《減污降碳協(xié)同增效實施方案》（以下簡稱《實施方案》）近日印發(fā)，明確提出“十四五”時期乃至到2030年減污降碳協(xié)同增效工作的主要目標、重點任務和政策舉措，為減污降碳訂立了具體的任務書和施工圖。這是深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要舉措，落實碳達峰、碳中和重大戰(zhàn)略決策的重要行動，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要抓手，對建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化、實現(xiàn)建設美麗中國和清潔美麗世界的宏偉目標具有重要意義。

充分認識減污降碳協(xié)同增效的重大意義

是我國立足新發(fā)展階段大力推進生態(tài)文明建設的必然要求。從世界范圍來看，全球正在經(jīng)歷百年未有之大變局，氣候變化關乎全人類生存和發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境、應對氣候變化，是人類面臨的共同挑戰(zhàn)。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國愿意主動承擔應對氣候變化國際責任、同世界各國一道合作應對氣候變化，為全球環(huán)境治理貢獻力量。從國內(nèi)情況來看，進入新發(fā)展階段，人民群眾對美好生活的要求不斷提高，而當前我國生態(tài)環(huán)境保護形勢依然嚴峻，全面綠色轉(zhuǎn)型的基礎仍然薄弱。這決定了在當前階段，我國既要減污，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本改善，又要降碳，為實現(xiàn)2030年前碳達峰打好堅實基礎，二者缺一不可，同時還要協(xié)同增效。

是我國貫徹新發(fā)展理念統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的必然選擇。黨中央把生態(tài)文明建設作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。這要求我們必須堅定不移貫徹綠色發(fā)展理念，生態(tài)環(huán)境保護必須著重從源頭上治理；環(huán)境治理的深度要大力延伸，加強對高碳能源結(jié)構(gòu)、高耗能產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化；環(huán)境治理的領域進一步拓寬，要將治理重點逐步拓展到應對氣候變化等更廣泛的領域。二氧化碳等溫室氣體與常規(guī)污染物排放具有同根、同源、同過程的特點。推動減污降碳協(xié)同增效，不僅可以同時實現(xiàn)“低硫”“低氮”和“低碳”，將“淺綠”變“深綠”，而且有利于推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)擴綠和增長。

是我國構(gòu)建新發(fā)展格局持續(xù)推進美麗中國建設的根本路徑。減污降碳協(xié)同增效通過倒逼能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，降低能源和原材料消耗，生產(chǎn)更多綠色低碳產(chǎn)品和服務，推動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于形成我國經(jīng)濟貿(mào)易新的增長極和增長點。并且，通過綠色產(chǎn)業(yè)鏈和綠色價值鏈優(yōu)化升級相關的生產(chǎn)、分配、流通、消費體系，有效統(tǒng)籌國際和國內(nèi)兩個低碳產(chǎn)品和服務市場的最佳結(jié)合點，構(gòu)建起綠色低碳的國際國內(nèi)雙循環(huán)，對構(gòu)建新發(fā)展格局可起到重要支撐作用，是美麗中國建設的重要路徑。《實施方案》將工業(yè)、交通、城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)等作為重點領域，加強能源綠色低碳轉(zhuǎn)型及生態(tài)環(huán)境準入管理等源頭管控措施，將對結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等產(chǎn)生積極影響，對構(gòu)建新發(fā)展格局、建設美麗中國發(fā)揮重要作用。

深入理解減污降碳協(xié)同增效的深刻內(nèi)涵

2020年中央經(jīng)濟工作會議提出，要繼續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應。2021年4月30日，習近平總書記主持中央政治局第二十九次集體學習時強調(diào)：“要把實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手。”貫徹落實《實施方案》，必須深入理解和把握減污降碳協(xié)同增效的深刻內(nèi)涵。

一是深入理解減污降碳協(xié)同增效的三個發(fā)展階段。第一階段，開始認識到減少碳排放可以同時對常規(guī)污染物治理產(chǎn)生協(xié)同效益，或者實施污染治理可以同時額外減少碳排放。2001年，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第三次評估報告首次明確提出了協(xié)同效益/協(xié)同效應的概念，即溫室氣體減排政策的非氣候效益。第二階段，認識到減少碳排放能夠同時減少污染物排放，控制污染物排放能夠減少溫室氣體排放，而且都能產(chǎn)生健康效益和降低成本。也就是說，除了環(huán)境效益外，還能產(chǎn)生社會和經(jīng)濟效益。第三階段，通過污染物減排與碳減排，在產(chǎn)生環(huán)境、經(jīng)濟、社會等各種協(xié)同效益的基礎上，開展協(xié)同控制和治理。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）包括清潔能源、消費和生產(chǎn)、可持續(xù)城市和社區(qū)、氣候行動在內(nèi)的17項目標，將環(huán)境成本與氣候變化控制目標融合在一起，協(xié)同控制成為實現(xiàn)SDGs的重要途徑。我國2015年修訂的《大氣污染防治法》提出“對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”，這是減污降碳協(xié)同從理論到實踐的重大飛躍。

