城鄉(xiāng)關(guān)系是一國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的重大命題。對(duì)標(biāo)2035年和21世紀(jì)中葉我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，契合“共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”的戰(zhàn)略要求，現(xiàn)階段我國(guó)需要著力解決阻礙城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的深層次體制機(jī)制問題。構(gòu)建激勵(lì)相容的城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，不斷擴(kuò)展城鄉(xiāng)微觀主體的經(jīng)濟(jì)選擇權(quán)和要素組合方式，是推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，高質(zhì)量推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。

城鄉(xiāng)關(guān)系主體更加多元

新時(shí)代要實(shí)現(xiàn)更高水平的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須關(guān)注的特征事實(shí)是，隨著經(jīng)濟(jì)總量的快速增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的持續(xù)轉(zhuǎn)化，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演變的推動(dòng)主體正在發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變。當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及不同層級(jí)政府和城鄉(xiāng)企業(yè)、居民等多個(gè)參與者，這些主體在目標(biāo)取向、約束條件、行為方式甚至觀念認(rèn)識(shí)等方面并不相同，其往往按照自身稟賦和目標(biāo)取向來確定相應(yīng)的行為選擇，這會(huì)對(duì)作為整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)部署的城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生影響。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村居民在要素組合、收入水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)等方面出現(xiàn)了顯著的分化態(tài)勢(shì)。農(nóng)村除以小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為特征的小農(nóng)戶之外，還出現(xiàn)了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，不同農(nóng)戶可以選擇流出、流入或者直接行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并由此衍生出差異化的要素配置方式和家庭收入類型，不同農(nóng)村家庭對(duì)土地經(jīng)濟(jì)功能和保障功能的倚重出現(xiàn)較大差別，農(nóng)村內(nèi)部不同農(nóng)戶的收入差距總體上呈現(xiàn)出攀高趨勢(shì)。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在需要。我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕為總?cè)蝿?wù)。但農(nóng)村微觀主體往往以獲取經(jīng)濟(jì)收入作為目標(biāo)，部分流入農(nóng)村的工商資本也主要以經(jīng)濟(jì)回報(bào)作為導(dǎo)向，這與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的其他目標(biāo)取向并不完全一致，工商資本下鄉(xiāng)、農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體也可能與小農(nóng)戶發(fā)展不存在鏈接機(jī)制。改革開放后我國(guó)實(shí)施了財(cái)政分權(quán)改革，特別是1994年實(shí)施了中央和地方的分稅制改革，這在客觀上有助于地方政府發(fā)揮提高本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的積極性。在此背景下，部分地方政府會(huì)通過影響要素市場(chǎng)、供給公共產(chǎn)品等，對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的進(jìn)程和方向產(chǎn)生重要作用。地方政府的行為選擇如何契合城鄉(xiāng)融合發(fā)展這一國(guó)家戰(zhàn)略，就成為值得關(guān)注的主題。

實(shí)現(xiàn)不同參與者激勵(lì)相容

毋庸置疑，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我國(guó)立足于高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)而作出的戰(zhàn)略部署。在市場(chǎng)化改革深入推進(jìn)的情形下，這種戰(zhàn)略部署在本質(zhì)上需要依靠城鄉(xiāng)企業(yè)、居民以及地方政府的行為選擇來達(dá)成，微觀主體和地方政府的決策、行動(dòng)及績(jī)效是決定城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度的關(guān)鍵因素。城鄉(xiāng)融合發(fā)展這個(gè)“宏觀”層面的戰(zhàn)略部署，必須得到城鄉(xiāng)居民、地方政府等“中觀”“微觀”層面的積極響應(yīng)，才能順利實(shí)施并取得預(yù)期效果。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)農(nóng)民呈現(xiàn)出顯著的新特點(diǎn)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和小農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)特性并不相同，地方政府則以提高本地經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入為目標(biāo)取向。這意味著：微觀主體和地方政府在約束條件下實(shí)現(xiàn)自身或本地目標(biāo)最大化，基于此的行為選擇并不必然與城鄉(xiāng)融合發(fā)展相一致。我國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須直面微觀主體和地方政府目標(biāo)取向、行為選擇的差異性，依靠完善體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)參與者的“激勵(lì)相容”，即微觀主體和地方政府等不同主體的行為選擇能夠在實(shí)現(xiàn)自身或本地利益的同時(shí)，與國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)相一致。

2019年5月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》繪制“三步走”的路線圖：到2022年城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立，到2035年城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善，到21世紀(jì)中葉城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制成熟定型。就出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)而言，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是從制度安排—行為選擇—發(fā)展績(jī)效的依次影響關(guān)系出發(fā)，促使不同參與者之間達(dá)成激勵(lì)相容，使其利益實(shí)現(xiàn)與工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系相契合。不同參與者的激勵(lì)相容構(gòu)成了我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，個(gè)體行為選擇與宏觀戰(zhàn)略取向相互促進(jìn)，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相輔相成，城鄉(xiāng)融合發(fā)展和新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建有望達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

高質(zhì)量推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

可以說，促使不同參與者形成激勵(lì)相容格局，是我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展最根本的實(shí)現(xiàn)邏輯。由此出發(fā)，現(xiàn)階段高質(zhì)量推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)凸顯六個(gè)方面。

