立法是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和手段。古人曰：“小智治事，中智用人，大智立法。”國(guó)家治理必須重視立法，必須堅(jiān)持立法先行。

立法先行原則（Principle of legislative precedence），旨在解決立法與行為的關(guān)系，要求國(guó)家治理堅(jiān)持立法前置，國(guó)家推行重大舉措、重大改革必須先立法、后行為，做到行為于法有據(jù)。“國(guó)家重大改革必須于法有據(jù)”，也是這個(gè)意思。

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視立法在國(guó)家治理中的作用。黨的十一屆三中全會(huì)提出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。”“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，這十六字被確定為社會(huì)主義法制建設(shè)的基本方針。“有法可依”是社會(huì)主義法制建設(shè)的源點(diǎn)和前提。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，我們逐步建立起了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，形成了以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法、商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門組成的有機(jī)統(tǒng)一整體，總體上解決了“有法可依”的問題。針對(duì)這一情況，黨的十八大首次以政治報(bào)告的形式提出了社會(huì)主義法治建設(shè)的“新十六字方針”，即“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。從“有法可依”到“科學(xué)立法”，是我們黨對(duì)立法工作的要求從“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變的標(biāo)志。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”，首次將“立法先行”確立為中國(guó)特色社會(huì)主義的法治原則。我們將“立法先行”確立為社會(huì)主義法治建設(shè)的一項(xiàng)原則，不僅對(duì)中國(guó)，而且對(duì)人類世界法治文明也是一大貢獻(xiàn)。因?yàn)榱⒎ㄏ刃性瓌t在西方法學(xué)理論中并未被單設(shè)，它被法治、法律保留和法律優(yōu)位等原則所涵蓋。立法先行只有在我們國(guó)家才具有獨(dú)立的法治原則地位。

我們將“立法先行”確立為社會(huì)主義法治建設(shè)的一項(xiàng)重要原則，是有充分的理論依據(jù)和法治實(shí)踐基礎(chǔ)的。

立法先行具有《憲法》和《立法法》的依據(jù)。立法先行是由我國(guó)《憲法》和《立法法》所體現(xiàn)，并以《憲法》和《立法法》為直接依據(jù)的一項(xiàng)中國(guó)社會(huì)主義法治原則。我國(guó)《憲法》第5條明文規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。……一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這是說(shuō)，我國(guó)所有組織和個(gè)人的行為都必須遵守憲法和法律，沒有不遵守的例外和特權(quán)。這就必須做到立法先行。根據(jù)《立法法》第1條的規(guī)定，國(guó)家治理和改革應(yīng)當(dāng)“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，于是必須堅(jiān)持“立法先行”。

立法先行是全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求。從“法制”到“法治”，又從“法治”到“全面法治”，這是我們黨推進(jìn)國(guó)家治理法治化的歷史軌跡。1954年我國(guó)第一部憲法即“五四憲法”的制定，標(biāo)志了中國(guó)步入社會(huì)主義法制建設(shè)軌道。1997年黨的十五大把依法治國(guó)確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的基本方略，把建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家確立為治國(guó)理政的建設(shè)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了從“法制”向“法治”的歷史性轉(zhuǎn)變。2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，標(biāo)志著我們黨關(guān)于依法治國(guó)理論和實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了從“法治”到“全面法治”的第二次轉(zhuǎn)型。黨的十九大，開啟了全面依法治國(guó)的新征程。法治主導(dǎo)立法先行，推進(jìn)全面依法治國(guó)就必須堅(jiān)持立法先行。一個(gè)國(guó)家的法治無(wú)不由四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成：立法——執(zhí)法——司法——守法。而立法是法治的起點(diǎn)和前提。沒有立法，法治就無(wú)從談起。全面依法治國(guó)，就需要做到國(guó)家的主要領(lǐng)域都需要有法律保障。

立法先行是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，確定為中國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作了全面的部署。而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須制度先行、立法先行。

