草原是以草為主導(dǎo)的生境，是一個沒有木本種類的低矮植物覆蓋的植物群落，是地球的“皮膚”，是我們的綠色家園。作為生產(chǎn)資料，草原養(yǎng)育千百萬牧民群眾，提供了我們棲息的綠色家園。然而，過去相當長一段時間，由于追求短期經(jīng)濟效益，草原被不斷“蠶食”，面積萎縮，退化、沙化、石漠化等問題比較突出。近年來，雖然隨著生態(tài)補償機制的不斷深入推進，草原植被恢復(fù)和環(huán)境保護取得明顯進展，但相關(guān)法制建設(shè)滯后、補償指標體系補償機制不科學(xué)、市場化生態(tài)補償機制建立難和建立后運轉(zhuǎn)不良、分頭管理分散補償現(xiàn)象突出等一系列問題也不斷顯現(xiàn)。因此，加強生態(tài)保護補償機制基礎(chǔ)研究，科學(xué)完善補償指標體系，在制度層面有針對性地分別制定國家和地方性生態(tài)補償制度以及分領(lǐng)域?qū)嵤┥鷳B(tài)保護補償制度等重要而迫切。只有如此，才能逐步形成和完善國家統(tǒng)籌、系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、行之有效的生態(tài)保護補償制度體系，為草原生態(tài)保護補償提供可靠的法治保障。

完善生態(tài)補償機制為以前補償機制滯后而有失公平補齊短板

健康的生態(tài)系統(tǒng)及其所供給的服務(wù)有助于維持和增加人類福祉，是人類生存繁衍和社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。我國有超過60億畝草地，主要分布在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅、四川等地，是一筆寶貴的財富。然而，過去由于追求發(fā)展，草原違法征占用、過度開發(fā)、無序開發(fā)以及家畜超載過牧等現(xiàn)象非常普遍。

草原作為綠色生態(tài)環(huán)境的一種，不僅具有較高的觀賞性，同時也對草原畜牧行業(yè)的發(fā)展有著積極的影響意義。積極加強草原生態(tài)保護，增強草原地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化草原高質(zhì)量發(fā)展，對于提高畜牧產(chǎn)量，增強當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展有著極為重要的幫助作用，是促進生態(tài)生產(chǎn)生活良性循環(huán)的多贏之舉，將極大改良土壤、改善水環(huán)境、凈化空氣，產(chǎn)生廣泛的溢出效應(yīng)。

生態(tài)補償機制是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，促進補償活動、調(diào)動生態(tài)保護積極性的各種規(guī)則、激勵和協(xié)調(diào)的制度安排。草原生態(tài)保護呼吁有效的生態(tài)補償，使“受益者付費和破壞者付費”原則在草原生態(tài)保護中成為一種“剛性”要求。2010年10月，國務(wù)院作出決定，在全國8個主要草原牧區(qū)省份實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策，中央財政連續(xù)5年每年投入136億元用于草原生態(tài)補償。各地草場通過實施草原生態(tài)補償政策，在努力實現(xiàn)傳統(tǒng)粗放式經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)化為集約型經(jīng)濟生產(chǎn)方式，推動草原生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展方面取得明顯成效。

當然，建立健全并有效實施生態(tài)補償機制不是一蹴而就的，促進草原生態(tài)保護權(quán)益公平的實現(xiàn)更需要付出巨大的努力，尤其需要提高牧區(qū)草原生態(tài)補償標準，而且充分考慮地區(qū)的不同，草原生長能力也不相同，相應(yīng)的牧民畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式不同等因素造成的差異性。只有不斷強化生態(tài)文明建設(shè)的理念，嚴格實施科學(xué)的生態(tài)補償制度，才能逐步解決草原生態(tài)保護方面的不公平問題，真正“補齊”草原地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展因公平而缺失的短板。

生態(tài)補償機制構(gòu)建應(yīng)以保護和可持續(xù)為目的

黨的十八大以來，國家對健全和完善生態(tài)補償機制作出了一系列重要決策部署，十九屆四中全會進一步要求落實生態(tài)補償制度。生態(tài)環(huán)境具有區(qū)域整體性、時空連續(xù)性、資源公共性和經(jīng)濟價值性。生態(tài)補償機制就是按照“誰受益誰付費、誰保護誰受償”的原則，將保護成本以及為保護而放棄的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會成本補償給保護主體。當然，“環(huán)境賬”“經(jīng)濟賬”不是那么容易算清的，不然也不會出現(xiàn)那么多生態(tài)補償各方因出資比例、資金分配比例無法達成共識而導(dǎo)致補償標準不合理不科學(xué)的現(xiàn)象。

