數(shù)據(jù)與樣本
本文數(shù)據(jù)來源包含兩個部分:一是以每年的1月1日至12月31日作為樣本時間段,從網(wǎng)絡(luò)平臺以“北京/首都+治理”為關(guān)鍵詞進行搜索,選取其中的主流媒體,如新華社、《人民日報》、《北京日報》、《北京青年報》等報道;二是2017年至2021年北京政府官方網(wǎng)站“首都之窗”公開的政府工作報告、政策、政策解讀、地方性法規(guī)等文本。
首都民生治理關(guān)乎“國之大者”,也是過去五年首都社會治理的最大亮色。為客觀呈現(xiàn)北京在民生治理方面取得的成效,本研究采取詞頻分析法,對2017年至2021年北京基層治理“高頻詞”變化進行分析,研究發(fā)現(xiàn):從“污染、擁堵”到“治理、高質(zhì)量”的詞頻變化,體現(xiàn)了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的主動作為;從“政府、干部”到“基層、群眾”的詞頻變化,彰顯了以人民為中心的治理理念;從“吹哨報到、接訴即辦”到“主動治理、未訴先辦”的詞頻變化,展現(xiàn)出北京特色和首善標準。
五年來首都治理“高頻詞”變化及趨勢
2017年北京的治理重點在于非首都功能疏解、環(huán)境問題、交通問題的治理。有序疏解北京非首都功能、優(yōu)化提升首都核心功能、解決北京大城市病問題,是京津冀協(xié)同發(fā)展的首要任務(wù)。因此,可以看到“首都”“疏解”等成為2017年排首位的高頻詞,“區(qū)域”“協(xié)同”也成為熱頻詞。北京作為首都,首都功能是核心,城市功能是支撐,因此,疏解非首都功能,讓城市發(fā)展與城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)、相一致、相協(xié)調(diào)成為共識,首都北京也正式開始由聚到疏的轉(zhuǎn)身,城市發(fā)展從做“加法”到引入“減法”。同時要協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展,為區(qū)域內(nèi)各領(lǐng)域的深化改革注入增量。環(huán)境問題一段時間以來一直是北京市民關(guān)注的熱點問題。因此,“環(huán)境”“大氣污染”“生態(tài)”“改善”“環(huán)境治理”“空氣質(zhì)量”等成為治理層面較為受關(guān)注的高頻詞。與此同時,因為北京人口多、車輛多,交通擁堵的“大城市病”特征比較明顯,因此,在2017年治理主題中出現(xiàn)“交通擁堵”“承載”“疏堵”等高頻詞。總結(jié)來看,2017年的高頻詞中,“問題”是主體,問題本身成為治理的焦點,而治理問題的主體和受問題影響的客體幾乎沒有出現(xiàn)。
2018年北京城市治理的重點在基層治理機制創(chuàng)新,“治理”“社區(qū)”“街道”“基層”“群眾”等成為高頻詞,鏈接這些高頻詞的關(guān)鍵是全市開始推廣的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”堅持黨建引領(lǐng),著力形成到基層一線解決問題的導(dǎo)向,走好新時代黨的群眾路線。其目的就是解決基層治理難題,打通抓落實的“最后一公里”,建立服務(wù)群眾的響應(yīng)機制。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制的建立,解決了作為基層治理主體的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有權(quán)無責(zé)、有心無力”的困境。這一機制推動了治理重心和力量的下移,賦予了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的自主權(quán)。在這一過程中,有效的協(xié)同平臺得以搭建,群眾切身利益問題能夠及時得到解決,人民群眾的獲得感和幸福感得到提升。同時,基層干部搭建起了群眾與黨和政府之間溝通的橋梁,使得群眾的問題能夠得到及時反饋和解決??偨Y(jié)來看,2018年的高頻詞中,“問題”已經(jīng)不再是主體,治理問題的主體(社區(qū)、街道、基層、干部等)和受問題影響的客體(群眾、公眾、人民等)開始成為高頻詞,這說明問題本身不再是焦點,治理問題的機制開始顯得更加重要。
2019年首都治理的關(guān)注點繼續(xù)聚焦于社區(qū)基層治理改革。在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的基礎(chǔ)上,北京進一步設(shè)立了接訴即辦制度,以市民熱線“12345”為主要載體,精準對接群眾“憂、急、盼、愁”問題,并通過響應(yīng)率、解決率、滿意率三項數(shù)據(jù)量化考核,將改革成功經(jīng)驗納入制度化軌道。“社區(qū)”“街道”“基層”“群眾”“接訴即辦”“吹哨-報到”等高頻詞仍然占據(jù)了前幾位。在首都功能建設(shè)方面,北京加快了對城市副中心的建設(shè)進度,在主體搬遷第一批機關(guān)單位的同時,還推進了劇院、圖書館、博物館等公共服務(wù)項目的建設(shè)。因此,“副中心”“通州”等關(guān)鍵詞也出現(xiàn)在比較靠前的位置??偨Y(jié)來看,2019年的高頻詞,仍然與2018年的高頻詞保持著連續(xù)性,這說明首都治理的理念和定位開始成熟定型。
