草原是以草為主導(dǎo)的生境，是一個(gè)沒(méi)有木本種類(lèi)的低矮植物覆蓋的植物群落，是地球的“皮膚”，是我們的綠色家園。作為生產(chǎn)資料，草原養(yǎng)育千百萬(wàn)牧民群眾，提供了我們棲息的綠色家園。然而，過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，由于追求短期經(jīng)濟(jì)效益，草原被不斷“蠶食”，面積萎縮，退化、沙化、石漠化等問(wèn)題比較突出。近年來(lái)，雖然隨著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不斷深入推進(jìn)，草原植被恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)取得明顯進(jìn)展，但相關(guān)法制建設(shè)滯后、補(bǔ)償指標(biāo)體系補(bǔ)償機(jī)制不科學(xué)、市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立難和建立后運(yùn)轉(zhuǎn)不良、分頭管理分散補(bǔ)償現(xiàn)象突出等一系列問(wèn)題也不斷顯現(xiàn)。因此，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)研究，科學(xué)完善補(bǔ)償指標(biāo)體系，在制度層面有針對(duì)性地分別制定國(guó)家和地方性生態(tài)補(bǔ)償制度以及分領(lǐng)域?qū)嵤┥鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度等重要而迫切。只有如此，才能逐步形成和完善國(guó)家統(tǒng)籌、系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、行之有效的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，為草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供可靠的法治保障。

完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為以前補(bǔ)償機(jī)制滯后而有失公平補(bǔ)齊短板

健康的生態(tài)系統(tǒng)及其所供給的服務(wù)有助于維持和增加人類(lèi)福祉，是人類(lèi)生存繁衍和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)有超過(guò)60億畝草地，主要分布在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅、四川等地，是一筆寶貴的財(cái)富。然而，過(guò)去由于追求發(fā)展，草原違法征占用、過(guò)度開(kāi)發(fā)、無(wú)序開(kāi)發(fā)以及家畜超載過(guò)牧等現(xiàn)象非常普遍。

草原作為綠色生態(tài)環(huán)境的一種，不僅具有較高的觀賞性，同時(shí)也對(duì)草原畜牧行業(yè)的發(fā)展有著積極的影響意義。積極加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)，增強(qiáng)草原地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化草原高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)于提高畜牧產(chǎn)量，增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展有著極為重要的幫助作用，是促進(jìn)生態(tài)生產(chǎn)生活良性循環(huán)的多贏之舉，將極大改良土壤、改善水環(huán)境、凈化空氣，產(chǎn)生廣泛的溢出效應(yīng)。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，促進(jìn)補(bǔ)償活動(dòng)、調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)積極性的各種規(guī)則、激勵(lì)和協(xié)調(diào)的制度安排。草原生態(tài)保護(hù)呼吁有效的生態(tài)補(bǔ)償，使“受益者付費(fèi)和破壞者付費(fèi)”原則在草原生態(tài)保護(hù)中成為一種“剛性”要求。2010年10月，國(guó)務(wù)院作出決定，在全國(guó)8個(gè)主要草原牧區(qū)省份實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，中央財(cái)政連續(xù)5年每年投入136億元用于草原生態(tài)補(bǔ)償。各地草場(chǎng)通過(guò)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償政策，在努力實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)化為集約型經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，推動(dòng)草原生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得明顯成效。

當(dāng)然，建立健全并有效實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不是一蹴而就的，促進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)權(quán)益公平的實(shí)現(xiàn)更需要付出巨大的努力，尤其需要提高牧區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且充分考慮地區(qū)的不同，草原生長(zhǎng)能力也不相同，相應(yīng)的牧民畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式不同等因素造成的差異性。只有不斷強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的理念，嚴(yán)格實(shí)施科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償制度，才能逐步解決草原生態(tài)保護(hù)方面的不公平問(wèn)題，真正“補(bǔ)齊”草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因公平而缺失的短板。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建應(yīng)以保護(hù)和可持續(xù)為目的

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家對(duì)健全和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作出了一系列重要決策部署，十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)環(huán)境具有區(qū)域整體性、時(shí)空連續(xù)性、資源公共性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值性。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是按照“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受償”的原則，將保護(hù)成本以及為保護(hù)而放棄的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償給保護(hù)主體。當(dāng)然，“環(huán)境賬”“經(jīng)濟(jì)賬”不是那么容易算清的，不然也不會(huì)出現(xiàn)那么多生態(tài)補(bǔ)償各方因出資比例、資金分配比例無(wú)法達(dá)成共識(shí)而導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理不科學(xué)的現(xiàn)象。

