行政執(zhí)法量大面廣，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對(duì)黨和政府的信任和對(duì)法治的信心?；鶎幼鳛樯鐣?huì)治理的基礎(chǔ)和重心，承擔(dān)了大量行政管理職責(zé)。因此，提升基層綜合執(zhí)法能力和水平至關(guān)重要。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)加快推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，完善基層治理體系建設(shè)。黨的十九屆三中全會(huì)提出要整合組建五支綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，黨的二十大報(bào)告明確提出“完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制”。這是基層行政執(zhí)法體制改革持續(xù)推進(jìn)的基本依據(jù)，為改革實(shí)現(xiàn)從部分到全面、從事實(shí)到規(guī)范的轉(zhuǎn)變提供了方向指引。

完善執(zhí)法體制，關(guān)鍵在于優(yōu)化執(zhí)法權(quán)配置。過(guò)去，我國(guó)執(zhí)法體制采取分散型模式，將執(zhí)法權(quán)分別配置給不同行政主體及所屬的執(zhí)法隊(duì)伍，造成分散執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題。由于執(zhí)法主體與治理任務(wù)之間存在不匹配，導(dǎo)致一些行政管理工作存在執(zhí)法成本高、效率低等缺陷。這既不利于保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，也不利于維護(hù)政府公信力，還會(huì)損害法治權(quán)威。因此，自20世紀(jì)90年代起，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行執(zhí)法體制改革，并以推進(jìn)執(zhí)法權(quán)橫向綜合為主要內(nèi)容。具體而言，縣、市（區(qū)）以城市管理執(zhí)法體制改革為切入點(diǎn)，優(yōu)化執(zhí)法權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，對(duì)執(zhí)法權(quán)進(jìn)行相對(duì)集中。在相對(duì)集中行政處罰權(quán)的大背景下，改革調(diào)整了各執(zhí)法主體的職權(quán)歸屬，將執(zhí)法權(quán)從分別賦給多個(gè)一般機(jī)關(guān)到集中賦給少數(shù)特定機(jī)構(gòu)，基本實(shí)現(xiàn)了“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，有效解決了“幾個(gè)大蓋帽管不住一頂破草帽”的問(wèn)題。但我國(guó)執(zhí)法體制仍存在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道看得見(jiàn)管不了、上級(jí)管得了看不見(jiàn)”的問(wèn)題，基層執(zhí)法面臨諸多困境。這主要是因?yàn)榛鶎訄?zhí)法的事與權(quán)在上下級(jí)之間存在不匹配的情況：鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不行使執(zhí)法權(quán)，但實(shí)際管轄的違法事務(wù)較多，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道直接承擔(dān)基層治理各項(xiàng)任務(wù)，必須實(shí)際面對(duì)矛盾初次接觸、問(wèn)題直接反映、訴求及時(shí)反饋等問(wèn)題；而縣、市（區(qū)）政府部門(mén)不僅有執(zhí)法權(quán)，而且在規(guī)范賦權(quán)和政策支持下，獲得了優(yōu)質(zhì)執(zhí)法資源，具備強(qiáng)大的執(zhí)法能力，但它們距離矛盾源頭較遠(yuǎn)。為了解決基層執(zhí)法中存在的矛盾和難題，我國(guó)需要持續(xù)優(yōu)化行政執(zhí)法體制機(jī)制，在執(zhí)法組織體系、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法能力和執(zhí)法責(zé)任等方面進(jìn)一步調(diào)整完善，推動(dòng)形成職責(zé)明晰、管理順暢、素質(zhì)過(guò)硬、監(jiān)督有力的基層綜合執(zhí)法體系。

在組織體系上，進(jìn)一步理順執(zhí)法職權(quán)與治理主體的對(duì)應(yīng)關(guān)系，尤其是厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的地位與權(quán)責(zé)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》提出：“推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。”2021年修訂的行政處罰法也對(duì)行政處罰領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)下沉作出了明確授權(quán)，但這種“一法一授權(quán)”的方式難以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法職能不斷擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)。目前，基層執(zhí)法體制尚未完全理順，職責(zé)邊界還有待進(jìn)一步明晰。為此，有必要從組織法的高度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法主體身份及職權(quán)定位進(jìn)行全方面的回應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上堅(jiān)持編制法定、權(quán)責(zé)法定的精神，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人員與職責(zé)設(shè)置，厘清部門(mén)之間關(guān)系，明確綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政主體資格、法律地位和權(quán)責(zé)范圍，充實(shí)基層執(zhí)法力量，保障基層有足夠的資源履行執(zhí)法職責(zé)。一方面，省級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)籌考慮，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)行分類，將執(zhí)法權(quán)賦予有執(zhí)法條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，穩(wěn)步將基層管理迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法事項(xiàng)下放給基層。另一方面，在執(zhí)法權(quán)下沉的基礎(chǔ)上，應(yīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道預(yù)留整合轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法隊(duì)伍的空間，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制和綜合執(zhí)法隊(duì)伍，有效整合不同機(jī)構(gòu)、不同隊(duì)伍的執(zhí)法權(quán)。

