習(xí)近平總書記指出，用中長期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。自新中國成立以來，我國編制實(shí)施14個五年規(guī)劃（計(jì)劃），創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡。規(guī)劃是我國國家治理體系的重要組成部分，可以說，一部規(guī)劃史，就是一部新中國的經(jīng)濟(jì)史。從世界經(jīng)濟(jì)的歷史大視野來看，規(guī)劃制度并非中國獨(dú)有，許多國家都實(shí)施過各種形式的規(guī)劃制度，但實(shí)施效果卻參差不齊，尤其是能像中國一樣長期堅(jiān)持并取得重大經(jīng)濟(jì)成就的很少。比較我國與其他國家的規(guī)劃制度與歷程，可以更好地理解我國的五年規(guī)劃制度，更好地認(rèn)識和學(xué)習(xí)新中國經(jīng)濟(jì)史，理解中國國家治理體系的制度優(yōu)勢。

世界各國的規(guī)劃制度興衰

現(xiàn)代國家規(guī)劃制度的雛形最早出現(xiàn)在第一次世界大戰(zhàn)期間，比如德國等國家制定了全國性的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度，目的是為了在戰(zhàn)爭期間迅速管理和配置非常稀缺的戰(zhàn)略物資資源。聯(lián)共（布）第十六次代表大會上制定并通過了蘇聯(lián)1928—1932年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，這標(biāo)志著五年規(guī)劃制度在全世界的誕生。蘇聯(lián)通過兩個五年規(guī)劃，初步建起了獨(dú)立的、比較完整的國民經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)了以重工業(yè)為主的工業(yè)化，工業(yè)總產(chǎn)值迅速躍升至歐洲第一、世界第二。

由于蘇聯(lián)的巨大成功，五年規(guī)劃制度被許多發(fā)展中國家視為通往工業(yè)化道路的靈丹妙藥。于是，20世紀(jì)30年代后，世界上出現(xiàn)了席卷全球的計(jì)劃化浪潮，約占世界總?cè)丝?/3的國家采用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，他們中大部分模仿了蘇聯(lián)的五年規(guī)劃制度。受經(jīng)濟(jì)大蕭條和凱恩斯主義的影響，美國也于1934年成立了國家規(guī)劃委員會，通過制定規(guī)劃推動聯(lián)邦項(xiàng)目的實(shí)施，取得了積極成效。

第二次世界大戰(zhàn)后，規(guī)劃制度進(jìn)入鼎盛時期。許多戰(zhàn)后國家由于面臨物資和資源的緊缺，都引入了中央計(jì)劃體系，由政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，以更加理性地管理資本和市場。比如法國和日本引入了宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，法國成立了國家計(jì)劃委員會，日本成立了經(jīng)濟(jì)企劃廳，荷蘭、挪威、比利時、英國、意大利和丹麥等國家也紛紛效仿。此外，大部分非洲國家從殖民統(tǒng)治下解放以后都選擇了規(guī)劃制度，這一時期在世界各個國家勃興的規(guī)劃制度被世界銀行稱為一項(xiàng)改變世界經(jīng)濟(jì)版圖的偉大人類實(shí)驗(yàn)。

然而好景不長，從20世紀(jì)60年代開始，規(guī)劃制度開始出現(xiàn)危機(jī)，尤其是20世紀(jì)70年代非洲的發(fā)展規(guī)劃總體上宣告失敗，世界逐漸出現(xiàn)了去計(jì)劃化的浪潮。隨后蘇聯(lián)和東歐開始了規(guī)劃制度的改革，主要是以“滾動”年度計(jì)劃的方式增強(qiáng)規(guī)劃的靈活性。然而隨著蘇聯(lián)解體、東歐劇變，社會主義國家開始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，在此過程中，大部分國家都拋棄了計(jì)劃體制，并且是“倒臟水時把孩子一起倒掉”式拋棄了規(guī)劃制度，只有少數(shù)幾個國家保留了下來。與此同時，在全球新自由主義思潮的影響下，美國、歐洲和東亞資本主義國家（地區(qū)）也逐步取消了規(guī)劃制度。