出現(xiàn)這些問(wèn)題不僅是因?yàn)槲覈?guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值測(cè)算、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估等支撐不足，更反映出我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法制建設(shè)相對(duì)滯后。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具體來(lái)看，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵包括：以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧共生為目的；遵循受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到補(bǔ)償，以及成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的補(bǔ)償邏輯；綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)建設(shè)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、支付意愿與條件，兼顧各方利益，鼓勵(lì)與激勵(lì)生態(tài)保護(hù)；充分考慮區(qū)域公平與效率，利于促進(jìn)自然資源優(yōu)化配置和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化機(jī)制、企業(yè)和社會(huì)組織團(tuán)體多方參與，采用資金、技術(shù)、人才、項(xiàng)目等多形式補(bǔ)償，包含行政區(qū)級(jí)縱向補(bǔ)償和無(wú)行政隸屬關(guān)系的跨地區(qū)橫向補(bǔ)償。

為此，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償不能僅僅依賴中央和地方政府財(cái)政撥款投入，而是構(gòu)建以企業(yè)為主體、以市場(chǎng)為樞紐，以專業(yè)化為平臺(tái)的多元化補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制。借鑒國(guó)際“生態(tài)銀行”實(shí)踐模式，建立儲(chǔ)備交易和政策性銀行、商業(yè)銀行、投資基金相輔相成的多元化“生態(tài)銀行”體系。同時(shí)，建立生態(tài)資產(chǎn)與生態(tài)產(chǎn)品的交易平臺(tái)，完善生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。發(fā)揮中央的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用，保持政策的連貫性和穩(wěn)定性，建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)全民所有公共產(chǎn)品的保護(hù)。一定程度上說(shuō)，草原生態(tài)補(bǔ)償不僅考驗(yàn)政府的公共治理能力，檢驗(yàn)保護(hù)良好生態(tài)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也彰顯著黨始終堅(jiān)持以人民為中心的執(zhí)政理念。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為草原高質(zhì)量發(fā)展提供了保障

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度，就是讓“受益者付費(fèi)”的基本原則落到實(shí)處。對(duì)草原地區(qū)來(lái)說(shuō)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有沒(méi)有改善，是判斷綠色發(fā)展水平是否提升的重要標(biāo)志之一，是實(shí)現(xiàn)未來(lái)草原生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善目標(biāo)的關(guān)鍵所在。從某些意義上來(lái)講，生態(tài)補(bǔ)償作為平衡保護(hù)與發(fā)展關(guān)系的主要措施和改善民生的重要抓手，是補(bǔ)位和推動(dòng)草原高質(zhì)量發(fā)展的路徑機(jī)制，為生態(tài)環(huán)保主動(dòng)適應(yīng)、融入、推動(dòng)、引領(lǐng)草原高質(zhì)量發(fā)展提供了重要機(jī)制保障。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵脑谟谝越?jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者與受益者之間的利益關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)活動(dòng)、調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)積極性。實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償，推動(dòng)草原經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短視行為，徹底轉(zhuǎn)變唯GDP論英雄的政績(jī)觀，真正樹(shù)立起創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念。必須致力于建立和完善一系列制度機(jī)制，解決那些只顧當(dāng)代發(fā)展不顧子孫后代生存，顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利的現(xiàn)象和問(wèn)題，必須致力于解決不會(huì)算生態(tài)保護(hù)的大賬、長(zhǎng)遠(yuǎn)賬、整體賬、綜合賬的問(wèn)題，切實(shí)推動(dòng)草原經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)均衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。

堅(jiān)持和完善草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施科學(xué)有效的生態(tài)補(bǔ)償，既要體現(xiàn)“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)損壞誰(shuí)賠償”的原則，又要體現(xiàn)政府的調(diào)節(jié)作用和社會(huì)的參與作用。通過(guò)調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各方面積極性，籌措更多的資金，實(shí)施更精準(zhǔn)的補(bǔ)償，真正補(bǔ)齊影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“短板”，在推動(dòng)草原經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的過(guò)程中，積極推動(dòng)完善草原承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)制度，積極推進(jìn)劃區(qū)輪牧和舍飼圈養(yǎng)，堅(jiān)持以草定畜、草畜平衡，盡量不占用、少占用、短占用草原資源，不斷提高草原資源利用效率，真正形成經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)能。

實(shí)施科學(xué)有效的草原生態(tài)補(bǔ)償，必須不斷豐富和創(chuàng)新發(fā)展有效的補(bǔ)償形式，包括政策、制度、實(shí)物、資金、技術(shù)等補(bǔ)償方式。既要重視資金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性作用，尤其在解決草原牧民基本生活方面的作用，在不降低農(nóng)牧民生活水平的前提下，幫助農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，也要采取聯(lián)動(dòng)產(chǎn)業(yè)、人才技術(shù)、政策等多種補(bǔ)償方式，加快扶貧開(kāi)發(fā)，以促進(jìn)草原所屬區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同和協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)草原經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償，推動(dòng)草原經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈，久久為功。既要不斷健全和完善生態(tài)文明宣傳教育機(jī)制，不斷增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值共識(shí)，又要正視草原經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的短板和難題，對(duì)標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和指標(biāo)體系，堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，還要不斷優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、制度環(huán)境、政策環(huán)境，加大補(bǔ)償力度和精準(zhǔn)度，推動(dòng)“欠賬”“短板”和“公平”問(wèn)題的解決，依法治理草原，確保草原綠色家園更綠。