出現(xiàn)這些問題不僅是因為我國生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值測算、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估等支撐不足，更反映出我國生態(tài)保護補償法制建設(shè)相對滯后。生態(tài)補償機制具體來看，補償?shù)膬?nèi)涵包括：以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧共生為目的；遵循受益者付費、保護者得到補償，以及成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的補償邏輯；綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)建設(shè)成本、發(fā)展機會成本、支付意愿與條件，兼顧各方利益，鼓勵與激勵生態(tài)保護；充分考慮區(qū)域公平與效率，利于促進自然資源優(yōu)化配置和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；政府主導(dǎo)、市場化機制、企業(yè)和社會組織團體多方參與，采用資金、技術(shù)、人才、項目等多形式補償，包含行政區(qū)級縱向補償和無行政隸屬關(guān)系的跨地區(qū)橫向補償。

為此，生態(tài)環(huán)境補償不能僅僅依賴中央和地方政府財政撥款投入，而是構(gòu)建以企業(yè)為主體、以市場為樞紐，以專業(yè)化為平臺的多元化補償市場機制。借鑒國際“生態(tài)銀行”實踐模式，建立儲備交易和政策性銀行、商業(yè)銀行、投資基金相輔相成的多元化“生態(tài)銀行”體系。同時，建立生態(tài)資產(chǎn)與生態(tài)產(chǎn)品的交易平臺，完善生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易市場。發(fā)揮中央的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用，保持政策的連貫性和穩(wěn)定性，建立生態(tài)補償長效機制，體現(xiàn)國家對全民所有公共產(chǎn)品的保護。一定程度上說，草原生態(tài)補償不僅考驗政府的公共治理能力，檢驗保護良好生態(tài)的責(zé)任擔(dān)當，也彰顯著黨始終堅持以人民為中心的執(zhí)政理念。

生態(tài)補償機制為草原高質(zhì)量發(fā)展提供了保障

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。嚴格實施生態(tài)補償制度，就是讓“受益者付費”的基本原則落到實處。對草原地區(qū)來說，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有沒有改善，是判斷綠色發(fā)展水平是否提升的重要標志之一，是實現(xiàn)未來草原生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善目標的關(guān)鍵所在。從某些意義上來講，生態(tài)補償作為平衡保護與發(fā)展關(guān)系的主要措施和改善民生的重要抓手，是補位和推動草原高質(zhì)量發(fā)展的路徑機制，為生態(tài)環(huán)保主動適應(yīng)、融入、推動、引領(lǐng)草原高質(zhì)量發(fā)展提供了重要機制保障。

生態(tài)補償?shù)暮诵脑谟谝越?jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)生態(tài)保護者與受益者之間的利益關(guān)系，促進生態(tài)建設(shè)活動、調(diào)動生態(tài)保護積極性。實施草原生態(tài)補償，推動草原經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，必須克服經(jīng)濟發(fā)展的短視行為，徹底轉(zhuǎn)變唯GDP論英雄的政績觀，真正樹立起創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。必須致力于建立和完善一系列制度機制，解決那些只顧當代發(fā)展不顧子孫后代生存，顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利的現(xiàn)象和問題，必須致力于解決不會算生態(tài)保護的大賬、長遠賬、整體賬、綜合賬的問題，切實推動草原經(jīng)濟社會生態(tài)均衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。

堅持和完善草原生態(tài)補償機制，實施科學(xué)有效的生態(tài)補償，既要體現(xiàn)“誰受益誰付費、誰損壞誰賠償”的原則，又要體現(xiàn)政府的調(diào)節(jié)作用和社會的參與作用。通過調(diào)動政府、市場、社會等各方面積極性，籌措更多的資金，實施更精準的補償，真正補齊影響經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“短板”，在推動草原經(jīng)濟綠色發(fā)展的過程中，積極推動完善草原承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度，積極推進劃區(qū)輪牧和舍飼圈養(yǎng)，堅持以草定畜、草畜平衡，盡量不占用、少占用、短占用草原資源，不斷提高草原資源利用效率，真正形成經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新動能。

實施科學(xué)有效的草原生態(tài)補償，必須不斷豐富和創(chuàng)新發(fā)展有效的補償形式，包括政策、制度、實物、資金、技術(shù)等補償方式。既要重視資金補償?shù)幕A(chǔ)性作用，尤其在解決草原牧民基本生活方面的作用，在不降低農(nóng)牧民生活水平的前提下，幫助農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，也要采取聯(lián)動產(chǎn)業(yè)、人才技術(shù)、政策等多種補償方式，加快扶貧開發(fā)，以促進草原所屬區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同和協(xié)調(diào)發(fā)展，推動草原經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

實施草原生態(tài)補償，推動草原經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是一項系統(tǒng)性工程，需要長期堅持不懈，久久為功。既要不斷健全和完善生態(tài)文明宣傳教育機制，不斷增強生態(tài)補償?shù)膬r值共識，又要正視草原經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的短板和難題，對標高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和指標體系，堅持在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護，還要不斷優(yōu)化市場環(huán)境、制度環(huán)境、政策環(huán)境，加大補償力度和精準度，推動“欠賬”“短板”和“公平”問題的解決，依法治理草原，確保草原綠色家園更綠。