二是深入理解減污降碳協(xié)同增效三個層面的內(nèi)涵。首先，減污與降碳必須協(xié)同。國內(nèi)外理論和實踐都證明減污與降碳具有高度同源性、協(xié)同性。《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》實施過程中，在能源、產(chǎn)業(yè)、交通、用地四大結(jié)構(gòu)調(diào)整和專項治理行動方面實施了一系列重大舉措，根據(jù)評估，2018年—2020年，全國 SO2、NOx、一次 PM2.5、VOCs 和氨（NH3）排放量分別約下降367萬噸、210萬噸、125萬噸、218萬噸和99萬噸，同時累計減少CO2排放5.1億噸。其次，減污降碳不僅要協(xié)同還要增效。IPCC第四次評估報告指出“綜合減少大氣污染與減緩氣候變化的政策與單獨的那些政策相比，可以提供大幅度削減成本的潛力”。推動減污降碳協(xié)同增效，這里的增效，不僅是要實現(xiàn)環(huán)境效益，而且要產(chǎn)生經(jīng)濟效益和社會效益。因此，要堅持降碳、減污、擴綠、增長協(xié)同推進。積極推動“增效”，堅決避免“減效”。第三，減污降碳協(xié)同增效成為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手。對于促進綠色轉(zhuǎn)型而言，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效處于總攬全局、牽引各方的地位，必須系統(tǒng)推進、形成合力?！秾嵤┓桨浮访鞔_了責任分工，細化了26項任務措施，其中生態(tài)環(huán)境部牽頭14項工作，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設部等多個部門按職責分工負責相關工作。

三是深入理解減污降碳協(xié)同增效要避免三個誤區(qū)。首先，減污降碳協(xié)同增效政策是生態(tài)環(huán)境保護和溫室氣體減排真正實現(xiàn)協(xié)同增效的有機融合，而不僅是在環(huán)境政策中提及氣候減緩和適應相關措施，或者在氣候政策中提及污染防治的簡單拼接。其次，減污降碳協(xié)同增效中的“碳”既包括二氧化碳，也包括非二氧化碳類溫室氣體，《實施方案》提出“加強消耗臭氧層物質(zhì)和氫氟碳化物管理”和“強化非二氧化碳溫室氣體管控”。另外，減污降碳協(xié)同增效是生態(tài)環(huán)境治理與溫室氣體減排的全方位協(xié)同，而不僅是大氣污染治理和應對氣候變化的協(xié)同，應擴展到大氣、水、固廢、土壤等環(huán)境要素以及生態(tài)文明建設等范疇的協(xié)同治理。

準確把握減污降碳協(xié)同增效的主要著力點

實現(xiàn)美麗中國建設和碳達峰、碳中和目標愿景是全社會的共同期待，要在不同領域、不同部門、不同區(qū)域、不同層次加強協(xié)同工作，推動減污降碳協(xié)同增效工作取得積極進展。

一是緊扣重點領域，強化源頭防控。加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，嚴格生態(tài)環(huán)境準入管理，推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，加快形成有利于減污降碳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。緊盯重點領域，推進工業(yè)、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設五大重點領域協(xié)同增效工作，把實施結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色升級作為減污降碳的根本途徑，強化資源能源節(jié)約和高效利用，充分發(fā)揮減污降碳協(xié)同治理的引領、優(yōu)化和倒逼作用，推動工作取得成效。

二是堅持系統(tǒng)觀念，優(yōu)化環(huán)境治理。持續(xù)優(yōu)化治理目標、治理工藝和技術(shù)路線，加強技術(shù)研發(fā)應用，推進大氣污染防治、水環(huán)境治理、土壤污染治理、固體廢物處置等領域減污降碳協(xié)同控制。加大氮氧化物、揮發(fā)性有機物以及溫室氣體協(xié)同減排力度，推進移動源大氣污染物排放和碳排放協(xié)同治理。大力推進污水資源化利用，提高工業(yè)用水效率和用能效率。合理規(guī)劃污染地塊土地用途，鼓勵綠色低碳修復。強化資源回收和綜合利用，加強“無廢城市”建設。

三是鼓勵先行先試，開展協(xié)同創(chuàng)新。開展減污降碳模式創(chuàng)新，探索可推廣、可復制的經(jīng)驗和樣板。在國家重大戰(zhàn)略區(qū)域、大氣污染防治重點區(qū)域、重點海灣、重點城市群，加快探索減污降碳協(xié)同增效的有效模式；在國家環(huán)境保護模范城市、“無廢城市”建設中強化減污降碳協(xié)同增效要求，探索不同類型城市減污降碳推進機制；鼓勵各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)積極探索推進減污降碳協(xié)同增效；推動重點行業(yè)企業(yè)開展減污降碳示范行動，支持打造“雙近零”排放標桿企業(yè)。

四是注重統(tǒng)籌融合，完善政策制度。充分利用現(xiàn)有法律、法規(guī)、標準、政策體系和統(tǒng)計、監(jiān)測、監(jiān)管能力，建立健全一體化推進減污降碳管理制度，形成激勵約束并重的政策體系。加強協(xié)同技術(shù)研發(fā)應用。完善減污降碳法規(guī)標準，推動將協(xié)同控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境保護相關法律法規(guī)。加強減污降碳協(xié)同管理，研究探索統(tǒng)籌排污許可和碳排放管理，加快全國碳排放權(quán)交易市場建設。強化減污降碳經(jīng)濟政策，提升減污降碳基礎能力。

五是加大宣傳力度，講好中國故事。全方位宣傳減污降碳協(xié)同增效工作的重要意義和階段性成效。加強國際合作，利用好現(xiàn)有的雙、多邊環(huán)境與氣候變化合作機制，拓展和深化在減污降碳領域的合作。協(xié)同推進全球應對氣候變化、生物多樣性保護、臭氧層保護、海洋保護、核安全等方面的國際談判工作。加強減污降碳國際經(jīng)驗交流，為全球氣候與環(huán)境治理貢獻中國智慧、中國方案。

作者單位：習近平生態(tài)文明思想研究中心、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心