中國是少數(shù)長期堅(jiān)持五年規(guī)劃制度的國家之一。從1953年開始的“一五”計(jì)劃，到2021年開啟的“十四五”規(guī)劃，中國的規(guī)劃制度經(jīng)歷了從探索到改革、再到科學(xué)發(fā)展的三個階段。“一五”到“五五”是規(guī)劃制度的探索時期，雖然規(guī)劃制度經(jīng)歷了曲折，但是我國在規(guī)劃制度的探索中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，并初步形成了獨(dú)立的、比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系。“六五”到“十五”是規(guī)劃制度的改革時期，這個時期我國處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的改革轉(zhuǎn)軌階段，成功實(shí)現(xiàn)了黨的十三大提出的“三步走”戰(zhàn)略的前兩步目標(biāo)，我國規(guī)劃制度特色初顯，程序逐步規(guī)范。“十一五”至今是規(guī)劃制度的科學(xué)發(fā)展時期，這個時期我國正式將計(jì)劃改名為規(guī)劃，在五年規(guī)劃制度的指引下，我國經(jīng)濟(jì)社會取得了舉世矚目的成就，成功實(shí)現(xiàn)了從富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍。中國的規(guī)劃制度不僅在實(shí)踐中發(fā)揮了重大作用，還為許多發(fā)展中國家提供了重要的示范。

三種類型的規(guī)劃制度

自規(guī)劃制度誕生以來，雖然不同國家規(guī)劃制度的形式看似相同，但是從規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施兩個維度來分析，可以分為三種類型。從規(guī)劃編制維度來看，可以分為機(jī)械性全面計(jì)劃（全面計(jì)劃+難以調(diào)整）、適應(yīng)性宏觀計(jì)劃（宏觀計(jì)劃+科學(xué)調(diào)整）、指導(dǎo)性抽象計(jì)劃（抽象計(jì)劃+無需調(diào)整）三種類型。從規(guī)劃實(shí)施維度來看，可以分為控制性任務(wù)治理（自上而下+約束為主）、激勵性目標(biāo)治理（凝聚共識+激勵約束）、放任性自發(fā)治理（自下而上+激勵為主）三種類型。

相互組合后，我們可以歸納為三種類型的規(guī)劃制度。

一是機(jī)械性全面計(jì)劃與控制性任務(wù)治理的組合，也就是在規(guī)劃編制中對經(jīng)濟(jì)社會等方方面面的內(nèi)容作出非常詳細(xì)的計(jì)劃，由于規(guī)劃內(nèi)容面面俱到，每一項(xiàng)調(diào)整都需要重新計(jì)算，因此調(diào)整相對較難；在規(guī)劃實(shí)施中以自上而下的行政指令為主，重點(diǎn)運(yùn)用指令性指標(biāo)進(jìn)行約束控制。蘇聯(lián)的五年規(guī)劃制度總體可以歸為此類型。

二是適應(yīng)性宏觀計(jì)劃與激勵性目標(biāo)治理的組合，也就是在規(guī)劃編制中主要制定宏觀戰(zhàn)略層面的計(jì)劃，并且可以根據(jù)環(huán)境的變化及時調(diào)整；在規(guī)劃實(shí)施中，既注重自上而下的行政指令，也鼓勵自下而上的靈活創(chuàng)新，能夠綜合運(yùn)用約束性、預(yù)期性指標(biāo)進(jìn)行激勵和約束。中國的五年規(guī)劃制度總體可以歸為此類型，尤其是改革開放以后的五年規(guī)劃。中國五年規(guī)劃是一種宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，是一種規(guī)范性政策而不是禁止性政策，主要為各級政府設(shè)置了一個框架，在這個框架內(nèi)，各級政府可以制定出不同的行動方案，這些方案彼此聯(lián)系，有時又相互矛盾，因此靈活調(diào)整和自主決策的空間較大。此外，這種宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃還可以實(shí)時評估和調(diào)整，而且可以吸收多方參與主體的意見，更廣泛地反映企業(yè)和社會的利益。在規(guī)劃實(shí)施的過程中，中國的五年規(guī)劃一方面有對各級政府的目標(biāo)約束，另一方面還有對市場主體的目標(biāo)引導(dǎo)和激勵，是激勵性目標(biāo)治理的具體表現(xiàn)。

