何謂“信息煙囪”

作為由來(lái)已久的基層治理頑疾，“信息煙囪”在很大程度上阻礙了基層治理效能的提升。所謂“信息煙囪”，意指相互之間不能進(jìn)行操作或協(xié)調(diào)的信息系統(tǒng)。在基層治理中，常被用以喻指政府內(nèi)部各部門(mén)之間信息壁壘森嚴(yán)，政務(wù)信息自搞一套、自成體系，一個(gè)部門(mén)一個(gè)“煙囪”，“煙囪”與“煙囪”之間互不連通。

這一信息割據(jù)現(xiàn)象往往也被稱為“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”，是基層治理中長(zhǎng)期存在的難點(diǎn)問(wèn)題和久治不愈的頑疾，對(duì)政府治理效能、政務(wù)服務(wù)質(zhì)量等造成了諸多負(fù)面影響。而“信息煙囪”之所以難以拆除，一方面是部門(mén)本位主義的利益分割使然，另一方面是因?yàn)檎?ldquo;條塊”之間權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明晰。針對(duì)這些底層因素，基層“信息煙囪”的拆除需要通過(guò)頂層驅(qū)動(dòng)與技術(shù)支撐并行、正向引領(lǐng)與負(fù)向倒逼結(jié)合，精準(zhǔn)研判、系統(tǒng)施治。

基層治理中“信息煙囪”雙重危害

基層治理中的“信息煙囪”多體現(xiàn)為，縱向上各級(jí)垂直管理部門(mén)建設(shè)的政府信息系統(tǒng)彼此獨(dú)立，橫向上各部門(mén)間、各業(yè)務(wù)“條塊”自建系統(tǒng)、管理分散。從對(duì)基層政府治理實(shí)踐的影響看，當(dāng)前條塊分割、重復(fù)建設(shè)的“信息煙囪”存在兩個(gè)問(wèn)題。

在政府層面，內(nèi)部林立的“信息煙囪”制約基層治理效能的提升。“信息煙囪”背后是部門(mén)之間的信息壁壘，意味著各部門(mén)信息系統(tǒng)處于碎片化的低關(guān)聯(lián)狀態(tài)。一方面，這容易導(dǎo)致不同基層政府部門(mén)的信息系統(tǒng)建設(shè)“各自為政”，在信息資源的使用上缺少統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)利用，存在軟硬件信息系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)、人力的重復(fù)性勞動(dòng)等問(wèn)題，在增加政府運(yùn)營(yíng)成本、浪費(fèi)行政資源的同時(shí)，更制約著不同政府部門(mén)之間的溝通協(xié)同。另一方面，信息的隔離成了基層政府不堪重負(fù)和形式主義泛濫的一個(gè)誘因。“信息煙囪”既增加了單一政府部門(mén)的信息統(tǒng)計(jì)量，也加劇了上下級(jí)政府之間、不同政府部門(mén)之間的信息不對(duì)稱，使得上級(jí)政府更加依賴于通過(guò)層層檢查、頻繁考核的方式加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的管理，進(jìn)而導(dǎo)致基層政府不愿為、不能為，從而滋生表格主義、形式主義等現(xiàn)象。

在社會(huì)層面，基層“信息煙囪”的存在極大地增加了公眾負(fù)擔(dān)。基層政府部門(mén)之間的信息壁壘反映在社會(huì)影響層面，體現(xiàn)為公眾辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的繁瑣性。由于不同政府部門(mén)之間存在“信息煙囪”，而公共事務(wù)又往往同時(shí)涉及多個(gè)不同的政府部門(mén)，公眾辦理各類證明、審批等事項(xiàng)時(shí)，常常要跑遍數(shù)個(gè)部門(mén)，重復(fù)交表、多次往返。這在客觀上增加了公眾的時(shí)間、精力等成本，這也是公眾對(duì)政府辦事流程、服務(wù)質(zhì)量等滿意度不高的一個(gè)底層誘因。同時(shí)，部門(mén)信息分割導(dǎo)致的信息不透明、辦事流程冗長(zhǎng)以及審批層次擴(kuò)大化等問(wèn)題，也衍生出更多的部門(mén)尋租空間，為基層官員貪腐行為、各類“微腐敗”的滋生提供了溫床。概言之，基層“信息煙囪”的林立不僅制約基層治理的高效化、精準(zhǔn)化，還在反面擴(kuò)大了基層治理的灰色空間。

作為基層治理中的難點(diǎn)，“信息煙囪”的長(zhǎng)期存在有其內(nèi)在成因。基層“信息煙囪”的根基多是部門(mén)利益存在差異，而不同政府層級(jí)和部門(mén)間職責(zé)關(guān)系的尚不明晰，進(jìn)一步構(gòu)成了難以將其推倒的障礙。相比于技術(shù)問(wèn)題，“信息煙囪”背后的部門(mén)利益考量是問(wèn)題的癥結(jié)所在。在部門(mén)利益之外，不同基層政府部門(mén)之間權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明晰是“信息煙囪”長(zhǎng)期存在的另一誘因。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)自上而下的頂層設(shè)計(jì)、自下而上的平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)行多措并舉、統(tǒng)籌兼顧的整體性治理，破解基層“信息煙囪”背后的系統(tǒng)性困局，打通提升基層治理效能的“最后一公里”。

（作者為華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授、華南理工大學(xué)社會(huì)治理研究中心主任）