[摘要] 構(gòu)建以首都為核心的世界級城市群是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要目標(biāo)。京津冀協(xié)同發(fā)展在組織架構(gòu)、重點地區(qū)、重點領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等方面成效顯著，有效推動了協(xié)同發(fā)展進(jìn)程，豐富了中國特色“協(xié)同發(fā)展論”的內(nèi)涵。面對國家戰(zhàn)略機遇窗口期、動能創(chuàng)新升級培育期、資源要素配置精修期等諸多挑戰(zhàn)，進(jìn)一步推動京津冀協(xié)同發(fā)展，既需要在規(guī)劃同編、制度同建、治理同商、交通同網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)同鏈、市場同體、生活同享、創(chuàng)新同思、信息同聯(lián)和生態(tài)同守等方面有所加強，也需要在充分釋放政策紅利全優(yōu)勢、厚植區(qū)域創(chuàng)新動力內(nèi)在性、鏈接集聚消化全球新資源等方面下更大功夫，不斷推動京津冀協(xié)同發(fā)展取得新的更大成果，向構(gòu)建世界級城市群的戰(zhàn)略目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

[中圖分類號] D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2020）05-0058-04

2014年2月26日，習(xí)近平總書記主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略 。6年多來，在習(xí)近平總書記重要講話精神的指引下，各項工作有序推進(jìn)，京津冀區(qū)域發(fā)展整體性不斷增強，協(xié)同發(fā)展取得了顯著成果。2020年是京津冀協(xié)同發(fā)展中期目標(biāo)節(jié)點之年，在新的發(fā)展階段，我們要在把握當(dāng)前協(xié)同發(fā)展成果和面臨的挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，提高決策的針對性、有效性和可操作性，努力實現(xiàn)“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”的京津冀協(xié)同發(fā)展目標(biāo)。

構(gòu)建世界級城市群，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的理論基礎(chǔ)

城市群是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的客觀產(chǎn)物，是在一定的地理空間內(nèi)，以一個（或幾個）特大城市（或超大城市）為核心，以主要交通軸線為紐帶，由若干不同規(guī)模等級、不同類型性質(zhì)的城市構(gòu)成的，具有緊密發(fā)展聯(lián)系的城市密集區(qū)；是區(qū)域城市化和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展到較高階段形成的新經(jīng)濟地理單元。世界級城市群是在眾多城市群之中，在全球區(qū)域經(jīng)濟格局中，具有重要競爭力與影響力的城市群，是衡量和代表一個國家和地區(qū)綜合發(fā)展水平的重要標(biāo)志。2015 年 4 月，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》， 《綱要》提出京津冀地區(qū)的首要定位目標(biāo)是打造以首都為核心的世界級城市群，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展指明了方向?？v觀美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、英倫城市群、歐洲西北部城市群、日本太平洋沿岸城市群等世界級城市群，都是相關(guān)國家在經(jīng)過百余年工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)上建成的。為此，京津冀協(xié)同發(fā)展必須在新的時代條件下走出一條新路，而走出新路需要有新的理論作指引。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大國家發(fā)展戰(zhàn)略，系統(tǒng)謀劃了新時代我國發(fā)展空間的新布局，確立了陸域與海域統(tǒng)籌開發(fā)的大國土觀。黨的十九大報告所指出的，以城鄉(xiāng)一體化的改革思想和區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略為主要內(nèi)容的“協(xié)同發(fā)展論”，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化發(fā)展到一定階段的必然要求，是一項立足長遠(yuǎn)、關(guān)系全局的重大理論創(chuàng)新，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

傳統(tǒng)意義上的我國城市群協(xié)同發(fā)展強調(diào)以發(fā)達(dá)的大城市為中心，通過“政府有形之手”構(gòu)建以大帶小、以城帶鄉(xiāng)的一體化體制機制，把大城市高度集聚的功能優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢，輻射擴散到周邊城市和鄉(xiāng)村，帶動其工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程，進(jìn)而加快縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距。而新時代的城市治理思想賦予了當(dāng)下中國城市群協(xié)同發(fā)展新的內(nèi)涵，它注重通過“政府有形之手”與“市場無形之手”有效結(jié)合，充分發(fā)揮各個城市的優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成整體合力。

