習近平總書記指出，用中長期規(guī)劃指導經(jīng)濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。自新中國成立以來，我國編制實施14個五年規(guī)劃（計劃），創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡。規(guī)劃是我國國家治理體系的重要組成部分，可以說，一部規(guī)劃史，就是一部新中國的經(jīng)濟史。從世界經(jīng)濟的歷史大視野來看，規(guī)劃制度并非中國獨有，許多國家都實施過各種形式的規(guī)劃制度，但實施效果卻參差不齊，尤其是能像中國一樣長期堅持并取得重大經(jīng)濟成就的很少。比較我國與其他國家的規(guī)劃制度與歷程，可以更好地理解我國的五年規(guī)劃制度，更好地認識和學習新中國經(jīng)濟史，理解中國國家治理體系的制度優(yōu)勢。

世界各國的規(guī)劃制度興衰

現(xiàn)代國家規(guī)劃制度的雛形最早出現(xiàn)在第一次世界大戰(zhàn)期間，比如德國等國家制定了全國性的經(jīng)濟規(guī)劃制度，目的是為了在戰(zhàn)爭期間迅速管理和配置非常稀缺的戰(zhàn)略物資資源。聯(lián)共（布）第十六次代表大會上制定并通過了蘇聯(lián)1928—1932年國民經(jīng)濟計劃，這標志著五年規(guī)劃制度在全世界的誕生。蘇聯(lián)通過兩個五年規(guī)劃，初步建起了獨立的、比較完整的國民經(jīng)濟體系，實現(xiàn)了以重工業(yè)為主的工業(yè)化，工業(yè)總產(chǎn)值迅速躍升至歐洲第一、世界第二。

由于蘇聯(lián)的巨大成功，五年規(guī)劃制度被許多發(fā)展中國家視為通往工業(yè)化道路的靈丹妙藥。于是，20世紀30年代后，世界上出現(xiàn)了席卷全球的計劃化浪潮，約占世界總?cè)丝?/3的國家采用了計劃經(jīng)濟體制，他們中大部分模仿了蘇聯(lián)的五年規(guī)劃制度。受經(jīng)濟大蕭條和凱恩斯主義的影響，美國也于1934年成立了國家規(guī)劃委員會，通過制定規(guī)劃推動聯(lián)邦項目的實施，取得了積極成效。

第二次世界大戰(zhàn)后，規(guī)劃制度進入鼎盛時期。許多戰(zhàn)后國家由于面臨物資和資源的緊缺，都引入了中央計劃體系，由政府對經(jīng)濟進行干預，以更加理性地管理資本和市場。比如法國和日本引入了宏觀經(jīng)濟規(guī)劃，法國成立了國家計劃委員會，日本成立了經(jīng)濟企劃廳，荷蘭、挪威、比利時、英國、意大利和丹麥等國家也紛紛效仿。此外，大部分非洲國家從殖民統(tǒng)治下解放以后都選擇了規(guī)劃制度，這一時期在世界各個國家勃興的規(guī)劃制度被世界銀行稱為一項改變世界經(jīng)濟版圖的偉大人類實驗。

然而好景不長，從20世紀60年代開始，規(guī)劃制度開始出現(xiàn)危機，尤其是20世紀70年代非洲的發(fā)展規(guī)劃總體上宣告失敗，世界逐漸出現(xiàn)了去計劃化的浪潮。隨后蘇聯(lián)和東歐開始了規(guī)劃制度的改革，主要是以“滾動”年度計劃的方式增強規(guī)劃的靈活性。然而隨著蘇聯(lián)解體、東歐劇變，社會主義國家開始從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，在此過程中，大部分國家都拋棄了計劃體制，并且是“倒臟水時把孩子一起倒掉”式拋棄了規(guī)劃制度，只有少數(shù)幾個國家保留了下來。與此同時，在全球新自由主義思潮的影響下，美國、歐洲和東亞資本主義國家（地區(qū)）也逐步取消了規(guī)劃制度。

中國是少數(shù)長期堅持五年規(guī)劃制度的國家之一。從1953年開始的“一五”計劃，到2021年開啟的“十四五”規(guī)劃，中國的規(guī)劃制度經(jīng)歷了從探索到改革、再到科學發(fā)展的三個階段。“一五”到“五五”是規(guī)劃制度的探索時期，雖然規(guī)劃制度經(jīng)歷了曲折，但是我國在規(guī)劃制度的探索中積累了大量的經(jīng)驗，并初步形成了獨立的、比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系。“六五”到“十五”是規(guī)劃制度的改革時期，這個時期我國處于計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的改革轉(zhuǎn)軌階段，成功實現(xiàn)了黨的十三大提出的“三步走”戰(zhàn)略的前兩步目標，我國規(guī)劃制度特色初顯，程序逐步規(guī)范。“十一五”至今是規(guī)劃制度的科學發(fā)展時期，這個時期我國正式將計劃改名為規(guī)劃，在五年規(guī)劃制度的指引下，我國經(jīng)濟社會取得了舉世矚目的成就，成功實現(xiàn)了從富起來到強起來的偉大飛躍。中國的規(guī)劃制度不僅在實踐中發(fā)揮了重大作用，還為許多發(fā)展中國家提供了重要的示范。

