五中全會(huì)提出：“堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系。”這為“十四五”時(shí)期我國(guó)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了科學(xué)指南和根本遵循。

以新理念、新內(nèi)容、新措施、新機(jī)制，破解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的一系列新問題新挑戰(zhàn)

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得巨大成就。四大板塊區(qū)域總體發(fā)展、“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧、新型城鎮(zhèn)化、主體功能區(qū)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等戰(zhàn)略深入實(shí)施，東中西互動(dòng)發(fā)展和以功能區(qū)、城市群為主體發(fā)展的新格局初步形成，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的能力不斷提高。

但是，面對(duì)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和現(xiàn)代化建設(shè)的要求，面對(duì)日益錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)與環(huán)境，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)新的趨勢(shì)，面臨一系列新的挑戰(zhàn)。概括起來(lái)，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面將面臨“發(fā)展不平衡不充分與發(fā)展慣性”“雙循環(huán)與逆全球化”“美好生活需要與發(fā)展約束增強(qiáng)”“創(chuàng)新要求與創(chuàng)新能力不強(qiáng)”四對(duì)突出矛盾，發(fā)展與環(huán)境的協(xié)調(diào)方面將面臨“發(fā)展布局與生態(tài)環(huán)境安全格局”“發(fā)展規(guī)模與資源環(huán)境承載”兩對(duì)突出矛盾。

破解上述六對(duì)矛盾，需要新理念、新內(nèi)容、新措施和新機(jī)制。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出“著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益”，這是相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想。“十四五”規(guī)劃建議中設(shè)立專章“優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”，闡明了未來(lái)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)和方向，就是對(duì)這一要求的貫徹落實(shí)。

未來(lái)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展將進(jìn)入新的階段。

首先，從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)40多年的改革開放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步，2019年GDP總量超過(guò)99萬(wàn)億元人民幣（14.3萬(wàn)億美元），占世界經(jīng)濟(jì)總量的比重從1978年的1.8%提高到16%，對(duì)外貿(mào)易總額（4.4萬(wàn)億美元）和出口總額均居世界第一位。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)有六千多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率已經(jīng)下降到百分之四以下。各地區(qū)發(fā)展方式、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換明顯，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，發(fā)展質(zhì)量不斷提升。按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論，我國(guó)已走過(guò)快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)起飛階段，進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展向高質(zhì)量推進(jìn)的階段。

其次，差距與活力的變化。過(guò)去20年，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差異明顯。以GDP絕對(duì)量為例，我國(guó)2000年的東部、東北、中部、西部比為1:0.8:0.49:0.41，到2010年變?yōu)?:0.75:0.52:0.49，2018年為1:0.58:0.58:0.53，東北等地區(qū)發(fā)展問題突出。綜合分析，未來(lái)10到15年，我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾將演化為“東中南（東部沿海+中部+西南）”與“雙北（東北與西北）”之間的差距，相對(duì)差距、GDP的絕對(duì)差距都將拉大。從發(fā)展活力和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展能力看，以粵港澳大灣區(qū)、京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群等為代表的城市化區(qū)域創(chuàng)新活力將進(jìn)一步增強(qiáng)。

再次，全球化與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作方面。綜合判斷，全球化和全球價(jià)值鏈演化對(duì)我國(guó)未來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，將比以往任何時(shí)期都更加劇烈。在全球價(jià)值鏈分工體系中，我國(guó)多數(shù)區(qū)域在利益分配中仍處于不平等地位，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家獲利較多，我國(guó)獲利較少。中西部地區(qū)由于區(qū)位劣勢(shì)、勞動(dòng)力成本、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇等不利條件，在產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品升級(jí)、流程升級(jí)、功能升級(jí)和產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)方面缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，有被鎖定在全球價(jià)值鏈制造低端環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此一定要采取措施加以應(yīng)對(duì)。

