[中圖分類號] R184；D616 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2020）08-0055-04
新冠肺炎疫情的全球蔓延給世界政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。新問題、新風(fēng)險的另一面是新治理。如何將不確定形勢轉(zhuǎn)化為確定性的經(jīng)濟社會秩序，亦即如何將新風(fēng)險防控納入到常規(guī)化國家治理體系中，成為審視一個國家治理能力的新注腳。我國經(jīng)濟社會體量龐大，在疫情防控常態(tài)化方面的積極應(yīng)對及成果具有重大的國內(nèi)和國際意義。黨中央根據(jù)國內(nèi)外疫情防控及經(jīng)濟社會形勢，提出“六穩(wěn)”“六保”目標(biāo)。其中“保基本民生”對2020年全面脫貧攻堅目標(biāo)的實現(xiàn)和2020年后相對貧困治理策略的形成具有“轉(zhuǎn)轍器”功能。為貫徹落實好這一要求，需要解讀清楚何為疫情防控常態(tài)化、?；久裆哪繕?biāo)群體、保障內(nèi)容和保障手段，從而切實保障人民基本生活與發(fā)展需求，提升國家治理現(xiàn)代化水平。
何為疫情防控常態(tài)化
疫情防控常態(tài)化是基于疫情影響長期化或疫情風(fēng)險常態(tài)化而言的。疫情影響長期化是指在新冠肺炎疫情尚未穩(wěn)定、醫(yī)學(xué)攻關(guān)尚未取得最終勝利、疫苗尚未全民普及之前，新冠病毒將在未來一段時期持續(xù)威脅人類生命與健康安全，以及由疫情引發(fā)的經(jīng)濟社會危機對人類產(chǎn)生持續(xù)影響。疫情風(fēng)險常態(tài)化是指全球化程度的不斷加深，增大了疾病風(fēng)險大規(guī)模暴發(fā)的概率，風(fēng)險社會成為現(xiàn)代社會的重要特征。在此現(xiàn)實拷問下，各國和全球治理體系亟待向疫情防控常態(tài)化方向轉(zhuǎn)變。
習(xí)近平總書記指出：“面對嚴(yán)峻復(fù)雜的國際疫情和世界經(jīng)濟形勢，我們要堅持底線思維，做好較長時間應(yīng)對外部環(huán)境變化的思想準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備。”今年4月17日，中共中央政治局召開會議進一步指出，必須倍加珍惜來之不易的防控成績，鞏固防控戰(zhàn)果，繃緊疫情防控這根弦，抓緊抓實抓細常態(tài)化疫情防控。由此可以得出疫情防控常態(tài)化內(nèi)涵的兩重維度：一是兜底發(fā)展。針對此次疫情產(chǎn)生的經(jīng)濟社會與國際關(guān)系的長期影響，扶危濟困，尋找經(jīng)濟發(fā)展新動力，統(tǒng)籌國內(nèi)國外兩個大局。扶持企業(yè)，穩(wěn)定就業(yè)，保障基本民生，維護國家安全和治理體系運行，穩(wěn)住經(jīng)濟運行鏈條和推動完善全球治理體系。二是防疫升級。針對此次疫情暴露出來的防疫系統(tǒng)、公共衛(wèi)生系統(tǒng)、公共安全檢測系統(tǒng)、醫(yī)療醫(yī)保制度等短板和不足，總結(jié)抗疫中形成的制度實踐經(jīng)驗和制度建設(shè)規(guī)律，完善、優(yōu)化與創(chuàng)新制度體系，提高風(fēng)險防控能力。
“?；久裆?rdquo;都保誰
貧困人口與生計維持系統(tǒng)脆弱的人群受到新冠肺炎疫情的沖擊和影響最大。在全面脫貧攻堅和做好2020年后相對貧困治理準(zhǔn)備工作的背景下，應(yīng)抓兩條保基本民生的工作主線：一是加大對原有貧困人口的保障力度。二是針對此次疫情下的生計維持脆弱人群，完善相關(guān)制度安排，提供有針對性的保障體系，重構(gòu)生計維持的支持系統(tǒng)，增強其恢復(fù)生計維持的能力。在既有制度瞄準(zhǔn)的貧困人口之外，疫情防控常態(tài)化時期有三類生計維持脆弱人群需給予制度關(guān)注。
