編者按

近日，習(xí)近平總書(shū)記在安徽考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，結(jié)合“十四五”規(guī)劃，聚焦河流湖泊安全、生態(tài)環(huán)境安全、城市防洪安全，謀劃建設(shè)一批基礎(chǔ)性、樞紐性的重大項(xiàng)目。近期召開(kāi)的中央政治局常委會(huì)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要全面提高災(zāi)害防御能力，堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，把重大工程建設(shè)、重要基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、城市內(nèi)澇治理、加強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)等納入“十四五”規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮。

如何全面提高抗御災(zāi)害能力，切實(shí)加強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)？本期智庫(kù)版特刊發(fā)三位學(xué)者就此提出的“十四五”規(guī)劃編制建言，以期增進(jìn)思考、加強(qiáng)謀劃、推動(dòng)工作。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記站在新的歷史方位，對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，特別強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，全面提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。這些重要理念拓展了我國(guó)應(yīng)急管理工作的宏觀視野，為“十四五”期間全面提升國(guó)家防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)提供了方向指引。

當(dāng)前狀況：能力不斷強(qiáng)化、損失明顯下降、提升空間較大

災(zāi)害防御能力反映了應(yīng)急管理體系利用工程、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)資源開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)，最大限度降低災(zāi)害尤其是巨災(zāi)帶來(lái)的損失，降低脆弱性、提高恢復(fù)力的能力，包括災(zāi)前降低風(fēng)險(xiǎn)或提前準(zhǔn)備以減少災(zāi)害可能造成的損失；災(zāi)害發(fā)生時(shí)迅速作出反應(yīng)和科學(xué)處置，將災(zāi)害帶來(lái)的損失降到最低；災(zāi)后迅速重建并盡快恢復(fù)災(zāi)前的穩(wěn)定和繁榮。

近年來(lái)，我國(guó)災(zāi)害防御能力不斷發(fā)展，在玉樹(shù)地震、蘆山地震、舟曲特大山洪泥石流、超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“威馬遜”等重大自然災(zāi)害面前的應(yīng)對(duì)能力顯著提升，積累了應(yīng)對(duì)災(zāi)害的豐富經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)自然災(zāi)害災(zāi)情和所造成的損失呈明顯下降趨勢(shì)。

研究表明，我國(guó)災(zāi)害防御能力在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、備災(zāi)與應(yīng)急響應(yīng)、技術(shù)與工程防御、經(jīng)濟(jì)支撐與減災(zāi)保障等方面進(jìn)展不均衡，區(qū)域差異顯著，仍有較大提升空間。短板主要體現(xiàn)在：體制機(jī)制頂層設(shè)計(jì)不夠健全；災(zāi)害防御能力區(qū)域差異明顯，東西部差異和城鄉(xiāng)差異尤其需要關(guān)注；特殊高風(fēng)險(xiǎn)地段、高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)段的設(shè)防能力不足；對(duì)災(zāi)前階段的災(zāi)害防御能力提升重視不夠；災(zāi)后重建的后續(xù)評(píng)估和追蹤力度有待提升。

強(qiáng)化認(rèn)識(shí)：體現(xiàn)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的重大訴求

防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗(yàn)政府執(zhí)行力、評(píng)判國(guó)家動(dòng)員力、體現(xiàn)民族凝聚力的重要方面。正因?yàn)槿绱?，把加?qiáng)防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)等納入“十四五”規(guī)劃編制工作中統(tǒng)籌考慮，體現(xiàn)了新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的重大訴求，具有重要的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。

首先，應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的注意力從過(guò)去高度關(guān)注創(chuàng)造GDP的重大項(xiàng)目轉(zhuǎn)向?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保障安全的重大基礎(chǔ)設(shè)施、城市地下管網(wǎng)等重大防災(zāi)備災(zāi)體系。其次，加強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)要有前瞻性、全局性、戰(zhàn)略性、整體性規(guī)劃，應(yīng)把防災(zāi)減災(zāi)與全球氣候變化、生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題統(tǒng)籌起來(lái)全方位考慮。因?yàn)楣ぷ魃婕岸鄠€(gè)領(lǐng)域多個(gè)部門(mén)，規(guī)劃編制部門(mén)應(yīng)開(kāi)門(mén)問(wèn)策、集思廣益、精心謀劃。同時(shí)，在“十四五”規(guī)劃編制中，應(yīng)努力把綜合減災(zāi)與風(fēng)險(xiǎn)管理相結(jié)合，把綠色發(fā)展與綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范相結(jié)合，把基礎(chǔ)設(shè)施的硬件建設(shè)與后續(xù)維護(hù)管理等軟措施相結(jié)合，努力建設(shè)一個(gè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可控、安全和諧的生存發(fā)展環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)提供可靠保障。

周密規(guī)劃：著眼體制機(jī)制建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人文社會(huì)能力建設(shè)