第一，將城鄉(xiāng)融合發(fā)展視為多個(gè)主體參與的動(dòng)態(tài)演化過程。我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及中央政府、地方政府、農(nóng)民個(gè)體、農(nóng)村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)企業(yè)等主體，這些主體對(duì)城鄉(xiāng)資源的配置方式并不相同，對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)注焦點(diǎn)也不一致。據(jù)此，不能將城鄉(xiāng)融合發(fā)展視為單純由政府推進(jìn)的財(cái)政資源再配置過程，也不能將城鄉(xiāng)融合發(fā)展視為單純由微觀主體實(shí)施的商品和要素流動(dòng)過程，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)多個(gè)主體之間的功能互補(bǔ)、行為協(xié)同。

第二，將擴(kuò)展微觀主體選擇權(quán)作為融合發(fā)展的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展首先需要破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改變制度因素導(dǎo)致的城鄉(xiāng)割裂或要素單向流動(dòng)狀態(tài)?；诖?，需要進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)要素再配置的制度障礙，擴(kuò)展微觀主體在城鄉(xiāng)間配置要素的選擇權(quán)，這包括：放活耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地在不同主體之間的社會(huì)化配置、消除工商資本進(jìn)入農(nóng)村并與農(nóng)村要素相結(jié)合的制度約束等。微觀主體選擇權(quán)的擴(kuò)展，既是微觀主體要素組合多樣化和自身利益實(shí)現(xiàn)的過程，也是城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過程，還是不同微觀主體因配置效率提高而收益普遍增長(zhǎng)的過程。

第三，加快形成城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品均等化配置的新格局。現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民在生產(chǎn)性、生活性公共產(chǎn)品獲取方面仍存在失衡，從激勵(lì)相容角度看，我國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品供給的均等化進(jìn)程。在不降低城鎮(zhèn)居民基本公共服務(wù)水平的前提下，通過戶籍制度改革，加快農(nóng)村進(jìn)城人員的市民化步伐，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本社會(huì)保障的供給重點(diǎn)放在農(nóng)村，提高農(nóng)民獲得基本醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等普惠性公共產(chǎn)品的能力。

第四，提高涉農(nóng)公共政策制定和實(shí)施的精準(zhǔn)性。我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的分化特征不斷增強(qiáng)，不同農(nóng)戶從事的產(chǎn)業(yè)、擁有的資源、獲得的收入可能存在顯著差異。對(duì)此，需要提高涉農(nóng)公共政策制定和實(shí)施的精準(zhǔn)性，針對(duì)不同的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民因地制宜地精準(zhǔn)實(shí)施差異性政策。例如：針對(duì)城鎮(zhèn)近郊地區(qū)，涉農(nóng)政策可體現(xiàn)出對(duì)三次產(chǎn)業(yè)融合探索的支持；針對(duì)城鎮(zhèn)遠(yuǎn)郊地區(qū)，涉農(nóng)政策則可強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、糧食安全保障功能的支持。

第五，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村不同經(jīng)營(yíng)主體的利益共享和協(xié)同發(fā)展。我國(guó)當(dāng)前已出現(xiàn)了工商資本下鄉(xiāng)現(xiàn)象，也出現(xiàn)了家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，同時(shí)農(nóng)村還廣泛地存在著以小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為基本特征的小農(nóng)戶。需要積極重視工商資本和新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)優(yōu)化農(nóng)村資源配置、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)組織創(chuàng)新的推動(dòng)作用，同時(shí)必須重視小農(nóng)戶在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會(huì)穩(wěn)定（特別是充當(dāng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)“安全閥”）方面的基礎(chǔ)作用。充分運(yùn)用財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)等政策引導(dǎo)，通過勞務(wù)提供、生產(chǎn)資料入股、集體經(jīng)營(yíng)分紅、農(nóng)業(yè)技術(shù)擴(kuò)散、人員教育培訓(xùn)、銷售渠道共享等方式，促使工商資本、新型經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶形成緊密關(guān)聯(lián)，結(jié)合脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機(jī)銜接，對(duì)工商資本和新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)小農(nóng)戶發(fā)展給予更多政策激勵(lì)。

第六，將城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為激勵(lì)地方政府的重要內(nèi)容。地方政府是國(guó)家戰(zhàn)略的重要實(shí)施者，也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)制度和公共政策的主要制定者，地方政府的參與方式和行為選擇是影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程和績(jī)效的重要變量。從激勵(lì)相容的角度看，我國(guó)在地方政府的激勵(lì)體系中需更充分地凸顯城鄉(xiāng)融合發(fā)展因素，增強(qiáng)地方政府激勵(lì)中城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品均等化、城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、農(nóng)村人口減貧脫貧成效、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善等因素的分量，積極探索不同地區(qū)之間城鄉(xiāng)流動(dòng)人口的社會(huì)保障接轉(zhuǎn)機(jī)制，不斷完善不同地區(qū)之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，厘清中央政府和地方政府在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的權(quán)責(zé)邊界，促使各地在暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)和區(qū)域一體化背景下推進(jìn)本地城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以此在不同地方政府之間形成持續(xù)協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的格局。

（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“全面建成小康社會(huì)背景下新型城鄉(xiāng)關(guān)系研究”（17ZDA066）階段性成果）

作者：高帆（復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）