第一類是因疫勞動收入中斷人群。這類人群具有現(xiàn)代治理制度瞄準(zhǔn)的一般意義。一方面在于這類人群是由現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的脆弱性所致。現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，在充分釋放各個經(jīng)濟組成要素優(yōu)勢、實現(xiàn)資源整合效益最大化的同時，經(jīng)濟各組成要素之間聯(lián)系日益緊密，每一部分的良好發(fā)展對其他相關(guān)部分依賴性增強，一旦某一經(jīng)濟環(huán)節(jié)或組成要素中斷就會打破經(jīng)濟各組成部分之間嚴(yán)絲合縫的咬合狀態(tài)，進而產(chǎn)生不同程度的多米諾骨牌效應(yīng)?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟越發(fā)達，這一脆弱性問題越突出。另一方面在于因疫中斷勞動收入的家庭具有一定代表性。在現(xiàn)代消費社會下，為使有限的家庭收入在當(dāng)下釋放出最大的購買力或取得最大的長遠收益，普通工薪家庭的財務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生了由過去的“收支平衡”向“債務(wù)收入平衡”的轉(zhuǎn)變。如，一些普通工薪家庭往往存在由房貸、車貸等構(gòu)成的隱形債務(wù)，即在工薪家庭能夠通過勞動所得維持家庭債務(wù)與收入平衡或有所結(jié)余下，此債務(wù)僅存在于償還的時間差期間，故在這個意義上將其稱為隱形債務(wù)。一旦勞動收入中斷，普通工薪家庭內(nèi)部的隱形債務(wù)就會在家庭積蓄無供給力且無其他可變現(xiàn)資產(chǎn)的情況下顯性化。
與既有社會救助政策所瞄準(zhǔn)的救助群體相比，此類人群具有三個特點：一是受現(xiàn)代市場經(jīng)濟高度發(fā)達、社會分工日益精細化的影響較大。致使其陷入困境的原因是現(xiàn)代經(jīng)濟體系的脆弱性，即現(xiàn)代經(jīng)濟體因某一不確定因素出現(xiàn)某種程度上的“斷閘式”癱瘓，進而導(dǎo)致依附于市場的家庭金融鏈條中斷。二是與市場親和度低的常態(tài)化困難群體不同，這類人群的市場親和度相對較高，具有一定的謀生和適應(yīng)市場競爭的能力。三是與常態(tài)化下貧困人口收入的少增長或零增長不同，這類人群在非常時期的收入是負增長，即非但沒有收入所得，反而每月還有待償還的債務(wù)。此類人群在經(jīng)濟社會出現(xiàn)風(fēng)險時易轉(zhuǎn)為困難人群，在經(jīng)濟社會恢復(fù)常態(tài)后大部分人可自動恢復(fù)生計維持能力。但由于其與傳統(tǒng)貧困人群具有不同特征，在生計維持中斷期間難以進入到社會保障體系中。隨著人類社會風(fēng)險的發(fā)生常態(tài)化、影響全面化的升級，此類風(fēng)險防控應(yīng)被考慮納入常規(guī)化國家治理體系中，對此類人群相應(yīng)的保障也應(yīng)納入社會救助制度安排，從而給2020年后的社會救助制度完善提出新要求，具有政策發(fā)展前瞻性意義。
第二類為家庭主要勞動力損耗導(dǎo)致家庭收入來源中斷的人群。具體表現(xiàn)為家庭收入主要貢獻者因疫死亡，或因患病導(dǎo)致勞動力下降、影響基本生活的家庭。這類家庭可能是低保家庭，也可能是低保邊緣家庭，還可能是普通家庭。無論哪種家庭，在新的充當(dāng)家庭收入支柱的家庭成員出現(xiàn)前，該家庭的生活質(zhì)量將會大幅下降，甚至陷入貧困中。與前一類人群不同，此類家庭中的人群不會隨著經(jīng)濟社會恢復(fù)常態(tài)而脫離困境。與前一類人群的相近之處在于，從初始條件上看，部分人群并不具有傳統(tǒng)貧困人口的典型特征，但由于家庭內(nèi)生發(fā)展和自我防風(fēng)險能力降低，在缺少必要外部制度支撐的條件下，會逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨丝凇?/p>
第三類為因疫投資失利導(dǎo)致家庭收入來源中斷的人群。隨著我國個體經(jīng)濟迅速發(fā)展，越來越多的家庭成為投資收益單位。從家庭投資類型上看，多為餐飲、食品、服裝、日用品零售業(yè)、美容美發(fā)、花店以及各種眾籌等。對于那些以家庭投資作為全部生計來源的家庭而言，投資失利意味著生活來源中斷，尤其對于那些疫情前通過借貸增加投資、擴大經(jīng)營規(guī)模的家庭而言，遭遇疫情及其常態(tài)化導(dǎo)致家庭投資金融鏈條斷裂，從而導(dǎo)致家庭陷入破產(chǎn)困境。對于那些度過困難期的家庭而言，投資收益并不會隨著經(jīng)濟社會的恢復(fù)而迅速回彈，即從收回投資成本到盈利需要一段時間。