受新冠疫情影響和籌辦北京冬奧會冬殘奧會,2020年首都治理的重點在于基層社區(qū)治理改革基礎(chǔ)上的防疫、冬奧保障以及首都功能建設(shè)的穩(wěn)步推進。在防疫方面,疫情常態(tài)化防控推動了社區(qū)信息化建設(shè)和精細化治理,全市統(tǒng)一的社區(qū)治理信息系統(tǒng)建設(shè)也進一步推進了“接訴即辦”向“未訴先辦”模式發(fā)展,通過數(shù)據(jù)及走訪相結(jié)合的方式,許多未訴問題浮出水面、提前解決,這一模式的發(fā)展是為民服務(wù)的體現(xiàn),為新時代破解超大城市治理難題和為冬奧保障加速提供了基層經(jīng)驗和支持。因此,“數(shù)據(jù)”“防控”“健康”“信息”“共享”“精細化”等與疫情相關(guān)的概念,比較密集地出現(xiàn)在各種文件和報道中。與此同時,“社區(qū)”“接訴即辦”“未訴先辦”仍然是首都基層治理的核心要素??偨Y(jié)來看,2020年的高頻詞中,首都推動基層治理從“接訴即辦”到“未訴先辦”的治理轉(zhuǎn)型,同時由于新冠疫情影響,在高頻詞中增加了很多與首都疫情防控相關(guān)的內(nèi)容。在對新冠疫情的防控中,北京很好地利用了既有治理實踐和經(jīng)驗,巧妙地將此前推行的“接訴即辦”機制與新冠疫情防控機制結(jié)合起來,推動了疫情防控和基層治理的精準、有機結(jié)合。
2021年北京城市治理的關(guān)注重點仍然是社區(qū)基層治理。北京在基層治理大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,進一步深化“未訴先辦”制度,通過大數(shù)據(jù)分析研判,將一些苗頭性的、可預(yù)見的問題提前辦理,把風(fēng)險和矛盾化解在前端,從推進“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革到完善“接訴即辦”機制,再到抓“每月一題”推進“主動治理、未訴先辦”,壓實各級黨組織共抓責(zé)任,從而進一步推動構(gòu)建具有首都特點的超大城市基層治理新格局。
“高頻詞”變化反映了基層治理焦點、重點和理念的變化
社區(qū)基層治理、首都功能建設(shè)和完善是2017年至2021年北京城市治理的重點。在社區(qū)基層治理方面,北京創(chuàng)新設(shè)立了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制,并以此為抓手全面推進基層治理運行模式轉(zhuǎn)變,進一步賦權(quán)基層,將治理權(quán)力下放,以群眾需求為導(dǎo)向,以居民訴求為哨聲,打通城市治理的“最后一公里”。同時,在各級黨政機關(guān)中,北京市實施的以市民服務(wù)熱線為接訴主要渠道的接訴即辦改革,探索了黨建引領(lǐng)城市治理的新路徑,為推動城市治理的科學(xué)化、精細化提供了有益探索和寶貴經(jīng)驗。對2017年至2021年北京基層治理“高頻詞”變化進行分析,可以發(fā)現(xiàn):
一是治理的焦點從關(guān)注“問題”到關(guān)注“問題的治理”。2017年及以前高頻詞中,“人口過多、交通擁堵、房價高漲、生態(tài)環(huán)境嚴峻”等首都發(fā)展存在的一系列問題受關(guān)注較多,但2017年以后關(guān)注的焦點已不再是“問題”本身,而是治理問題的機制和方法。治理的重點從“問題”轉(zhuǎn)變到“問題的治理”,這也是北京開啟“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”等基層治理改革的實踐起點。從“污染、擁堵”到“治理、高質(zhì)量”的詞頻變化,體現(xiàn)了堅持問題導(dǎo)向、基層導(dǎo)向、一線導(dǎo)向的務(wù)實作風(fēng),更體現(xiàn)了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的主動作為的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。
二是2018年開啟的基層治理改革不僅突出了治理問題的主體,而且更加突出了受問題影響的客體,這是首都治理堅持人民情懷、人民至上理念的集中體現(xiàn),更是以首善標準提高基層治理水平、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革創(chuàng)新之舉。從“政府、干部”到“基層、群眾”的詞頻變化,體現(xiàn)了重心下移、權(quán)力下放、力量下沉,將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢,彰顯了以人民為中心的治理理念。
三是基層治理機制創(chuàng)新成為首都治理的最大亮色,治理的問題導(dǎo)向、基層導(dǎo)向、一線導(dǎo)向明顯突出。一定意義上說,2018年可以稱作北京開啟基層治理創(chuàng)新的元年。
四是切實提高保障和改善民生水平、切實增強群眾獲得感幸福感安全感是應(yīng)有之義,也是直面社會主要矛盾轉(zhuǎn)化、努力滿足人民美好生活需要的務(wù)實之舉。從“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”到“接訴即辦”再到“主動治理、未訴先辦”,北京以“首善標準”開創(chuàng)超大城市基層治理的改革創(chuàng)新,為全國超大城市基層治理提供了“北京樣板”。
(作者分別為中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、發(fā)展規(guī)劃處副處長,中國人民大學(xué)“杰出學(xué)者”青年學(xué)者、教育學(xué)院講師)
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