休閑農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供給的重要途徑，也是綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的實踐，成為城市居民休閑、旅游、旅居的重要方式和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的新亮點。然而，休閑農(nóng)業(yè)在迅速發(fā)展的同時，也面臨發(fā)展用地難、發(fā)展資金短缺，影響生態(tài)環(huán)境責(zé)任大以及經(jīng)營同質(zhì)化等問題。

休閑農(nóng)業(yè)用地相關(guān)指標(biāo)具有復(fù)雜性，規(guī)劃不科學(xué)性有待提高，審批難。目前，我國休閑農(nóng)業(yè)建設(shè)用地按照建設(shè)用地進行管理，而地方對休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的建設(shè)用地缺乏相應(yīng)的規(guī)劃和預(yù)留的指標(biāo)。同時，休閑功能用地按照建設(shè)用地進行管理必須涉及農(nóng)用地專用審批手續(xù)，非農(nóng)業(yè)用地還需要依法履行耕地占補平衡義務(wù)。

休閑農(nóng)業(yè)投入周期長，前期收益低，若不能給經(jīng)營者吃一顆定心丸，很多人也不敢投入過多資金。近年來，《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等文件為落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等用地提供了政策支持，但不少地方仍然會出現(xiàn)建設(shè)用地被查處，建筑以違規(guī)為由被拆除，前期投入血本無歸等問題。

休閑農(nóng)業(yè)在發(fā)展中也伴隨著化石農(nóng)業(yè)帶來的面源污染、固體廢物污染、水土流失和生物多樣性損失等生態(tài)環(huán)境影響。有學(xué)者研究認(rèn)為休閑農(nóng)業(yè)可造成土壤重金屬污染、土壤肥力降低以及土壤踐踏壓實等問題。

休閑農(nóng)業(yè)在我國已經(jīng)形成了產(chǎn)業(yè)規(guī)模，但很多地方并沒有因地制宜形成差異化競爭。此外，我國尚未制定休閑農(nóng)業(yè)的全國性立法。要突破休閑農(nóng)業(yè)所面臨的上述困境，亟須從土地制度、資本支持機制以及可持續(xù)發(fā)展等方面建立健全支持生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策制度體系。

首先，建立農(nóng)地儲備制度，解決因用地緊張而制約發(fā)展的難題，為休閑農(nóng)業(yè)用地提供市場化解決方案。

建議借鑒美國的緩解河岸制度（mitigation banks），建立市場化的農(nóng)地儲備制度。緩解河岸制度依據(jù)美國《清潔稅法》第404條設(shè)計，目的是補償土地開發(fā)行為對沿岸區(qū)域造成的不可避免的損害。緩解河岸指被修復(fù)、重建、改善或保存的濕地、溪流或其他沿岸區(qū)域。政府部門、企業(yè)、非營利組織或其他主體依據(jù)與主管部門簽訂的正式協(xié)議，可以采取修復(fù)、重建、改善或保存行動，并因采取這些行動而獲批緩解河岸。正式協(xié)議包括緩解義務(wù)、績效標(biāo)準(zhǔn)、管理和監(jiān)督要求以及補償緩解信用的審批條件等。補償緩解信用是緩解河岸價值的表現(xiàn)形式。沿岸土地的開發(fā)者須購買相應(yīng)面積的補償緩解信用，才能進行開發(fā)。

借鑒緩解河岸制度，我國可以設(shè)計市場化的農(nóng)地儲備制度，以便利用市場手段滿足休閑農(nóng)業(yè)用地的需求。集體土地所有人可以通過土地整理、復(fù)墾等方式將非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地，并因此獲得可交易的農(nóng)用地信用。當(dāng)休閑農(nóng)業(yè)的配套設(shè)施建設(shè)必須使用農(nóng)用地時，休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可以通過購買農(nóng)用地信用的方式彌補建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題。

其次，建立健全社會資本支持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機制。

目前，我國休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化嚴(yán)重、資金短缺。應(yīng)當(dāng)出臺政策鼓勵社會資本投資，引導(dǎo)和規(guī)范社會資本通過公私合作模式、土地經(jīng)營權(quán)入股、眾籌模式、“互聯(lián)網(wǎng)+”模式、發(fā)行私募債券等方式投資休閑農(nóng)業(yè)。同時，建立市場準(zhǔn)入機制、競爭機制、利益共享和保障機制、績效評價機制、風(fēng)險分擔(dān)機制以及退出機制。

再次，發(fā)展生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)民眾綠色消費。

休閑農(nóng)業(yè)是農(nóng)村青山綠水轉(zhuǎn)化為金山銀山的重要抓手，其發(fā)展不能忽視可持續(xù)性。規(guī)劃休閑農(nóng)業(yè)要充分考慮農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境的保護和可持續(xù)利用，建立休閑農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評價制度，打造生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)。此外，針對當(dāng)前休閑農(nóng)業(yè)的質(zhì)量參差不齊的問題，建議由行業(yè)協(xié)會組織研究休閑農(nóng)業(yè)評價體系，對休閑農(nóng)業(yè)進行認(rèn)證和標(biāo)識，科學(xué)引導(dǎo)民眾綠色消費。