從“摸著石頭過(guò)河”到“頂層設(shè)計(jì)”就是從“先行先試”到“立法先行”的轉(zhuǎn)型。以黨的十三屆三中全會(huì)為標(biāo)志，中國(guó)開啟了改革開放歷史新時(shí)期。當(dāng)時(shí)中國(guó)在制度上、法律上百?gòu)U待興；另一方面，拉開了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的改革序幕，很多工作急需上馬，但沒有現(xiàn)成模板，也沒有現(xiàn)行法律。這時(shí)，我們采取“摸著石頭過(guò)河”“先行先試”完全正確。今天，經(jīng)過(guò)40多年改革開放，各方面的制度已經(jīng)建立起來(lái)。新時(shí)代堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義道路，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更需要并能夠做到“頂層設(shè)計(jì)”。為此，我們的治理模式應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)調(diào)“先行先試”過(guò)渡到“立法先行”，發(fā)揮法律在全面深化改革中的引領(lǐng)和保障作用。

“立法先行”原則關(guān)鍵點(diǎn)在于解決“先”與“后”的關(guān)系：應(yīng)當(dāng)法律在先，還是行為在先？“立法先行”原則就是要求法律前置，保證行為于法有據(jù)，“改革要于法有據(jù)”。在國(guó)家治理中堅(jiān)持“立法先行”，是國(guó)家治理體系和治理能力法治化和科學(xué)化的反映和要求。

有人認(rèn)為，立法與行為是一個(gè)交互過(guò)程。世界上沒有一個(gè)國(guó)家會(huì)等待完成所有立法任務(wù)之后才搞建設(shè)，同樣沒有一個(gè)國(guó)家會(huì)等待完成所有建設(shè)任務(wù)之后才去立法，邊立法邊建設(shè)、邊建設(shè)邊立法，它們總是交互進(jìn)行著。這一觀點(diǎn)沒有錯(cuò)，就總體而言，確實(shí)世界上任何國(guó)家立法與建設(shè)總是交互進(jìn)行的。但就國(guó)家治理態(tài)度和模式而言，世界上還是存在兩類國(guó)家：一類是強(qiáng)調(diào)“立法先行”，以很大的熱情投入立法工作，堅(jiān)守國(guó)家重大行為必須于法有據(jù)；另一類國(guó)家強(qiáng)調(diào)“先行先試”，其對(duì)行為的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)重于對(duì)立法的關(guān)注。無(wú)可否認(rèn)的事實(shí)是：注重“立法先行”的國(guó)家其法治成熟度遠(yuǎn)高于“行為先行”的國(guó)家。堅(jiān)持“立法先行”，就是堅(jiān)持國(guó)家治理的法治化。

還有人認(rèn)為：立法需經(jīng)過(guò)一個(gè)復(fù)雜的程序，復(fù)雜的法律需經(jīng)過(guò)3—10年才能出臺(tái)。如果任何建設(shè)都須先有法律，那么一國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)會(huì)大大減速。這一擔(dān)憂同樣是多余的。首先，“立法先行”并不適用所有的國(guó)家行為，特別是經(jīng)濟(jì)行為。“立法先行”主要是針對(duì)國(guó)家的管理行為。其次，立法過(guò)程本身就是一個(gè)決策過(guò)程。通過(guò)立法來(lái)決策，可以保證決策的科學(xué)性、民主性和合法性。對(duì)任何國(guó)家來(lái)說(shuō)，決策失誤是最大的浪費(fèi)。立法與行為的關(guān)系，就是軌道與列車的關(guān)系。列車發(fā)動(dòng)之前必須先建軌道。軌道未鋪，或者未鋪完成，就匆匆發(fā)動(dòng)列車，這勢(shì)必造成翻車，最終欲速則不達(dá)。只有堅(jiān)持立法先行，國(guó)家的各項(xiàng)工作才能平穩(wěn)而漸進(jìn)地推進(jìn)，才可避免轟轟烈烈地“上馬”，接著是轟轟烈烈地“下馬”；才可避免轟轟烈烈地“犯錯(cuò)”，接著是轟轟烈烈地“糾錯(cuò)”。堅(jiān)持“立法先行”，就是堅(jiān)持國(guó)家治理的科學(xué)化。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家治理同樣步入新時(shí)代。在新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，特別是推進(jìn)國(guó)家治理法治化，必須堅(jiān)持“立法先行”原則。在國(guó)家重大改革措施推出前，必須事先制定這一改革的法律，保證改革于法有據(jù)并在法律的引領(lǐng)下穩(wěn)步推進(jìn)改革；在國(guó)家治理行為調(diào)整之前，必須先行調(diào)整法律，做好原有法律的修改和完善。只有這樣，“立法先行”的法治原則才能得到彰顯。

（胡建淼專家工作室供稿）