習(xí)近平總書(shū)記指出,要加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理,建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,讓農(nóng)村社會(huì)既充滿活力又和諧有序。鄉(xiāng)村治理在國(guó)家治理體系中占有重要基礎(chǔ)性地位,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的一環(huán)。在深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,有效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理主體、客體和環(huán)境等各種因素的深刻變化,探索完善鄉(xiāng)村治理體系、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的途徑,是我國(guó)當(dāng)前和未來(lái)鄉(xiāng)村治理建設(shè)的重大課題。
1.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化對(duì)鄉(xiāng)村治理提出新要求
當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理面臨的突出矛盾和問(wèn)題主要有:許多農(nóng)村出現(xiàn)村莊空心化、農(nóng)民老齡化現(xiàn)象;農(nóng)村利益主體、社會(huì)階層日趨多元化,各類組織活動(dòng)和訴求明顯增多;農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后,基礎(chǔ)設(shè)施不完善,人居環(huán)境不適應(yīng);農(nóng)村治安狀況不容樂(lè)觀;一些地方干群關(guān)系緊張、基層民主管理制度不健全,農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散,公共管理和社會(huì)服務(wù)能力不強(qiáng)。這些都對(duì)鄉(xiāng)村治理提出了新要求。
黨中央提出加強(qiáng)以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系,具有很強(qiáng)的針對(duì)意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。一方面,為加強(qiáng)以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè),提高黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)質(zhì)量,為新時(shí)代鄉(xiāng)村全面振興提供堅(jiān)強(qiáng)的政治和組織保證,中共中央近日印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。與1999年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》相比,新的條例增加了“鄉(xiāng)村治理”與“領(lǐng)導(dǎo)和保障”兩章,明確了農(nóng)村基層黨組織加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作的主要目標(biāo)、工作機(jī)制和重點(diǎn)任務(wù)。另一方面,為健全和完善鄉(xiāng)村治理體系,中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》,對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全國(guó)鄉(xiāng)村治理工作進(jìn)行了全面部署與謀劃,這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)重要性的深刻認(rèn)識(shí),為夯實(shí)鄉(xiāng)村治理根基、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治明確了工作安排,指明了工作方向。
2.以黨組織為核心建立鄉(xiāng)村基層組織的合力機(jī)制
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),“無(wú)論農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)如何變化,無(wú)論各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織如何發(fā)育成長(zhǎng),農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動(dòng)搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱”。在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后,部分農(nóng)村基層黨組織的核心力和向心力有所減弱,國(guó)家公共服務(wù)和村民個(gè)人利益之間缺乏有效的制度性對(duì)接渠道,鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)邊緣化、懸浮化等傾向。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中,要確?;鶎狱h組織成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的核心,鄉(xiāng)村治理要充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。一方面,黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各類組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,完善“四議兩公開(kāi)”決策機(jī)制、村民自治機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制,形成以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的多元共治格局。另一方面,需要探索多種路徑,使基層黨組織有效融入鄉(xiāng)村治理格局中。通過(guò)推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè),提升鄉(xiāng)村德治水平,建設(shè)平安鄉(xiāng)村,加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè),保障和改善民生,提升鄉(xiāng)村治理智能化水平,使黨的農(nóng)村基層組織在不斷加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí),主動(dòng)引領(lǐng)和推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)村治理的有機(jī)統(tǒng)一。
3.堅(jiān)持“三治融合”,完善鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系
為構(gòu)建充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會(huì),應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合,創(chuàng)新完善鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系。我國(guó)農(nóng)耕文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、博大精深,是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的根,很多風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約等具有深厚的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化基因,至今仍然發(fā)揮著重要作用。近年來(lái),不同地區(qū)在鄉(xiāng)村善治優(yōu)秀傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上,開(kāi)展了許多可貴的探索,逐步形成了各具特色的鄉(xiāng)村治理地方經(jīng)驗(yàn)和模式,例如浙江桐鄉(xiāng)的“一約兩會(huì)三團(tuán)”模式,湖北秭歸、云南大理、廣東清遠(yuǎn)、廣西河池等地的村民自治下沉到村組、村屯。在實(shí)踐中,農(nóng)村基層民主組織載體日益健全,實(shí)踐內(nèi)容日益豐富,參與方式不斷完善,村民的權(quán)利觀念和民主意識(shí)發(fā)生深刻變化,多元主體合作共治的新局面正在形成。