具體來說，在新時代的歷史語境下，區(qū)域協(xié)同發(fā)展一方面基于行政區(qū)主體，通過協(xié)商協(xié)助和共建共享，在一些重點領(lǐng)域優(yōu)先展開緊密合作，建立一體化建設(shè)、運營的體制機制和平臺載體，消除行政分割，激發(fā)規(guī)模效應(yīng)，構(gòu)建利益交集；另一方面，通過激活市場社會多元主體，在高鐵、互聯(lián)網(wǎng)、深度同城化和成熟市場經(jīng)濟的牽引下，促進(jìn)城市間功能的合理分工，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的合理分布，促進(jìn)交通及各類基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化和樞紐化，促進(jìn)民生和公共服務(wù)的均衡化和優(yōu)質(zhì)化，從而加快縮小地區(qū)差距，最大限度實現(xiàn)區(qū)域共同體在更高層次的共生、共建、共享。值得一提的是，協(xié)商協(xié)助和共建共享是新型城市群協(xié)同發(fā)展的兩個關(guān)鍵突破，其中，協(xié)商協(xié)助是構(gòu)建城市群合作機制框架的基本原則，共建共享是實現(xiàn)城市群共生共榮的行動路徑。

為此，新時期京津冀城市群協(xié)同發(fā)展需要建立拓展更為全面、深入、高級的協(xié)同形態(tài)與機制，努力實現(xiàn)由多個協(xié)同共同組成的體系性協(xié)同。其中，規(guī)劃協(xié)同是協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計，制度協(xié)同是協(xié)同發(fā)展的運行規(guī)則，治理協(xié)同是協(xié)同發(fā)展的執(zhí)行保障，交通協(xié)同是協(xié)同發(fā)展的通達(dá)脈絡(luò)，產(chǎn)業(yè)協(xié)同是協(xié)同發(fā)展的動力血液，市場協(xié)同是協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生根系，生活協(xié)同是協(xié)同發(fā)展的服務(wù)均衡，創(chuàng)新協(xié)同是協(xié)同發(fā)展的活力驅(qū)動，信息協(xié)同是協(xié)同發(fā)展的智慧橋梁，生態(tài)協(xié)同是協(xié)同發(fā)展的健康底線。通過規(guī)劃同編、制度同建、治理同商、交通同網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)同鏈、市場同體、生活同享、創(chuàng)新同思、信息同聯(lián)和生態(tài)同守，推動京津冀城市群向更高級協(xié)同邁進(jìn)。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施的成效與挑戰(zhàn)

習(xí)近平總書記強調(diào)，疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個巨大的系統(tǒng)工程。因此，我們要在明確目標(biāo)、思路和方法的基礎(chǔ)上，努力做到穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步為營、鍥而不舍、久久為功。6年來，京津冀協(xié)同發(fā)展成果豐碩，成效顯著。具體表現(xiàn)在，國家和地方層面成立高層次的“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，重點地區(qū)協(xié)同發(fā)展取得實質(zhì)性突破，重點領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展取得顯著性進(jìn)展，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與協(xié)同發(fā)展取得較為顯著成效，交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化協(xié)同發(fā)展不斷加強，生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治聯(lián)建取得階段性成效，公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展取得明顯進(jìn)展，對口幫扶取得較為明顯成效。同時，一些重點規(guī)劃及政策取得協(xié)同制定實施，京津冀協(xié)同發(fā)展的多項支持政策、協(xié)議陸續(xù)出臺，這些工作進(jìn)展有效推動了京津冀協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程。

在肯定成績的同時也要看到，戰(zhàn)略的進(jìn)一步實施面臨著內(nèi)、外部環(huán)境條件的多重因素，這些因素共同疊加，或制約或促進(jìn)，構(gòu)成了城市群協(xié)同發(fā)展的推拉合力。

