從我國扶貧開發(fā)的發(fā)展歷程來看,構(gòu)建以貧困人口為主位、以需求為導(dǎo)向的政策框架,是當(dāng)前和今后扶貧脫貧的基本走向和路徑。而“措施到戶精準(zhǔn)”這項政策的提出,意味著我們應(yīng)當(dāng)從政策過程和公共治理的雙重視角來看待貧困問題、探尋貧困的應(yīng)對之道并構(gòu)建貧困的解釋路徑,也因應(yīng)了貧困治理的復(fù)雜性、艱巨性、變動性和持久性。

有效瞄準(zhǔn)貧困戶之難

在政策執(zhí)行的視角下,扶貧政策、措施、資金、項目等如何有效、及時地到達(dá)貧困人口,建立暢通、高效的扶貧受益機(jī)制,是衡量扶貧成效高低的核心標(biāo)尺之一。在精準(zhǔn)扶貧的政策框架下,扶貧政策、措施、資金、項目等是否以及在多大程度上精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)并受惠于貧困群體,將成為脫貧攻堅最核心的政策目標(biāo)。在扶貧資源配置過程中,除了扶貧資金被擠占挪用等違法違規(guī)現(xiàn)象,最主要的難題是扶貧政策落地問題,即扶貧資源如何有效瞄準(zhǔn)貧困戶。

第一,扶貧政策在落實過程中被替換。扶貧過程中政策被替換的問題突出,主要是由于政策執(zhí)行鏈條過長、相關(guān)利益主體的約束機(jī)制不健全以及缺乏貧困人口的公共參與和政策反饋等,扶貧政策“懸浮”于中上層,抑或為現(xiàn)有的治理體系所消解而出現(xiàn)象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、替換性執(zhí)行、觀望性執(zhí)行、規(guī)避性執(zhí)行等政策異化與變通,這就使得原有扶貧目標(biāo)被各種新目標(biāo)替代,扶貧政策成為其他政策行為的附屬品。

第二,扶貧政策主客體難以發(fā)揮主觀能動性。在扶貧政策執(zhí)行過程中,執(zhí)行主體或?qū)ο笥捎谑艿降胤交騻€人利益的影響而采取消極態(tài)度,導(dǎo)致政策效果不佳,未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。其表現(xiàn)有:其一,村干部出于怕麻煩、怕風(fēng)險和怕矛盾等多種原因?qū)珳?zhǔn)扶貧政策采取消極和敷衍態(tài)度,導(dǎo)致扶貧工作流于形式,未能真正達(dá)成政策效果。其二,駐村干部駐村時間短,身在農(nóng)村心在機(jī)關(guān),更不愿意通過個人努力和社會網(wǎng)絡(luò)為貧困村莊和農(nóng)民提供有力支持和幫扶。其三,中青年農(nóng)民大量外出打工,留守農(nóng)民的知識水平和參與意識有限,對精準(zhǔn)扶貧政策關(guān)注不夠,從而使得扶貧脫貧工作效果在部分地區(qū)收效甚微。

第三,扶貧政策剛性太強(qiáng)、靈活性不夠。如在扶貧過程中,部分地區(qū)忽視貧困鄉(xiāng)村的資源稟賦以及貧困人口的需求和能力,采取一刀切模式,項目和資金捆綁,政策過于剛性而缺乏靈活性,導(dǎo)致扶貧政策對接出現(xiàn)障礙。

貧困人口“客位化”之困

當(dāng)前,盡管扶貧政策關(guān)照對象逐漸從貧困縣和連片特困地區(qū)縮小為貧困村乃至貧困戶和貧困人口,但是從政策設(shè)計、項目安排、資金使用、措施落實來看,扶貧政策過程仍然以執(zhí)行鏈條的中間層為中心,脫貧績效也為較長的政策執(zhí)行鏈條所消解或弱化。鑒于某些體制性障礙與機(jī)制性欠缺,貧困人口這一扶貧政策的終端主體卻往往被“客位化”,抑或?qū)φ哌^程缺乏有效的話語權(quán)和影響力,進(jìn)而對扶貧措施精準(zhǔn)到戶構(gòu)成挑戰(zhàn)。

其一,對幫扶措施中整體性與個體性之間的區(qū)分和銜接關(guān)照不夠。對于貧困戶而言,其致貧因素中既有區(qū)域性、整體性的,如地理區(qū)位偏僻、自然資源匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)滯后等,也有個體性、家庭性的,如因病因?qū)W因災(zāi)因意外事件等。同時,貧困是多維的,往往是多重因素疊加和共同作用的結(jié)果。因此,在制定幫扶措施時就應(yīng)充分考量貧困的多維性和貧困戶致貧因素的復(fù)雜性。然而,不少地方鑒于脫貧攻堅時間緊、任務(wù)重等境況,沒有充分認(rèn)識到貧困戶的差異性和個體性,沒有對每個貧困戶作出分門別類的分析,并據(jù)此制定出相應(yīng)的幫扶措施。同時,也沒有有效關(guān)照整體性的幫扶措施與個體性的幫扶措施之間的銜接,沿襲整村推進(jìn)、整鄉(xiāng)推進(jìn)的脫貧思路甚至構(gòu)建更大范圍內(nèi)的區(qū)域性脫貧政策體系,一味地通過區(qū)域脫貧帶動個體脫貧。

