立法是國家治理的基礎(chǔ)和手段。古人曰：“小智治事，中智用人，大智立法。”國家治理必須重視立法，必須堅持立法先行。

立法先行原則（Principle of legislative precedence），旨在解決立法與行為的關(guān)系，要求國家治理堅持立法前置，國家推行重大舉措、重大改革必須先立法、后行為，做到行為于法有據(jù)。“國家重大改革必須于法有據(jù)”，也是這個意思。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。新中國成立以來，黨和國家高度重視立法在國家治理中的作用。黨的十一屆三中全會提出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。”“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，這十六字被確定為社會主義法制建設(shè)的基本方針。“有法可依”是社會主義法制建設(shè)的源點和前提。經(jīng)過長期努力，我們逐步建立起了中國特色社會主義法律體系，形成了以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法、商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統(tǒng)一整體，總體上解決了“有法可依”的問題。針對這一情況，黨的十八大首次以政治報告的形式提出了社會主義法治建設(shè)的“新十六字方針”，即“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。從“有法可依”到“科學(xué)立法”，是我們黨對立法工作的要求從“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變的標志。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”，首次將“立法先行”確立為中國特色社會主義的法治原則。我們將“立法先行”確立為社會主義法治建設(shè)的一項原則，不僅對中國，而且對人類世界法治文明也是一大貢獻。因為立法先行原則在西方法學(xué)理論中并未被單設(shè)，它被法治、法律保留和法律優(yōu)位等原則所涵蓋。立法先行只有在我們國家才具有獨立的法治原則地位。

我們將“立法先行”確立為社會主義法治建設(shè)的一項重要原則，是有充分的理論依據(jù)和法治實踐基礎(chǔ)的。

立法先行具有《憲法》和《立法法》的依據(jù)。立法先行是由我國《憲法》和《立法法》所體現(xiàn)，并以《憲法》和《立法法》為直接依據(jù)的一項中國社會主義法治原則。我國《憲法》第5條明文規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。……一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這是說，我國所有組織和個人的行為都必須遵守憲法和法律，沒有不遵守的例外和特權(quán)。這就必須做到立法先行。根據(jù)《立法法》第1條的規(guī)定，國家治理和改革應(yīng)當(dāng)“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”，于是必須堅持“立法先行”。

立法先行是全面推進依法治國的要求。從“法制”到“法治”，又從“法治”到“全面法治”，這是我們黨推進國家治理法治化的歷史軌跡。1954年我國第一部憲法即“五四憲法”的制定，標志了中國步入社會主義法制建設(shè)軌道。1997年黨的十五大把依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略，把建設(shè)社會主義法治國家確立為治國理政的建設(shè)目標，實現(xiàn)了從“法制”向“法治”的歷史性轉(zhuǎn)變。2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，標志著我們黨關(guān)于依法治國理論和實踐實現(xiàn)了從“法治”到“全面法治”的第二次轉(zhuǎn)型。黨的十九大，開啟了全面依法治國的新征程。法治主導(dǎo)立法先行，推進全面依法治國就必須堅持立法先行。一個國家的法治無不由四個環(huán)節(jié)構(gòu)成：立法——執(zhí)法——司法——守法。而立法是法治的起點和前提。沒有立法，法治就無從談起。全面依法治國，就需要做到國家的主要領(lǐng)域都需要有法律保障。

立法先行是推進國家治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)。黨的十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，確定為中國全面深化改革的總目標。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作了全面的部署。而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須制度先行、立法先行。

從“摸著石頭過河”到“頂層設(shè)計”就是從“先行先試”到“立法先行”的轉(zhuǎn)型。以黨的十三屆三中全會為標志，中國開啟了改革開放歷史新時期。當(dāng)時中國在制度上、法律上百廢待興；另一方面，拉開了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的改革序幕，很多工作急需上馬，但沒有現(xiàn)成模板，也沒有現(xiàn)行法律。這時，我們采取“摸著石頭過河”“先行先試”完全正確。今天，經(jīng)過40多年改革開放，各方面的制度已經(jīng)建立起來。新時代堅持和完善中國特色社會主義道路，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更需要并能夠做到“頂層設(shè)計”。為此，我們的治理模式應(yīng)當(dāng)從強調(diào)“先行先試”過渡到“立法先行”，發(fā)揮法律在全面深化改革中的引領(lǐng)和保障作用。

“立法先行”原則關(guān)鍵點在于解決“先”與“后”的關(guān)系：應(yīng)當(dāng)法律在先，還是行為在先？“立法先行”原則就是要求法律前置，保證行為于法有據(jù)，“改革要于法有據(jù)”。在國家治理中堅持“立法先行”，是國家治理體系和治理能力法治化和科學(xué)化的反映和要求。

有人認為，立法與行為是一個交互過程。世界上沒有一個國家會等待完成所有立法任務(wù)之后才搞建設(shè)，同樣沒有一個國家會等待完成所有建設(shè)任務(wù)之后才去立法，邊立法邊建設(shè)、邊建設(shè)邊立法，它們總是交互進行著。這一觀點沒有錯，就總體而言，確實世界上任何國家立法與建設(shè)總是交互進行的。但就國家治理態(tài)度和模式而言，世界上還是存在兩類國家：一類是強調(diào)“立法先行”，以很大的熱情投入立法工作，堅守國家重大行為必須于法有據(jù)；另一類國家強調(diào)“先行先試”，其對行為的關(guān)注遠遠重于對立法的關(guān)注。無可否認的事實是：注重“立法先行”的國家其法治成熟度遠高于“行為先行”的國家。堅持“立法先行”，就是堅持國家治理的法治化。

還有人認為：立法需經(jīng)過一個復(fù)雜的程序，復(fù)雜的法律需經(jīng)過3—10年才能出臺。如果任何建設(shè)都須先有法律，那么一國的經(jīng)濟建設(shè)會大大減速。這一擔(dān)憂同樣是多余的。首先，“立法先行”并不適用所有的國家行為，特別是經(jīng)濟行為。“立法先行”主要是針對國家的管理行為。其次，立法過程本身就是一個決策過程。通過立法來決策，可以保證決策的科學(xué)性、民主性和合法性。對任何國家來說，決策失誤是最大的浪費。立法與行為的關(guān)系，就是軌道與列車的關(guān)系。列車發(fā)動之前必須先建軌道。軌道未鋪，或者未鋪完成，就匆匆發(fā)動列車，這勢必造成翻車，最終欲速則不達。只有堅持立法先行，國家的各項工作才能平穩(wěn)而漸進地推進，才可避免轟轟烈烈地“上馬”，接著是轟轟烈烈地“下馬”；才可避免轟轟烈烈地“犯錯”，接著是轟轟烈烈地“糾錯”。堅持“立法先行”，就是堅持國家治理的科學(xué)化。

中國特色社會主義進入新時代，國家治理同樣步入新時代。在新時代推進國家治理現(xiàn)代化，特別是推進國家治理法治化，必須堅持“立法先行”原則。在國家重大改革措施推出前，必須事先制定這一改革的法律，保證改革于法有據(jù)并在法律的引領(lǐng)下穩(wěn)步推進改革；在國家治理行為調(diào)整之前，必須先行調(diào)整法律，做好原有法律的修改和完善。只有這樣，“立法先行”的法治原則才能得到彰顯。

（胡建淼專家工作室供稿）