三種類型的規(guī)劃制度

自規(guī)劃制度誕生以來，雖然不同國家規(guī)劃制度的形式看似相同，但是從規(guī)劃編制和規(guī)劃實施兩個維度來分析，可以分為三種類型。從規(guī)劃編制維度來看，可以分為機械性全面計劃（全面計劃+難以調(diào)整）、適應性宏觀計劃（宏觀計劃+科學調(diào)整）、指導性抽象計劃（抽象計劃+無需調(diào)整）三種類型。從規(guī)劃實施維度來看，可以分為控制性任務治理（自上而下+約束為主）、激勵性目標治理（凝聚共識+激勵約束）、放任性自發(fā)治理（自下而上+激勵為主）三種類型。

相互組合后，我們可以歸納為三種類型的規(guī)劃制度。

一是機械性全面計劃與控制性任務治理的組合，也就是在規(guī)劃編制中對經(jīng)濟社會等方方面面的內(nèi)容作出非常詳細的計劃，由于規(guī)劃內(nèi)容面面俱到，每一項調(diào)整都需要重新計算，因此調(diào)整相對較難；在規(guī)劃實施中以自上而下的行政指令為主，重點運用指令性指標進行約束控制。蘇聯(lián)的五年規(guī)劃制度總體可以歸為此類型。

二是適應性宏觀計劃與激勵性目標治理的組合，也就是在規(guī)劃編制中主要制定宏觀戰(zhàn)略層面的計劃，并且可以根據(jù)環(huán)境的變化及時調(diào)整；在規(guī)劃實施中，既注重自上而下的行政指令，也鼓勵自下而上的靈活創(chuàng)新，能夠綜合運用約束性、預期性指標進行激勵和約束。中國的五年規(guī)劃制度總體可以歸為此類型，尤其是改革開放以后的五年規(guī)劃。中國五年規(guī)劃是一種宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，是一種規(guī)范性政策而不是禁止性政策，主要為各級政府設置了一個框架，在這個框架內(nèi)，各級政府可以制定出不同的行動方案，這些方案彼此聯(lián)系，有時又相互矛盾，因此靈活調(diào)整和自主決策的空間較大。此外，這種宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃還可以實時評估和調(diào)整，而且可以吸收多方參與主體的意見，更廣泛地反映企業(yè)和社會的利益。在規(guī)劃實施的過程中，中國的五年規(guī)劃一方面有對各級政府的目標約束，另一方面還有對市場主體的目標引導和激勵，是激勵性目標治理的具體表現(xiàn)。

三是指導性抽象計劃和放任性自發(fā)治理的組合，也就是在規(guī)劃編制中主要制定一些更為宏觀抽象（比如價值層面）的計劃，因此無需根據(jù)環(huán)境的變化來調(diào)整；在規(guī)劃實施中，主要是以自下而上的自發(fā)治理為主，以激勵為主，很少運用指標約束。法國等一些西方資本主義國家的五年規(guī)劃制度總體可以歸為此類型。

中國五年規(guī)劃制度的成功得益于彈性規(guī)劃制度

回顧我國五年規(guī)劃的歷程，雖然最初學習了蘇聯(lián)模式，但我國規(guī)劃制度一直在不斷探索、改革、發(fā)展和完善，形成了“適應性宏觀計劃+激勵性目標治理”的科學規(guī)劃制度。相較而言，中國的規(guī)劃制度本質(zhì)上是一種柔性的、較為靈活的彈性規(guī)劃制度。

為什么彈性規(guī)劃制度在實踐中如此有效呢？正如習近平總書記所說，實踐證明，中長期發(fā)展規(guī)劃既能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發(fā)揮政府作用。剛性規(guī)劃制度認為政府和市場是對立的，要么只重視政府的作用，要么只重視市場的作用，而彈性規(guī)劃制度的重要優(yōu)勢就是實現(xiàn)了政府和市場“兩只手”的有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進。

具體而言，中國五年規(guī)劃的編制既是政府對不同發(fā)展階段的宏觀戰(zhàn)略性問題進行長期性、延續(xù)性的科學計劃，也能充分吸納市場的訴求，適應市場需要，對目標、內(nèi)容、任務進行不斷調(diào)整。中國的五年規(guī)劃不是僵化的五年一度的一次性工作，早在改革開放前就已經(jīng)是中央和地方在每個年度不斷研究、協(xié)商、試驗、評估、調(diào)整年度計劃，自上而下和自下而上雙向發(fā)力的循環(huán)過程，這些做法讓中國避免了規(guī)劃一旦出臺就無法調(diào)整的困境。尤其是面對艱巨的宏觀經(jīng)濟挑戰(zhàn)時，比如2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情對市場帶來突如其來的沖擊，中國果斷在政府工作報告中不明確經(jīng)濟增長的具體目標，顯示出規(guī)劃制度極強的適應性。

中國五年規(guī)劃的實施也不僅僅是政府的事情，而是將各個層級不同領域的政策主體相互連接成為一個龐大的網(wǎng)絡，引導或激勵各類經(jīng)濟主體的活動，塑造或制約各級政府的行為。因此，中國的五年規(guī)劃，不是簡單下達行政命令，而是在尊重市場規(guī)律的基礎上，用改革激發(fā)市場活力，用政策引導市場預期，用規(guī)劃明確投資方向，用法治規(guī)范市場行為。這種彈性規(guī)劃制度既能夠運用計劃這只“看得見的手”，提供公共服務，促進社會進步，也能夠運用市場這只“看不見的手”，提供良好投資環(huán)境，促進經(jīng)濟增長，通過“有效的市場”和“有為的政府”，在實踐中破解了這道經(jīng)濟學上的理論難題。

（作者單位：北京大學習近平新時代中國特色社會主義思想研究院）