習近平總書記指出,用中長期規(guī)劃指導經(jīng)濟社會發(fā)展,是我們黨治國理政的一種重要方式。自新中國成立以來,我國編制實施14個五年規(guī)劃(計劃),創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡。規(guī)劃是我國國家治理體系的重要組成部分,可以說,一部規(guī)劃史,就是一部新中國的經(jīng)濟史。從世界經(jīng)濟的歷史大視野來看,規(guī)劃制度并非中國獨有,許多國家都實施過各種形式的規(guī)劃制度,但實施效果卻參差不齊,尤其是能像中國一樣長期堅持并取得重大經(jīng)濟成就的很少。比較我國與其他國家的規(guī)劃制度與歷程,可以更好地理解我國的五年規(guī)劃制度,更好地認識和學習新中國經(jīng)濟史,理解中國國家治理體系的制度優(yōu)勢。
世界各國的規(guī)劃制度興衰
現(xiàn)代國家規(guī)劃制度的雛形最早出現(xiàn)在第一次世界大戰(zhàn)期間,比如德國等國家制定了全國性的經(jīng)濟規(guī)劃制度,目的是為了在戰(zhàn)爭期間迅速管理和配置非常稀缺的戰(zhàn)略物資資源。聯(lián)共(布)第十六次代表大會上制定并通過了蘇聯(lián)1928—1932年國民經(jīng)濟計劃,這標志著五年規(guī)劃制度在全世界的誕生。蘇聯(lián)通過兩個五年規(guī)劃,初步建起了獨立的、比較完整的國民經(jīng)濟體系,實現(xiàn)了以重工業(yè)為主的工業(yè)化,工業(yè)總產(chǎn)值迅速躍升至歐洲第一、世界第二。
由于蘇聯(lián)的巨大成功,五年規(guī)劃制度被許多發(fā)展中國家視為通往工業(yè)化道路的靈丹妙藥。于是,20世紀30年代后,世界上出現(xiàn)了席卷全球的計劃化浪潮,約占世界總?cè)丝?/3的國家采用了計劃經(jīng)濟體制,他們中大部分模仿了蘇聯(lián)的五年規(guī)劃制度。受經(jīng)濟大蕭條和凱恩斯主義的影響,美國也于1934年成立了國家規(guī)劃委員會,通過制定規(guī)劃推動聯(lián)邦項目的實施,取得了積極成效。
第二次世界大戰(zhàn)后,規(guī)劃制度進入鼎盛時期。許多戰(zhàn)后國家由于面臨物資和資源的緊缺,都引入了中央計劃體系,由政府對經(jīng)濟進行干預,以更加理性地管理資本和市場。比如法國和日本引入了宏觀經(jīng)濟規(guī)劃,法國成立了國家計劃委員會,日本成立了經(jīng)濟企劃廳,荷蘭、挪威、比利時、英國、意大利和丹麥等國家也紛紛效仿。此外,大部分非洲國家從殖民統(tǒng)治下解放以后都選擇了規(guī)劃制度,這一時期在世界各個國家勃興的規(guī)劃制度被世界銀行稱為一項改變世界經(jīng)濟版圖的偉大人類實驗。
然而好景不長,從20世紀60年代開始,規(guī)劃制度開始出現(xiàn)危機,尤其是20世紀70年代非洲的發(fā)展規(guī)劃總體上宣告失敗,世界逐漸出現(xiàn)了去計劃化的浪潮。隨后蘇聯(lián)和東歐開始了規(guī)劃制度的改革,主要是以“滾動”年度計劃的方式增強規(guī)劃的靈活性。然而隨著蘇聯(lián)解體、東歐劇變,社會主義國家開始從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,在此過程中,大部分國家都拋棄了計劃體制,并且是“倒臟水時把孩子一起倒掉”式拋棄了規(guī)劃制度,只有少數(shù)幾個國家保留了下來。與此同時,在全球新自由主義思潮的影響下,美國、歐洲和東亞資本主義國家(地區(qū))也逐步取消了規(guī)劃制度。
中國是少數(shù)長期堅持五年規(guī)劃制度的國家之一。從1953年開始的“一五”計劃,到2021年開啟的“十四五”規(guī)劃,中國的規(guī)劃制度經(jīng)歷了從探索到改革、再到科學發(fā)展的三個階段。“一五”到“五五”是規(guī)劃制度的探索時期,雖然規(guī)劃制度經(jīng)歷了曲折,但是我國在規(guī)劃制度的探索中積累了大量的經(jīng)驗,并初步形成了獨立的、比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系。“六五”到“十五”是規(guī)劃制度的改革時期,這個時期我國處于計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的改革轉(zhuǎn)軌階段,成功實現(xiàn)了黨的十三大提出的“三步走”戰(zhàn)略的前兩步目標,我國規(guī)劃制度特色初顯,程序逐步規(guī)范。“十一五”至今是規(guī)劃制度的科學發(fā)展時期,這個時期我國正式將計劃改名為規(guī)劃,在五年規(guī)劃制度的指引下,我國經(jīng)濟社會取得了舉世矚目的成就,成功實現(xiàn)了從富起來到強起來的偉大飛躍。中國的規(guī)劃制度不僅在實踐中發(fā)揮了重大作用,還為許多發(fā)展中國家提供了重要的示范。
三種類型的規(guī)劃制度
自規(guī)劃制度誕生以來,雖然不同國家規(guī)劃制度的形式看似相同,但是從規(guī)劃編制和規(guī)劃實施兩個維度來分析,可以分為三種類型。從規(guī)劃編制維度來看,可以分為機械性全面計劃(全面計劃+難以調(diào)整)、適應性宏觀計劃(宏觀計劃+科學調(diào)整)、指導性抽象計劃(抽象計劃+無需調(diào)整)三種類型。從規(guī)劃實施維度來看,可以分為控制性任務治理(自上而下+約束為主)、激勵性目標治理(凝聚共識+激勵約束)、放任性自發(fā)治理(自下而上+激勵為主)三種類型。