“?；久裆?rdquo;保什么
民生是一個內(nèi)涵豐富的概念范疇，從內(nèi)容上看包含就業(yè)、安全、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、環(huán)境等與人民生活和發(fā)展需求息息相關(guān)的諸多方面，從水平上看從兜底保障到實現(xiàn)美好生活，從覆蓋人群上看面向所有人。基本民生的范疇要小，從內(nèi)容上看，涉及民生中的基本內(nèi)容，即那些滿足人基本生活需求的方面，包括能夠購買一些最低生活標(biāo)準(zhǔn)的生活資料，吃得飽飯、住得上房、上得起學(xué)、看得起病等，以及其他能夠幫助家庭恢復(fù)或增進內(nèi)生發(fā)展力量的有針對性的措施；從水平上看，以底線思維滿足基本生活需求，培育和增進其內(nèi)生發(fā)展能力；從目標(biāo)人群上看，包括既有貧困人口、貧困邊緣人群和文中的三類生計中斷人群。
具體說來，本著抓實抓細保基本民生的原則，實現(xiàn)基本民生需求的精準(zhǔn)對接，基本民生資源的精準(zhǔn)供給，提供兩大方面的基本民生保障。一方面是基本生活需求保障，含以下幾個方面：保障人民能夠按照所在地最低生活標(biāo)準(zhǔn)購買食物、調(diào)料、衛(wèi)生用品等生活物資，水、電、燃氣、暖氣、網(wǎng)絡(luò)等生活資源，減免或部分減免子女教育費用，患病時能夠得到基本的藥品和及時有效的治療，家中因故死亡者能夠得到安葬，保障出行和住房保障等。另一方面是生計維持系統(tǒng)或能力恢復(fù)需求的保障，在調(diào)查了解目標(biāo)群體需求結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，提供有針對性、系統(tǒng)性的制度保障，含技能保、服務(wù)保、金融保等幾個基本內(nèi)容，具體包括職業(yè)援助、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)咨詢、貸款緩還，在一定期限內(nèi)降低貸款利息、小額信貸、心理疏導(dǎo)、老人或子女照料、法律援助及其他政策方面的扶持等。
“?；久裆?rdquo;怎么保
這一時期的“保基本民生”應(yīng)作為市場經(jīng)濟發(fā)展的配套制度措施，積極應(yīng)對市場經(jīng)濟發(fā)展所帶來的生計維持的脆弱性危機。在強化保障力度的同時，應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)下、著眼長遠做好制度設(shè)計。
增大社會救助制度覆蓋彈性，改革社會救助流程。改變以家庭資產(chǎn)為扶或救的制度前提，轉(zhuǎn)為以家庭有接受救助需求為前提。從具體操作上看，制定家庭救助需求調(diào)查表與誠信承諾書，申請者填寫后即進入社會救助制度瞄準(zhǔn)視野；制定接受救助原因調(diào)查表及誠信承諾書，了解申請人及其家庭因何原因陷入困境；建立救助的制度資源儲備庫與構(gòu)建致困類型，形成基本生活需求保障和內(nèi)生發(fā)展能力再生促進兩大資源供給層級。基本生活需求保障為底線共享型層級，符合條件者都可享有；內(nèi)生發(fā)展能力再生促進為“因異施助”層級，根據(jù)不同致困類型提供相應(yīng)制度支持方案。
按照分階段分梯度原則，動態(tài)精準(zhǔn)供給社會救助資源。如何提高社會救助資源供給效率，把錢用在刀刃上，產(chǎn)生四兩撥千斤的效能是完善社會救助制度的重要議題。其中的一個基礎(chǔ)性難題是如何及時、真實地觀測到救助對象及其家人的經(jīng)濟狀況，以及救助方面和救助資源收支情況的變化。隨著我國數(shù)字化、信息化、智慧化政府治理、社會治理與國家治理體系的逐步建成，以及多部門聯(lián)合聯(lián)動機制的成熟，社會成員及其家人的收入、支出、消費結(jié)構(gòu)、財產(chǎn)及流動情況、救助資源收支及效能等方面的大數(shù)據(jù)可建立起來并實現(xiàn)互通共享。在大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建分階段分梯度的數(shù)據(jù)智能化救助系統(tǒng)，通過對致困人員及其家庭的上述方面的監(jiān)測，快達到分階段分梯度的分界點時，系統(tǒng)給出階段和梯度轉(zhuǎn)換提示，并通過短信提示給受助者，受助者如有異議可提交新的受助需求證明材料進行反映。
