數(shù)據(jù)與樣本

本文數(shù)據(jù)來源包含兩個部分：一是以每年的1月1日至12月31日作為樣本時間段，從網(wǎng)絡平臺以“北京/首都+治理”為關鍵詞進行搜索，選取其中的主流媒體，如新華社、《人民日報》、《北京日報》、《北京青年報》等報道；二是2017年至2021年北京政府官方網(wǎng)站“首都之窗”公開的政府工作報告、政策、政策解讀、地方性法規(guī)等文本。

首都民生治理關乎“國之大者”，也是過去五年首都社會治理的最大亮色。為客觀呈現(xiàn)北京在民生治理方面取得的成效，本研究采取詞頻分析法，對2017年至2021年北京基層治理“高頻詞”變化進行分析，研究發(fā)現(xiàn)：從“污染、擁堵”到“治理、高質(zhì)量”的詞頻變化，體現(xiàn)了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的主動作為；從“政府、干部”到“基層、群眾”的詞頻變化，彰顯了以人民為中心的治理理念；從“吹哨報到、接訴即辦”到“主動治理、未訴先辦”的詞頻變化，展現(xiàn)出北京特色和首善標準。

五年來首都治理“高頻詞”變化及趨勢

2017年北京的治理重點在于非首都功能疏解、環(huán)境問題、交通問題的治理。有序疏解北京非首都功能、優(yōu)化提升首都核心功能、解決北京大城市病問題，是京津冀協(xié)同發(fā)展的首要任務。因此，可以看到“首都”“疏解”等成為2017年排首位的高頻詞，“區(qū)域”“協(xié)同”也成為熱頻詞。北京作為首都，首都功能是核心，城市功能是支撐，因此，疏解非首都功能，讓城市發(fā)展與城市戰(zhàn)略定位相適應、相一致、相協(xié)調(diào)成為共識，首都北京也正式開始由聚到疏的轉(zhuǎn)身，城市發(fā)展從做“加法”到引入“減法”。同時要協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，為區(qū)域內(nèi)各領域的深化改革注入增量。環(huán)境問題一段時間以來一直是北京市民關注的熱點問題。因此，“環(huán)境”“大氣污染”“生態(tài)”“改善”“環(huán)境治理”“空氣質(zhì)量”等成為治理層面較為受關注的高頻詞。與此同時，因為北京人口多、車輛多，交通擁堵的“大城市病”特征比較明顯，因此，在2017年治理主題中出現(xiàn)“交通擁堵”“承載”“疏堵”等高頻詞?？偨Y(jié)來看，2017年的高頻詞中，“問題”是主體，問題本身成為治理的焦點，而治理問題的主體和受問題影響的客體幾乎沒有出現(xiàn)。

2018年北京城市治理的重點在基層治理機制創(chuàng)新，“治理”“社區(qū)”“街道”“基層”“群眾”等成為高頻詞，鏈接這些高頻詞的關鍵是全市開始推廣的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”堅持黨建引領，著力形成到基層一線解決問題的導向，走好新時代黨的群眾路線。其目的就是解決基層治理難題，打通抓落實的“最后一公里”，建立服務群眾的響應機制。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制的建立，解決了作為基層治理主體的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有權無責、有心無力”的困境。這一機制推動了治理重心和力量的下移，賦予了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的自主權。在這一過程中，有效的協(xié)同平臺得以搭建，群眾切身利益問題能夠及時得到解決，人民群眾的獲得感和幸福感得到提升。同時，基層干部搭建起了群眾與黨和政府之間溝通的橋梁，使得群眾的問題能夠得到及時反饋和解決?？偨Y(jié)來看，2018年的高頻詞中，“問題”已經(jīng)不再是主體，治理問題的主體（社區(qū)、街道、基層、干部等）和受問題影響的客體（群眾、公眾、人民等）開始成為高頻詞，這說明問題本身不再是焦點，治理問題的機制開始顯得更加重要。

2019年首都治理的關注點繼續(xù)聚焦于社區(qū)基層治理改革。在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的基礎上，北京進一步設立了接訴即辦制度，以市民熱線“12345”為主要載體，精準對接群眾“憂、急、盼、愁”問題，并通過響應率、解決率、滿意率三項數(shù)據(jù)量化考核，將改革成功經(jīng)驗納入制度化軌道。“社區(qū)”“街道”“基層”“群眾”“接訴即辦”“吹哨-報到”等高頻詞仍然占據(jù)了前幾位。在首都功能建設方面，北京加快了對城市副中心的建設進度，在主體搬遷第一批機關單位的同時，還推進了劇院、圖書館、博物館等公共服務項目的建設。因此，“副中心”“通州”等關鍵詞也出現(xiàn)在比較靠前的位置?？偨Y(jié)來看，2019年的高頻詞，仍然與2018年的高頻詞保持著連續(xù)性，這說明首都治理的理念和定位開始成熟定型。