其二,致貧原因和貧困狀況與幫扶措施之間的銜接不夠。從各地幫扶措施的設(shè)計來看,一般有兩種類型:一類是普適性的政策措施,對貧困人口具有普惠性,采用覆蓋所有貧困戶的實施方式;一類是針對不同貧困戶的致貧原因和貧困狀況實施差異性措施。盡管很多地方在政策文本上基本都會對幫扶措施作出類型化區(qū)分,但是在實際操作層面往往考慮到政策實施成本、風(fēng)險和績效,因戶因人施策的執(zhí)行力度和效果會大打折扣。對于因病因?qū)W因災(zāi)致貧的貧困戶來說,采取相應(yīng)的醫(yī)療、教育和救災(zāi)或社保幫扶措施,實施起來較為簡便,效果也較好。不過,對于缺技術(shù)、缺勞力、缺生產(chǎn)資料、自身發(fā)展動力不足等的貧困戶而言,很多地方就沒有采取有針對性、個別化的幫扶方案和措施,而是實行統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)脫貧項目、鄉(xiāng)村旅游項目等。

其三,貧困戶的脫貧需求表達(dá)不暢,參與幫扶措施制定過程不足。盡管在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的導(dǎo)向下幫扶措施的到戶情況有所改觀,但是在幫扶措施的制定過程中貧困戶的需求表達(dá)和公共參與卻不夠充分,幫扶措施基本上都是在基層政府的主導(dǎo)下自上而下制定和實施的,即使在村莊層面,貧困戶的實際需求也沒有得到有效重視,基本上處于被動接受的狀態(tài),其有限度的參與往往也是在村干部動員下的非自主性參與。這一方面對幫扶措施的針對性、實效性構(gòu)成不利影響,另一方面也不利于調(diào)動貧困人口的主體性和自主性,激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動力。

提高精準(zhǔn)度之策

作為“六個精準(zhǔn)”之一,“措施到戶精準(zhǔn)”的政策意涵在于,鑒于貧困人口致貧因素的多樣性、復(fù)雜性和動態(tài)性,針對貧困人口的扶持政策和措施也應(yīng)保持差別化、類型化和變動性,因村因戶因人施策,即根據(jù)不同農(nóng)戶的致貧原因,采取不同的扶貧措施,根據(jù)農(nóng)戶不同的貧困程度和深度,實行不同的扶持策略。在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略和政策體系下,亟須進(jìn)行政策調(diào)整和創(chuàng)新,更加重視和發(fā)掘貧困農(nóng)民的主體地位,將其作為扶貧脫貧政策形成、執(zhí)行、評估和反饋的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心變量。

首先,幫扶措施應(yīng)兼顧共性與個性并保持一定的政策張力。貧困戶的致貧原因是多樣、復(fù)雜的,幫扶措施自然也應(yīng)注重綜合性、系統(tǒng)性,兼顧惠及所有貧困戶的共性措施與瞄準(zhǔn)部分貧困戶的個性措施,保持脫貧政策和幫扶措施一定程度的靈活性。在操作層面,應(yīng)根據(jù)貧困發(fā)生率、貧困人口數(shù)量、分布和致貧原因等狀況提升幫扶措施的精準(zhǔn)度。對于貧困發(fā)生率較低、貧困人口零散分布、自然地理條件較好的地區(qū),應(yīng)切實實施扶貧措施到戶,一村一策、一戶一策制定幫扶措施。對于貧困狀況嚴(yán)重、貧困人口集中連片分布、自然地理條件惡劣的地區(qū),應(yīng)在找準(zhǔn)貧困戶致貧的個性和共性原因基礎(chǔ)上,集中力量實施片區(qū)脫貧,著力建立脫貧產(chǎn)業(yè)的支撐體系,改善阻礙區(qū)域發(fā)展的生產(chǎn)生活條件。

其次,提升貧困戶的致貧原因和脫貧需求與幫扶措施之間的銜接程度。注重需求導(dǎo)向,實現(xiàn)貧困戶需求與政策供給之間的有機(jī)銜接和良性平衡,是衡量措施到戶精準(zhǔn)度的關(guān)鍵指標(biāo)。在措施到戶實施中,能夠清晰地意識到貧困戶的現(xiàn)實困難和實際需求時,幫扶措施的實施進(jìn)展往往比較順利,而且也會達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。而當(dāng)幫扶措施未能積極回應(yīng)貧困戶的實際需求,缺乏貧困戶的廣泛參與和主動支持時,政策推進(jìn)往往舉步維艱,甚至對更大范圍的政策落實產(chǎn)生負(fù)面的擴(kuò)散效應(yīng)。因此,在幫扶措施的實施中,應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化基層政府和村莊組織的主體責(zé)任,切實開展深入、細(xì)致的進(jìn)村入戶調(diào)查研究,加大政策措施的執(zhí)行力度,提升貧困戶的致貧原因和脫貧需求與幫扶措施之間的銜接程度。

最后,健全貧困戶的需求表達(dá)機(jī)制和公共參與機(jī)制。對于貧困戶來說,能否以及在多大程度上參與到幫扶措施的制定和實施過程中,其致貧因素和脫貧需求是否被有效吸納到幫扶方案和措施中,是脫貧攻堅工作績效高低的重要衡量指標(biāo)。在措施到戶精準(zhǔn)實施中,應(yīng)依托現(xiàn)有的村莊自治組織并進(jìn)一步暢通村民尤其是貧困戶的利益表達(dá)渠道和公共參與平臺,提升貧困戶的需求表達(dá)能力和公共參與能力。同時,可以考慮引導(dǎo)志愿者、社會工作等社會組織參與到貧困村的脫貧治理中,利用這些組織的專業(yè)優(yōu)勢,創(chuàng)新脫貧工作理念和方法,應(yīng)對貧困人口的權(quán)利和能力不足等困境。