最后，城鎮(zhèn)化與人口流動(dòng)方面。過(guò)去40多年，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度令世界矚目，被稱為“21世紀(jì)對(duì)世界影響最大的兩件事”之一。2019年中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)60.6%，《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》預(yù)測(cè)，2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)70%。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的穩(wěn)步提高，大規(guī)模、高強(qiáng)度的人口流動(dòng)一定程度上仍將持續(xù)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鎮(zhèn)化格局優(yōu)化、城鎮(zhèn)體系建設(shè)將是未來(lái)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)，城市群將成為促進(jìn)宏觀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間載體。

未來(lái)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要在理念上賦予新內(nèi)涵。

首先，要從經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)，轉(zhuǎn)向政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)的協(xié)調(diào)推進(jìn)。應(yīng)將堅(jiān)持新發(fā)展理念，作為新時(shí)代推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要原則。

其次，要把綜合統(tǒng)籌，作為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心機(jī)制。應(yīng)圍繞“效率、公平、安全”，建立健全一系列統(tǒng)籌機(jī)制。高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，應(yīng)是系統(tǒng)統(tǒng)籌、合理分工、整體可持續(xù)、健康發(fā)展的區(qū)域治理體系。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)堅(jiān)持把創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要機(jī)制。

再次，立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和縮小區(qū)域發(fā)展差距，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施支撐與服務(wù)能力比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。

最后，緊緊圍繞生態(tài)文明建設(shè)要求，促進(jìn)發(fā)展布局與生態(tài)環(huán)境安全格局、發(fā)展規(guī)模與資源環(huán)境承載相協(xié)調(diào)。

更加強(qiáng)調(diào)綜合統(tǒng)籌，促進(jìn)國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、陸海之間、發(fā)展與資源環(huán)境之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

“十四五”時(shí)期，是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢(shì)而上開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的起步時(shí)期。區(qū)域經(jīng)濟(jì)將形成國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，一系列國(guó)家重大戰(zhàn)略將發(fā)揮引領(lǐng)作用。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須更加強(qiáng)調(diào)綜合統(tǒng)籌。首先，國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略的融合發(fā)展。未來(lái)將以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎(chǔ)，促進(jìn)區(qū)域間相互融通補(bǔ)充，構(gòu)建統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際、協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)東中西和南北方的區(qū)域發(fā)展新格局。

其次，統(tǒng)籌發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展。“十四五”時(shí)期，我國(guó)將持續(xù)深入推動(dòng)?xùn)|部沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)改革創(chuàng)新、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和區(qū)域一體化發(fā)展，國(guó)家將具備更強(qiáng)大的能力支持中西部、東北等地區(qū)加快發(fā)展，鼓勵(lì)國(guó)家級(jí)新區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)等各類平臺(tái)大膽創(chuàng)新，在推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。多種措施和手段并舉，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展，逐步補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等短板。

再次，推動(dòng)陸海統(tǒng)籌發(fā)展。“十四五”時(shí)期，我國(guó)將加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌力度和水平，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，促進(jìn)陸海在空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等方面全方位協(xié)同發(fā)展。

最后，促進(jìn)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。“十四五”時(shí)期，我國(guó)將立足資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間功能定位，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局。

建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，平衡區(qū)域利益，促進(jìn)區(qū)域合作，優(yōu)化提升各類開發(fā)區(qū)功能定位，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

五中全會(huì)提出，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制。首先，要建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。2018年11月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，就推動(dòng)國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展、健全市場(chǎng)一體化發(fā)展機(jī)制、健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制、完善基本公共服務(wù)均等化機(jī)制等方面提出了今后一段時(shí)間的任務(wù)安排。

深化落實(shí)上述指導(dǎo)意見，根據(jù)我國(guó)區(qū)域發(fā)展的新趨勢(shì)和任務(wù)目標(biāo)，“十四五”時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制應(yīng)在以下方面形成新的突破。一是進(jìn)一步深化“帶狀”聯(lián)接機(jī)制。依托“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建“四大板塊+重大區(qū)域戰(zhàn)略”的區(qū)域發(fā)展聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前為止實(shí)施的區(qū)域重大戰(zhàn)略，均是跨省級(jí)行政區(qū)乃至聯(lián)接國(guó)內(nèi)外的空間安排，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)、經(jīng)濟(jì)高效分工協(xié)作、社會(huì)服務(wù)體系共建等方面，未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域間的聯(lián)接協(xié)作。二是逐步完善空間平衡機(jī)制?？臻g效率和空間平衡一直是影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理格局的兩難選擇。未來(lái)要進(jìn)一步克服板塊之間的發(fā)展落差，釋放東中西地區(qū)之間的梯度勢(shì)能，優(yōu)化國(guó)家經(jīng)濟(jì)地理格局。三是加強(qiáng)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。“綠色發(fā)展”是新發(fā)展理念的重要內(nèi)容，將綠色化發(fā)展從理念轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，需要在區(qū)域空間上有明顯的印記，這就需要造就綠色的國(guó)土空間，形成綠色發(fā)展方式。