構(gòu)建社會救助信用監(jiān)測系統(tǒng)。運用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建社會救助制度，建立社會信用獎懲機制，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)在基本民生保障制度完善與創(chuàng)新中的作用。一方面，實現(xiàn)政府業(yè)務(wù)流程、經(jīng)費使用方面的信息網(wǎng)絡(luò)化、痕跡化和監(jiān)督智慧化。將業(yè)務(wù)分解為一系列程序點，精準(zhǔn)到某一程序操作點在何時何地由何人操作，以此作為督查和問題追責(zé)的依據(jù)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)操作的全程透明化，防范職能部門人員的道德風(fēng)險。另一方面通過建立與打通社會救助申請人、獲助者和家人的財務(wù)、資產(chǎn)和救助內(nèi)容及救助資源使用情況的大數(shù)據(jù)，由大數(shù)據(jù)系統(tǒng)自動識別與審核申請人的救助需求和原因，可將結(jié)果分為完全符合、基本符合、部分不符、完全不符，其中基本符合不會引動社會失信預(yù)警，但需要社會救助工作人員進一步核實與調(diào)查；部分不符將引動社會失信預(yù)警，在工作人員核實后情況屬實將記入社會失信記錄，影響本人及其家人下一次享受社會救助資源；對于完全不符的情況，在核實定性后，申請人及其家人列入失信名單，對于情節(jié)嚴(yán)重者進行法律制裁，等等。
完善社會救助相關(guān)法律體系建設(shè)。根據(jù)社會救助需求結(jié)構(gòu)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)的新變化，進一步修訂完善社會救助法。一方面，調(diào)整社會救助適用人群范圍，進一步明確受助者權(quán)益與保障形式，健全社會信用獎懲機制，細化社會信用獎懲標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果。進一步完善制裁社會救助嚴(yán)重失信者的相關(guān)法律，職能部門具有主張和舉證的權(quán)力和義務(wù)。另一方面，加強對社會救助政策執(zhí)行與程序運作人的法律監(jiān)督，保護社會救助申請人及其家庭成員的信息安全，對信息安全防范不力、導(dǎo)致信息流失對申請人及家庭造成經(jīng)濟精神損失的工作人員進行相應(yīng)的法律制裁。
打出“現(xiàn)金保＋物資保＋制度保”的組合拳。降低現(xiàn)金救助比例，提高物資與制度保障力度，構(gòu)建日益健全的制度保障體系，抵御社會救助依賴?；厩疤崾菢?gòu)建物資與服務(wù)聯(lián)保聯(lián)供聯(lián)動體系與機制。就基本生活資料保障方面而言，可在指定市場設(shè)置專柜或自動售貨機，涵蓋基本生活所需的各方面，社會救助資源獲得者憑二維碼低價購得，價格方面可由政府直接補貼給生產(chǎn)企業(yè)，同時將社會救助者的商品評價作為評判該企業(yè)社會信用的主要依據(jù)。水、電、燃氣等可按照人均每月最低標(biāo)準(zhǔn)免費供應(yīng)，超出標(biāo)準(zhǔn)部分由個人承擔(dān)，暖氣和網(wǎng)絡(luò)等可由政府購買免費提供。就自我發(fā)展能力再生方面而言，通過政府購買和社會企業(yè)、公益性組織等提供相關(guān)免費服務(wù)，由職能部門牽頭各相關(guān)部門提供系統(tǒng)性的制度支持。
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（作者簡介：賈玉嬌，吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國社會保障學(xué)會理事）
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