全面提高災(zāi)害防御能力是高質(zhì)量發(fā)展的重要基石。災(zāi)害防御能力包括體制機(jī)制建設(shè)所產(chǎn)生的治理能力；防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所產(chǎn)生的災(zāi)難抵御和應(yīng)對(duì)能力；人文社會(huì)能力建設(shè)所形成的綜合性防災(zāi)減災(zāi)社會(huì)安全防線等。

災(zāi)害防御體制機(jī)制建設(shè)是災(zāi)害防御能力建設(shè)的核心。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之后，我國(guó)形成了以應(yīng)急管理部門(mén)為基礎(chǔ)的新一代國(guó)家應(yīng)急管理體系，并在新一代災(zāi)害防御體系建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。然而，當(dāng)前國(guó)家災(zāi)害防御體制機(jī)制建設(shè)仍存在盲點(diǎn)和短板。新一代應(yīng)急管理體系中，各類風(fēng)險(xiǎn)防范的體制機(jī)制仍存在分工不清、責(zé)任不明的現(xiàn)象。同時(shí)，缺乏對(duì)重大災(zāi)害及其他各類突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)評(píng)估制度。有鑒于此，“十四五”時(shí)期災(zāi)害防御體制機(jī)制建設(shè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，在風(fēng)險(xiǎn)防范體制機(jī)制建設(shè)方面下功夫。一方面，應(yīng)在國(guó)家層面明確風(fēng)險(xiǎn)管理的體制性安排，明確相關(guān)部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任。盡快建立重大災(zāi)害及其他各類突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，定期在國(guó)家不同層級(jí)、社會(huì)不同領(lǐng)域開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，定期將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)發(fā)布，以增強(qiáng)全民風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上，制定風(fēng)險(xiǎn)降低和風(fēng)險(xiǎn)防范規(guī)劃，合理配置公共資源，逐步降低各類風(fēng)險(xiǎn)。

災(zāi)害防御基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是災(zāi)害防御能力建設(shè)的主體，包括工程性結(jié)構(gòu)減災(zāi)和風(fēng)險(xiǎn)防范。由于災(zāi)害防御基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，其建設(shè)明顯落后于國(guó)家整體實(shí)力進(jìn)步，并且存在明顯的區(qū)域差異。“十四五”時(shí)期，應(yīng)根據(jù)區(qū)域發(fā)展和環(huán)境本底特征，加強(qiáng)災(zāi)害防御基礎(chǔ)設(shè)施的結(jié)構(gòu)性建設(shè)。例如，根據(jù)最新的地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃、臺(tái)風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃、洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃等，對(duì)房屋、道路、管道、機(jī)場(chǎng)、港口和倉(cāng)庫(kù)等重要基礎(chǔ)設(shè)施提高一級(jí)或多級(jí)設(shè)防水平，尤其是對(duì)學(xué)校、醫(yī)院、房屋等關(guān)鍵設(shè)施提高物理設(shè)防。建立高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)結(jié)構(gòu)性建設(shè)紅線和強(qiáng)制性保險(xiǎn)制度，限制高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的結(jié)構(gòu)性建設(shè)，制定適合區(qū)域發(fā)展的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域強(qiáng)制性保險(xiǎn)。災(zāi)害防御基礎(chǔ)設(shè)施還包括國(guó)家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括建立防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家科學(xué)研究中心，建設(shè)國(guó)家綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范學(xué)科體系，設(shè)立國(guó)家綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范領(lǐng)域的重大科學(xué)專項(xiàng)攻關(guān)項(xiàng)目。

人文社會(huì)能力建設(shè)所形成的基層防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)、文化和能力是國(guó)家災(zāi)害防御能力的社會(huì)安全底線?；鶎由鐓^(qū)是安全設(shè)防的基礎(chǔ)單元，其在社會(huì)災(zāi)害防御體系建設(shè)中具有重要地位。從歷次應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的經(jīng)歷看，我國(guó)公眾災(zāi)害防御意識(shí)還較薄弱，基層能力建設(shè)還存在短板。“十四五”時(shí)期，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)中國(guó)社會(huì)安全底線建設(shè)。隨著5G時(shí)代到來(lái)，災(zāi)害防御知識(shí)和教育在新媒體傳播的渠道和速率有望提升。應(yīng)大力提高災(zāi)害防御教育水平特別是廣大民眾的逃生技能和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，普及家庭應(yīng)急用品，開(kāi)展應(yīng)急救援綜合演練，大力提升學(xué)校、醫(yī)院、旅游風(fēng)景區(qū)等人群密集場(chǎng)所應(yīng)急處置中的自救互救能力，全面提高全社會(huì)防范各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)，要大力促進(jìn)社區(qū)、社工和社會(huì)組織聯(lián)合，形成載體、人才和資本的有效對(duì)接，建立“三社聯(lián)動(dòng)”的社區(qū)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防御體系。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員體系，形成資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)的良好局面，加快形成政府與社會(huì)之間互聯(lián)、互動(dòng)、互補(bǔ)的社會(huì)治理新格局。

（作者：薛瀾，系清華大學(xué)文科資深教授、蘇世民書(shū)院院長(zhǎng)）