休閑農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供給的重要途徑，也是綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的實(shí)踐，成為城市居民休閑、旅游、旅居的重要方式和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的新亮點(diǎn)。然而，休閑農(nóng)業(yè)在迅速發(fā)展的同時(shí)，也面臨發(fā)展用地難、發(fā)展資金短缺，影響生態(tài)環(huán)境責(zé)任大以及經(jīng)營(yíng)同質(zhì)化等問(wèn)題。

休閑農(nóng)業(yè)用地相關(guān)指標(biāo)具有復(fù)雜性，規(guī)劃不科學(xué)性有待提高，審批難。目前，我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)建設(shè)用地按照建設(shè)用地進(jìn)行管理，而地方對(duì)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的建設(shè)用地缺乏相應(yīng)的規(guī)劃和預(yù)留的指標(biāo)。同時(shí)，休閑功能用地按照建設(shè)用地進(jìn)行管理必須涉及農(nóng)用地專(zhuān)用審批手續(xù)，非農(nóng)業(yè)用地還需要依法履行耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)。

休閑農(nóng)業(yè)投入周期長(zhǎng)，前期收益低，若不能給經(jīng)營(yíng)者吃一顆定心丸，很多人也不敢投入過(guò)多資金。近年來(lái)，《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》等文件為落實(shí)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等用地提供了政策支持，但不少地方仍然會(huì)出現(xiàn)建設(shè)用地被查處，建筑以違規(guī)為由被拆除，前期投入血本無(wú)歸等問(wèn)題。

休閑農(nóng)業(yè)在發(fā)展中也伴隨著化石農(nóng)業(yè)帶來(lái)的面源污染、固體廢物污染、水土流失和生物多樣性損失等生態(tài)環(huán)境影響。有學(xué)者研究認(rèn)為休閑農(nóng)業(yè)可造成土壤重金屬污染、土壤肥力降低以及土壤踐踏壓實(shí)等問(wèn)題。

休閑農(nóng)業(yè)在我國(guó)已經(jīng)形成了產(chǎn)業(yè)規(guī)模，但很多地方并沒(méi)有因地制宜形成差異化競(jìng)爭(zhēng)。此外，我國(guó)尚未制定休閑農(nóng)業(yè)的全國(guó)性立法。要突破休閑農(nóng)業(yè)所面臨的上述困境，亟須從土地制度、資本支持機(jī)制以及可持續(xù)發(fā)展等方面建立健全支持生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策制度體系。

首先，建立農(nóng)地儲(chǔ)備制度，解決因用地緊張而制約發(fā)展的難題，為休閑農(nóng)業(yè)用地提供市場(chǎng)化解決方案。

建議借鑒美國(guó)的緩解河岸制度（mitigation banks），建立市場(chǎng)化的農(nóng)地儲(chǔ)備制度。緩解河岸制度依據(jù)美國(guó)《清潔稅法》第404條設(shè)計(jì)，目的是補(bǔ)償土地開(kāi)發(fā)行為對(duì)沿岸區(qū)域造成的不可避免的損害。緩解河岸指被修復(fù)、重建、改善或保存的濕地、溪流或其他沿岸區(qū)域。政府部門(mén)、企業(yè)、非營(yíng)利組織或其他主體依據(jù)與主管部門(mén)簽訂的正式協(xié)議，可以采取修復(fù)、重建、改善或保存行動(dòng)，并因采取這些行動(dòng)而獲批緩解河岸。正式協(xié)議包括緩解義務(wù)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、管理和監(jiān)督要求以及補(bǔ)償緩解信用的審批條件等。補(bǔ)償緩解信用是緩解河岸價(jià)值的表現(xiàn)形式。沿岸土地的開(kāi)發(fā)者須購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)面積的補(bǔ)償緩解信用，才能進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

借鑒緩解河岸制度，我國(guó)可以設(shè)計(jì)市場(chǎng)化的農(nóng)地儲(chǔ)備制度，以便利用市場(chǎng)手段滿(mǎn)足休閑農(nóng)業(yè)用地的需求。集體土地所有人可以通過(guò)土地整理、復(fù)墾等方式將非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地，并因此獲得可交易的農(nóng)用地信用。當(dāng)休閑農(nóng)業(yè)的配套設(shè)施建設(shè)必須使用農(nóng)用地時(shí)，休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)用地信用的方式彌補(bǔ)建設(shè)用地指標(biāo)不足的問(wèn)題。

其次，建立健全社會(huì)資本支持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制。

目前，我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化嚴(yán)重、資金短缺。應(yīng)當(dāng)出臺(tái)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本投資，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本通過(guò)公私合作模式、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、眾籌模式、“互聯(lián)網(wǎng)+”模式、發(fā)行私募債券等方式投資休閑農(nóng)業(yè)。同時(shí)，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、利益共享和保障機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制以及退出機(jī)制。

再次，發(fā)展生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)民眾綠色消費(fèi)。

休閑農(nóng)業(yè)是農(nóng)村青山綠水轉(zhuǎn)化為金山銀山的重要抓手，其發(fā)展不能忽視可持續(xù)性。規(guī)劃休閑農(nóng)業(yè)要充分考慮農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境的保護(hù)和可持續(xù)利用，建立休閑農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，打造生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)。此外，針對(duì)當(dāng)前休閑農(nóng)業(yè)的質(zhì)量參差不齊的問(wèn)題，建議由行業(yè)協(xié)會(huì)組織研究休閑農(nóng)業(yè)評(píng)價(jià)體系，對(duì)休閑農(nóng)業(yè)進(jìn)行認(rèn)證和標(biāo)識(shí)，科學(xué)引導(dǎo)民眾綠色消費(fèi)。