在執(zhí)法內(nèi)容上，對(duì)基層執(zhí)法事項(xiàng)實(shí)行動(dòng)態(tài)的清單化管理，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。當(dāng)前，基層執(zhí)法仍存在執(zhí)法不全面、不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，要深化執(zhí)法內(nèi)容規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制事項(xiàng)的源頭治理，最大限度減少不必要的執(zhí)法事項(xiàng)。建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。一方面，統(tǒng)籌考慮執(zhí)法事項(xiàng)的頻率、復(fù)雜度、專業(yè)性以及矛盾糾紛發(fā)生的可能性等因素，建立執(zhí)法權(quán)下放的事項(xiàng)目錄，實(shí)行動(dòng)態(tài)的清單式管理。例如，一些地方全面梳理了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在基層治理中運(yùn)用的行政權(quán)力、開(kāi)展的公共服務(wù)以及負(fù)責(zé)的屬地管理事項(xiàng)等，在此基礎(chǔ)上制定了適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法的事項(xiàng)清單，并就事項(xiàng)名稱、權(quán)力類型、處理依據(jù)、處理程序等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化完善。這種清單化管理的方式取得了良好效果。另一方面，落實(shí)好全國(guó)統(tǒng)一行政執(zhí)法證件標(biāo)準(zhǔn)式樣、統(tǒng)一綜合行政執(zhí)法服裝和標(biāo)志式樣工作，出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)法的裝備規(guī)范程度。同時(shí)，完善執(zhí)法程序，健全執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，通過(guò)制定執(zhí)法實(shí)施規(guī)則、程序等，不斷加強(qiáng)執(zhí)法的規(guī)范性。

在執(zhí)法能力上，重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法人員力量，提升基層執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法活動(dòng)的“權(quán)能匹配”。提升執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)能力和法治素養(yǎng)，通過(guò)人員調(diào)配、隊(duì)伍建設(shè)、技能提升等多種手段，建立科學(xué)化、規(guī)范化、制度化培訓(xùn)管理機(jī)制，組建一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。推進(jìn)執(zhí)法信息化建設(shè)，充分運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)整合，推行聯(lián)動(dòng)辦案制度，用改革創(chuàng)新的方法，破解基層執(zhí)法中遇到的難題，增加基層執(zhí)法工作的科技含量，發(fā)揮信息化、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)基層行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的保障作用，最大限度減少基層執(zhí)法人員的負(fù)擔(dān)，方便廣大人民群眾，提高基層執(zhí)法的效能。

在執(zhí)法責(zé)任上，全面落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定基層執(zhí)法人員責(zé)任追究機(jī)制。權(quán)責(zé)罰一致是依法行政的內(nèi)在要求，在將行政職權(quán)下放至基層的過(guò)程中，理當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法責(zé)任，明晰追責(zé)和制裁標(biāo)準(zhǔn)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》明確要求，“全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任，嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)事項(xiàng)清單分解執(zhí)法職權(quán)、確定執(zhí)法責(zé)任。”要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，在執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)都要設(shè)置隔離線、通上高壓線，建立完善舉報(bào)投訴處理機(jī)制，及時(shí)轉(zhuǎn)送有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。對(duì)執(zhí)法過(guò)程中的執(zhí)法不力、執(zhí)法不公甚至是執(zhí)法腐敗等問(wèn)題，該追責(zé)的要嚴(yán)格依紀(jì)依法追責(zé)，努力實(shí)現(xiàn)基層執(zhí)法工作政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。

在法治軌道上完善基層綜合執(zhí)法體制，還要注意合理平衡改革的一致性與差異性。一方面，基層改革工作必須遵循中央的立法與政策精神，避免上下位法之間，以及不同地方、不同部門(mén)之間規(guī)定出現(xiàn)沖突。但另一方面，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與人口分布特點(diǎn)不同，基層綜合執(zhí)法必須從當(dāng)?shù)鼗鶎訄?zhí)法的實(shí)際需求出發(fā)，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、專家評(píng)估、公眾參與等多種方式，精準(zhǔn)把握基層社會(huì)治理需求和基層承載能力，充分考慮地區(qū)之間的差異，包括不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差異，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道之間的差異，摸索出適合廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層綜合執(zhí)法模式。