國家戰(zhàn)略機遇窗口期挑戰(zhàn)。從國際上來看，當(dāng)前世界經(jīng)濟仍處于深度調(diào)整中，主要經(jīng)濟體復(fù)蘇乏力，政治經(jīng)濟領(lǐng)域具有重大影響的突發(fā)事件呈增多趨勢，地緣政治摩擦?xí)r有出現(xiàn)，逆全球化和貿(mào)易保護主義趨勢上升，影響未來發(fā)展的不確定、不穩(wěn)定因素明顯增多。從國內(nèi)來看，我國經(jīng)濟正處于提質(zhì)增效的關(guān)鍵時期，發(fā)展不平衡不充分的矛盾與問題還比較突出，同時還面臨區(qū)域發(fā)展階段轉(zhuǎn)變、人口資源環(huán)境壓力升級、綜合成本攀升等多重壓力，使得京津冀協(xié)同發(fā)展將面臨更加嚴(yán)峻復(fù)雜的挑戰(zhàn)。

動能創(chuàng)新升級培育期挑戰(zhàn)。從外部環(huán)境來看，國際需求大幅波動下滑，有效投資后勁不足，內(nèi)需消費不慍不火，傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)、發(fā)展動力、競爭優(yōu)勢難以為繼，新產(chǎn)業(yè)、新動力和新競爭優(yōu)勢尚處于培育階段，區(qū)域整體面臨穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的矛盾和困難疊加。從區(qū)域內(nèi)部來看，還存在產(chǎn)業(yè)協(xié)同總體框架缺失，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接政策銜接不夠，特別是區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)層次及資源稟賦因落差較大，而導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)鏈銜接相對困難等問題，也加大了挑戰(zhàn)的難度。

資源要素配置精修期挑戰(zhàn)。從“一畝三分地”到“三地一盤棋”，京津冀協(xié)同發(fā)展需要對區(qū)域各類資源要素進(jìn)行高水平、高質(zhì)量的統(tǒng)籌調(diào)控。但目前來看，一方面資源環(huán)境壓力日益增大，另一方面部分地區(qū)和領(lǐng)域還存在同質(zhì)化競爭和資源錯配現(xiàn)象，各類資源要素?zé)o法高效便捷流動。例如，區(qū)域統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和決策的常態(tài)化機制尚不完善，區(qū)域事務(wù)協(xié)商所采用的“一事一議”，容易造成審批手續(xù)多、協(xié)調(diào)工作繁瑣的問題，區(qū)縣一級缺乏直接對話協(xié)調(diào)的機制；缺乏跨區(qū)域的交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制，區(qū)域生態(tài)建設(shè)整體協(xié)同推進(jìn)機制不完善，尚未形成多元化的京津冀區(qū)域生態(tài)補償機制，等等。

多極區(qū)域競爭追趕期挑戰(zhàn)。根據(jù)新形勢和新階段的發(fā)展需要，我國優(yōu)化調(diào)整區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，對外積極推進(jìn)“一帶一路”倡議，鼓勵和支持企業(yè)走出去，更多分享國際分工和合作利益；對內(nèi)陸續(xù)提出長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角、成渝雙城經(jīng)濟圈等區(qū)域戰(zhàn)略，對京津冀區(qū)域而言，這帶來多極共振、競爭追趕的直接挑戰(zhàn)。

構(gòu)建京津冀世界級城市群的思路建議

方略再細(xì)化，充分釋放政策紅利全優(yōu)勢。京津冀城市群的協(xié)同發(fā)展既需要宏觀的、指導(dǎo)性的目標(biāo)，指引經(jīng)濟社會發(fā)展；也需要有詳細(xì)、由面到點的精細(xì)化方案，要舍得在“毛細(xì)血管和細(xì)胞級”的微小之處下功夫，營造精細(xì)化管理所需的制度環(huán)境、打造精密管理的跨區(qū)域合作流程、提供面向各類主體的精心服務(wù)，為城市間要素流動提供保障，充分釋放政策紅利全優(yōu)勢。同時，定期開展京津冀協(xié)同發(fā)展成效第三方評估，為國家制定京津冀協(xié)同發(fā)展決策和跟蹤協(xié)同發(fā)展的動態(tài)走向提供科學(xué)決策依據(jù)。

