)沖規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。以生成式人工智能為核心的最新發(fā)展，可以以微不足道的成本，讓農(nóng)村充分分享城市的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源和養(yǎng)老助老事業(yè)模式，最終打破城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源配置的差異性。

（作者為中國(guó)社科院學(xué)部委員、國(guó)家高端智庫(kù)首席專家）