受新冠疫情影響和籌辦北京冬奧會冬殘奧會，2020年首都治理的重點在于基層社區(qū)治理改革基礎上的防疫、冬奧保障以及首都功能建設的穩(wěn)步推進。在防疫方面，疫情常態(tài)化防控推動了社區(qū)信息化建設和精細化治理，全市統(tǒng)一的社區(qū)治理信息系統(tǒng)建設也進一步推進了“接訴即辦”向“未訴先辦”模式發(fā)展，通過數(shù)據(jù)及走訪相結(jié)合的方式，許多未訴問題浮出水面、提前解決，這一模式的發(fā)展是為民服務的體現(xiàn)，為新時代破解超大城市治理難題和為冬奧保障加速提供了基層經(jīng)驗和支持。因此，“數(shù)據(jù)”“防控”“健康”“信息”“共享”“精細化”等與疫情相關的概念，比較密集地出現(xiàn)在各種文件和報道中。與此同時，“社區(qū)”“接訴即辦”“未訴先辦”仍然是首都基層治理的核心要素?？偨Y(jié)來看，2020年的高頻詞中，首都推動基層治理從“接訴即辦”到“未訴先辦”的治理轉(zhuǎn)型，同時由于新冠疫情影響，在高頻詞中增加了很多與首都疫情防控相關的內(nèi)容。在對新冠疫情的防控中，北京很好地利用了既有治理實踐和經(jīng)驗，巧妙地將此前推行的“接訴即辦”機制與新冠疫情防控機制結(jié)合起來，推動了疫情防控和基層治理的精準、有機結(jié)合。

2021年北京城市治理的關注重點仍然是社區(qū)基層治理。北京在基層治理大數(shù)據(jù)的基礎上，進一步深化“未訴先辦”制度，通過大數(shù)據(jù)分析研判，將一些苗頭性的、可預見的問題提前辦理，把風險和矛盾化解在前端，從推進“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革到完善“接訴即辦”機制，再到抓“每月一題”推進“主動治理、未訴先辦”，壓實各級黨組織共抓責任，從而進一步推動構(gòu)建具有首都特點的超大城市基層治理新格局。

“高頻詞”變化反映了基層治理焦點、重點和理念的變化

社區(qū)基層治理、首都功能建設和完善是2017年至2021年北京城市治理的重點。在社區(qū)基層治理方面，北京創(chuàng)新設立了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，并以此為抓手全面推進基層治理運行模式轉(zhuǎn)變，進一步賦權基層，將治理權力下放，以群眾需求為導向，以居民訴求為哨聲，打通城市治理的“最后一公里”。同時，在各級黨政機關中，北京市實施的以市民服務熱線為接訴主要渠道的接訴即辦改革，探索了黨建引領城市治理的新路徑，為推動城市治理的科學化、精細化提供了有益探索和寶貴經(jīng)驗。對2017年至2021年北京基層治理“高頻詞”變化進行分析，可以發(fā)現(xiàn)：

一是治理的焦點從關注“問題”到關注“問題的治理”。2017年及以前高頻詞中，“人口過多、交通擁堵、房價高漲、生態(tài)環(huán)境嚴峻”等首都發(fā)展存在的一系列問題受關注較多，但2017年以后關注的焦點已不再是“問題”本身，而是治理問題的機制和方法。治理的重點從“問題”轉(zhuǎn)變到“問題的治理”，這也是北京開啟“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”等基層治理改革的實踐起點。從“污染、擁堵”到“治理、高質(zhì)量”的詞頻變化，體現(xiàn)了堅持問題導向、基層導向、一線導向的務實作風，更體現(xiàn)了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的主動作為的職責擔當。

二是2018年開啟的基層治理改革不僅突出了治理問題的主體，而且更加突出了受問題影響的客體，這是首都治理堅持人民情懷、人民至上理念的集中體現(xiàn)，更是以首善標準提高基層治理水平、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革創(chuàng)新之舉。從“政府、干部”到“基層、群眾”的詞頻變化，體現(xiàn)了重心下移、權力下放、力量下沉，將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢，彰顯了以人民為中心的治理理念。

三是基層治理機制創(chuàng)新成為首都治理的最大亮色，治理的問題導向、基層導向、一線導向明顯突出。一定意義上說，2018年可以稱作北京開啟基層治理創(chuàng)新的元年。

四是切實提高保障和改善民生水平、切實增強群眾獲得感幸福感安全感是應有之義，也是直面社會主要矛盾轉(zhuǎn)化、努力滿足人民美好生活需要的務實之舉。從“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”到“接訴即辦”再到“主動治理、未訴先辦”，北京以“首善標準”開創(chuàng)超大城市基層治理的改革創(chuàng)新，為全國超大城市基層治理提供了“北京樣板”。

（作者分別為中國人民大學首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、發(fā)展規(guī)劃處副處長，中國人民大學“杰出學者”青年學者、教育學院講師）