人才再集聚，厚植區(qū)域創(chuàng)新動力內(nèi)生性。人是一切發(fā)展的根本，要加快以人為核心的綜合配套改革，破除制約人全面發(fā)展的體制機制障礙，實行更積極、更開放、更有效的人才引進(jìn)政策，創(chuàng)造更具吸引力的人才引進(jìn)環(huán)境。建立緊缺人才清單制度，定期發(fā)布緊缺人才需求，拓寬國際人才招攬渠道。充分發(fā)揮京津創(chuàng)新資源集聚優(yōu)勢，協(xié)同推動原始創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，合力打造京津冀科技創(chuàng)新共同體，推進(jìn)京津雄科技創(chuàng)新三角建設(shè)，走“科創(chuàng)+產(chǎn)業(yè)”道路，不斷提升在全球價值鏈中的位置，為高質(zhì)量一體化發(fā)展注入強勁內(nèi)生動能。

開放再擴大，鏈接集聚消化全球新資源。充分利用“一帶一路”倡議帶來的國際交流合作新空間，進(jìn)一步優(yōu)化京津冀地區(qū)營商環(huán)境，全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)市場規(guī)則體系，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，形成全方位開放格局。加強與世界主要經(jīng)濟體聯(lián)系，吸引發(fā)達(dá)國家先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資，吸引跨國公司總部、研發(fā)中心、國際組織總部落戶，將其與北京城市副中心、河北雄安新區(qū)、“4+N" 產(chǎn)業(yè)平臺體系、京津冀協(xié)同發(fā)展“微中心”和特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新基地充分對接。加強京津冀世界級“空港群”“港口群”建設(shè)，提升門戶效應(yīng)。

設(shè)施再升級，提升中心外圍服務(wù)平衡度。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，加大區(qū)域優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，全面實施基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理，以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化, 提升中心城市與外圍城市服務(wù)平衡度，共同打造公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，使居民獲得感、幸福感、安全感更加充實。構(gòu)建新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，建成智慧城市群。推進(jìn)以“互聯(lián)網(wǎng)+先進(jìn)制造業(yè)”為特色的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，打造國際領(lǐng)先、國內(nèi)一流的跨行業(yè)跨領(lǐng)域跨區(qū)域工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺。

資源再統(tǒng)籌，落實國土空間治理新要求。立足空間發(fā)展格局，積極協(xié)調(diào)北京城市副中心、雄安新區(qū)與周邊區(qū)縣的關(guān)系，深化落實跨界“三統(tǒng)一”，加強重點交界地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)管控，推進(jìn)跨界地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等。實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度、水資源管理制度，強化區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，開展綠色低碳發(fā)展評價，力爭碳排放早日達(dá)標(biāo)。統(tǒng)籌利用旅游資源，推動旅游市場和服務(wù)一體化發(fā)展，共建世界級知名旅游目的地。

機制再夯實，推動群體整體命運新塑造。建立健全實施保障機制，加強黨對京津冀協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)，明確各級黨委和政府職責(zé)，同時建立市場化、社會化推進(jìn)機制，設(shè)立一批跨區(qū)域一體化運作的軌道交通、發(fā)展銀行和社會組織管理等專業(yè)推進(jìn)機構(gòu)。以共需共擔(dān)互贏互利為原則，進(jìn)一步健全政策制定協(xié)同機制、建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一管理制度、建立健全重點領(lǐng)域合作機制（如建立區(qū)域間成本共擔(dān)利益共享機制、全域社會治理網(wǎng)格化等），從而在更大范圍內(nèi)整合資源，在更高層次上實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

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（作者簡介：王偉，中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系主任、副教授）