相互組合后,我們可以歸納為三種類型的規(guī)劃制度。
一是機械性全面計劃與控制性任務治理的組合,也就是在規(guī)劃編制中對經(jīng)濟社會等方方面面的內(nèi)容作出非常詳細的計劃,由于規(guī)劃內(nèi)容面面俱到,每一項調(diào)整都需要重新計算,因此調(diào)整相對較難;在規(guī)劃實施中以自上而下的行政指令為主,重點運用指令性指標進行約束控制。蘇聯(lián)的五年規(guī)劃制度總體可以歸為此類型。
二是適應性宏觀計劃與激勵性目標治理的組合,也就是在規(guī)劃編制中主要制定宏觀戰(zhàn)略層面的計劃,并且可以根據(jù)環(huán)境的變化及時調(diào)整;在規(guī)劃實施中,既注重自上而下的行政指令,也鼓勵自下而上的靈活創(chuàng)新,能夠綜合運用約束性、預期性指標進行激勵和約束。中國的五年規(guī)劃制度總體可以歸為此類型,尤其是改革開放以后的五年規(guī)劃。中國五年規(guī)劃是一種宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃,是一種規(guī)范性政策而不是禁止性政策,主要為各級政府設置了一個框架,在這個框架內(nèi),各級政府可以制定出不同的行動方案,這些方案彼此聯(lián)系,有時又相互矛盾,因此靈活調(diào)整和自主決策的空間較大。此外,這種宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃還可以實時評估和調(diào)整,而且可以吸收多方參與主體的意見,更廣泛地反映企業(yè)和社會的利益。在規(guī)劃實施的過程中,中國的五年規(guī)劃一方面有對各級政府的目標約束,另一方面還有對市場主體的目標引導和激勵,是激勵性目標治理的具體表現(xiàn)。
三是指導性抽象計劃和放任性自發(fā)治理的組合,也就是在規(guī)劃編制中主要制定一些更為宏觀抽象(比如價值層面)的計劃,因此無需根據(jù)環(huán)境的變化來調(diào)整;在規(guī)劃實施中,主要是以自下而上的自發(fā)治理為主,以激勵為主,很少運用指標約束。法國等一些西方資本主義國家的五年規(guī)劃制度總體可以歸為此類型。
中國五年規(guī)劃制度的成功得益于彈性規(guī)劃制度
回顧我國五年規(guī)劃的歷程,雖然最初學習了蘇聯(lián)模式,但我國規(guī)劃制度一直在不斷探索、改革、發(fā)展和完善,形成了“適應性宏觀計劃+激勵性目標治理”的科學規(guī)劃制度。相較而言,中國的規(guī)劃制度本質(zhì)上是一種柔性的、較為靈活的彈性規(guī)劃制度。
為什么彈性規(guī)劃制度在實踐中如此有效呢?正如習近平總書記所說,實踐證明,中長期發(fā)展規(guī)劃既能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,又能更好發(fā)揮政府作用。剛性規(guī)劃制度認為政府和市場是對立的,要么只重視政府的作用,要么只重視市場的作用,而彈性規(guī)劃制度的重要優(yōu)勢就是實現(xiàn)了政府和市場“兩只手”的有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進。
具體而言,中國五年規(guī)劃的編制既是政府對不同發(fā)展階段的宏觀戰(zhàn)略性問題進行長期性、延續(xù)性的科學計劃,也能充分吸納市場的訴求,適應市場需要,對目標、內(nèi)容、任務進行不斷調(diào)整。中國的五年規(guī)劃不是僵化的五年一度的一次性工作,早在改革開放前就已經(jīng)是中央和地方在每個年度不斷研究、協(xié)商、試驗、評估、調(diào)整年度計劃,自上而下和自下而上雙向發(fā)力的循環(huán)過程,這些做法讓中國避免了規(guī)劃一旦出臺就無法調(diào)整的困境。尤其是面對艱巨的宏觀經(jīng)濟挑戰(zhàn)時,比如2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情對市場帶來突如其來的沖擊,中國果斷在政府工作報告中不明確經(jīng)濟增長的具體目標,顯示出規(guī)劃制度極強的適應性。
中國五年規(guī)劃的實施也不僅僅是政府的事情,而是將各個層級不同領域的政策主體相互連接成為一個龐大的網(wǎng)絡,引導或激勵各類經(jīng)濟主體的活動,塑造或制約各級政府的行為。因此,中國的五年規(guī)劃,不是簡單下達行政命令,而是在尊重市場規(guī)律的基礎上,用改革激發(fā)市場活力,用政策引導市場預期,用規(guī)劃明確投資方向,用法治規(guī)范市場行為。這種彈性規(guī)劃制度既能夠運用計劃這只“看得見的手”,提供公共服務,促進社會進步,也能夠運用市場這只“看不見的手”,提供良好投資環(huán)境,促進經(jīng)濟增長,通過“有效的市場”和“有為的政府”,在實踐中破解了這道經(jīng)濟學上的理論難題。
(作者單位:北京大學習近平新時代中國特色社會主義思想研究院)
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