其次，構(gòu)建精準(zhǔn)的區(qū)域政策體系。未來(lái)要重點(diǎn)解決以下問題：一是化解區(qū)域矛盾；二是平衡區(qū)域利益，包括環(huán)境利益、民眾的滿意度、文化發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、公共服務(wù)的普及等；三是促進(jìn)區(qū)域合作，政府政策引導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要力量。

再次，以國(guó)家高新區(qū)等為平臺(tái)，構(gòu)建區(qū)域人才體系和創(chuàng)新空間體系。根據(jù)我國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和全球發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)以國(guó)家各類開發(fā)區(qū)為載體，完善相關(guān)政策，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。第一，應(yīng)結(jié)合創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、生態(tài)文明建設(shè)等重大需求，按照“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要載體、區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略高地、科技服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主平臺(tái)”目標(biāo)要求，優(yōu)化提升各類開發(fā)區(qū)的功能定位。第二，應(yīng)推動(dòng)各類功能區(qū)由“大項(xiàng)目、大制造、大招商”的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維，向“生態(tài)化、平臺(tái)化、智能化”的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維轉(zhuǎn)變；由單純強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)規(guī)模高速增長(zhǎng)的工業(yè)園區(qū)發(fā)展導(dǎo)向，向強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)、科技、新城融合高質(zhì)量發(fā)展的科技園區(qū)發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)變；由“土地出讓、政策優(yōu)惠、招商引資”等要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式，向“創(chuàng)業(yè)、孵化、生態(tài)”等創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變；由自主探索、滾動(dòng)成長(zhǎng)的自我發(fā)展，向開放創(chuàng)新、跨越引領(lǐng)的共同發(fā)展轉(zhuǎn)變。第三，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施等方面與母城相互融合，通過(guò)與母城的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，重塑有利的生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使各類開發(fā)區(qū)在推進(jìn)城市化進(jìn)程中發(fā)揮更大作用。第四，完善管理體制，借鑒國(guó)際上著名科技園區(qū)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)各地開發(fā)區(qū)由準(zhǔn)行政區(qū)模式向企業(yè)化運(yùn)作模式轉(zhuǎn)型。

最后，重視邊疆地區(qū)的發(fā)展。老少邊窮地區(qū)一直是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，多年來(lái)政策體系不斷完善深化，取得了非常顯著的發(fā)展成效。但是，相對(duì)于革命老區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)，邊境地區(qū)的政策體系仍有待健全，扶持方式和扶持力度也有待深化，這對(duì)我國(guó)的國(guó)土安全、國(guó)防安全是非常重要的。一是應(yīng)根據(jù)不同邊境地區(qū)的情況，構(gòu)建安疆固土樂業(yè)的城鎮(zhèn)體系。作為邊疆區(qū)域的城鎮(zhèn)，既是人口和產(chǎn)業(yè)集聚的高地，也承擔(dān)著守土固邊的重要責(zé)任。為了實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安，必須系統(tǒng)研究城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、布局規(guī)律和建設(shè)模式。二是強(qiáng)化邊境地區(qū)的人口穩(wěn)定政策。以鞏固邊境和國(guó)土安全為宗旨，深化實(shí)施人口穩(wěn)定政策，探索人口-產(chǎn)業(yè)集聚和宜居環(huán)境建設(shè)的有效途徑。三是加強(qiáng)邊境地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成堅(jiān)實(shí)的國(guó)防安全支撐基礎(chǔ)。

作者：中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員 金鳳君