三是指導(dǎo)性抽象計(jì)劃和放任性自發(fā)治理的組合，也就是在規(guī)劃編制中主要制定一些更為宏觀抽象（比如價值層面）的計(jì)劃，因此無需根據(jù)環(huán)境的變化來調(diào)整；在規(guī)劃實(shí)施中，主要是以自下而上的自發(fā)治理為主，以激勵為主，很少運(yùn)用指標(biāo)約束。法國等一些西方資本主義國家的五年規(guī)劃制度總體可以歸為此類型。

中國五年規(guī)劃制度的成功得益于彈性規(guī)劃制度

回顧我國五年規(guī)劃的歷程，雖然最初學(xué)習(xí)了蘇聯(lián)模式，但我國規(guī)劃制度一直在不斷探索、改革、發(fā)展和完善，形成了“適應(yīng)性宏觀計(jì)劃+激勵性目標(biāo)治理”的科學(xué)規(guī)劃制度。相較而言，中國的規(guī)劃制度本質(zhì)上是一種柔性的、較為靈活的彈性規(guī)劃制度。

為什么彈性規(guī)劃制度在實(shí)踐中如此有效呢？正如習(xí)近平總書記所說，實(shí)踐證明，中長期發(fā)展規(guī)劃既能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發(fā)揮政府作用。剛性規(guī)劃制度認(rèn)為政府和市場是對立的，要么只重視政府的作用，要么只重視市場的作用，而彈性規(guī)劃制度的重要優(yōu)勢就是實(shí)現(xiàn)了政府和市場“兩只手”的有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。

具體而言，中國五年規(guī)劃的編制既是政府對不同發(fā)展階段的宏觀戰(zhàn)略性問題進(jìn)行長期性、延續(xù)性的科學(xué)計(jì)劃，也能充分吸納市場的訴求，適應(yīng)市場需要，對目標(biāo)、內(nèi)容、任務(wù)進(jìn)行不斷調(diào)整。中國的五年規(guī)劃不是僵化的五年一度的一次性工作，早在改革開放前就已經(jīng)是中央和地方在每個年度不斷研究、協(xié)商、試驗(yàn)、評估、調(diào)整年度計(jì)劃，自上而下和自下而上雙向發(fā)力的循環(huán)過程，這些做法讓中國避免了規(guī)劃一旦出臺就無法調(diào)整的困境。尤其是面對艱巨的宏觀經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)時，比如2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情對市場帶來突如其來的沖擊，中國果斷在政府工作報告中不明確經(jīng)濟(jì)增長的具體目標(biāo)，顯示出規(guī)劃制度極強(qiáng)的適應(yīng)性。

中國五年規(guī)劃的實(shí)施也不僅僅是政府的事情，而是將各個層級不同領(lǐng)域的政策主體相互連接成為一個龐大的網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)或激勵各類經(jīng)濟(jì)主體的活動，塑造或制約各級政府的行為。因此，中國的五年規(guī)劃，不是簡單下達(dá)行政命令，而是在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，用改革激發(fā)市場活力，用政策引導(dǎo)市場預(yù)期，用規(guī)劃明確投資方向，用法治規(guī)范市場行為。這種彈性規(guī)劃制度既能夠運(yùn)用計(jì)劃這只“看得見的手”，提供公共服務(wù)，促進(jìn)社會進(jìn)步，也能夠運(yùn)用市場這只“看不見的手”，提供良好投資環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，通過“有效的市場”和“有為的政府”，在實(shí)踐中破解了這道經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理論難題。

（作者單位：北京大學(xué)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究院）