在黨的農(nóng)村基層組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,保障和實(shí)現(xiàn)村民自治是完善鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制的基礎(chǔ)。一方面,加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè),健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制,需要依托村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)以及村組、村屯等各種群眾組織,形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。例如,寧夏紅寺堡通過(guò)“55124”村級(jí)治理模式,暢通民意訴求表達(dá)渠道,做實(shí)村民代表會(huì)議制度。另一方面,村民自治規(guī)范的體系化建設(shè)需要處理好國(guó)家法規(guī)、地方性規(guī)范與村規(guī)民約三者之間的關(guān)系。其中,尤其應(yīng)該提高村規(guī)民約的針對(duì)性和實(shí)用性,在法律法規(guī)的框架內(nèi),結(jié)合群眾的意愿形成約束和規(guī)范全體村民的行為,充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。例如,北京順義通過(guò)“三下三上”的程序制定村規(guī)民約,對(duì)基層治理先“約”后“規(guī)”,有效推進(jìn)了農(nóng)村協(xié)同共治。
法治是鄉(xiāng)村治理的前提和保障。習(xí)近平總書(shū)記指出,要“樹(shù)立系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理理念,確保廣大農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)、農(nóng)村社會(huì)安定有序”。推進(jìn)法治鄉(xiāng)村和平安鄉(xiāng)村建設(shè)、健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制、加大基層小微權(quán)力腐敗懲治力度、加強(qiáng)農(nóng)村法律服務(wù)供給,是新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作的重要任務(wù)。在地方實(shí)踐中,浙江寧海“村級(jí)小微權(quán)力清單36條”制度、廣東惠州“一村一法律顧問(wèn)”和“法德講堂”等制度,把基層民主自治引入法治軌道,補(bǔ)齊了鄉(xiāng)村治理中的法治短板,為農(nóng)村法律服務(wù)短缺問(wèn)題提供了有益的解決思路。
強(qiáng)化道德教化作用,建立道德激勵(lì)約束機(jī)制,有助于提升德治鄉(xiāng)村建設(shè)水平。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),“要在實(shí)行自治和法治的同時(shí),注重發(fā)揮好德治的作用,推動(dòng)禮儀之邦、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和法治社會(huì)建設(shè)相輔相成”。應(yīng)通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)風(fēng)文明培育行動(dòng),發(fā)揮道德模范和農(nóng)村文化的引領(lǐng)作用,積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀,積極探索鄉(xiāng)村振興德治建設(shè)路徑。例如,在推行移風(fēng)易俗工作實(shí)踐中,農(nóng)村婚喪大操大辦、厚葬薄養(yǎng)等不良習(xí)俗得到有效遏制。河北肥鄉(xiāng)推出的移風(fēng)易俗節(jié)儉操辦紅白事參照標(biāo)準(zhǔn)、山東沂水公益性公墓建設(shè)與殯葬改革等做法,探索出了行之有效的治理路徑,取得了較好的治理成效。
4.走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),“在現(xiàn)代化進(jìn)程中,如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系,在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗”,“要走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路,向改革要?jiǎng)恿?,加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系,是鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的制度保障。2019年5月印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》,提出了建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置、基本公共服務(wù)普惠共享、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展和農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)等體制機(jī)制。
為在發(fā)展中保障和改善農(nóng)村民生,應(yīng)將農(nóng)村居民的主體性需求嵌入鄉(xiāng)村治理邏輯之中,加快補(bǔ)齊農(nóng)村民生短板。在建設(shè)服務(wù)型農(nóng)村基層組織的過(guò)程中,要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè),不斷完善農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、文化體育等基本公共服務(wù),全面梳理農(nóng)村公共服務(wù)清單,根據(jù)聚集提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并等不同類型特點(diǎn),因村制宜,實(shí)行基本公共服務(wù)分類供給、復(fù)合供給的思路,構(gòu)建開(kāi)放式、綜合化、互通型服務(wù)體制,提高鄉(xiāng)村治理的質(zhì)量和水平。
5.推進(jìn)治理創(chuàng)新,打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村
2019年中央一號(hào)文件明確提出開(kāi)展鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)和鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建活動(dòng),通過(guò)發(fā)揮先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)作用,全面、有效地加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作。為此,在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新工作中,需要突出鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)和鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)的典型性與示范性。為推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新,需要尊重地方首創(chuàng)精神,支持和鼓勵(lì)基層結(jié)合實(shí)際,在不同方面進(jìn)行探索、完善與創(chuàng)新。為提高鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)效,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治,在積極探索共建共治共享的治理體制、鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制、鄉(xiāng)村治理組織體系的完善、黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治”結(jié)合路徑的同時(shí),可以進(jìn)一步完善基層治理方式和村級(jí)權(quán)力監(jiān)管機(jī)制,創(chuàng)新村民議事協(xié)商形式和現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理手段。
以和諧善治為目標(biāo)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新,應(yīng)從體系、結(jié)構(gòu)、過(guò)程和手段四個(gè)方面著手。首先,構(gòu)建新型鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系,需要考慮將單一化、科層化的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂徐`活性、多樣性的網(wǎng)絡(luò)化治理模式,推動(dòng)社會(huì)治理模式從“線型治理模式”向“立體型治理模式”轉(zhuǎn)型。其次,為構(gòu)建鄉(xiāng)村多元治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),打造共建共治共享的基層社會(huì)治理格局,需要進(jìn)一步支持和鼓勵(lì)各種社會(huì)組織和團(tuán)體參與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐,將政府從基層社會(huì)治理的單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)力量。一些地區(qū)鼓勵(lì)青年企業(yè)家和外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)并參與治理,有效增強(qiáng)了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的內(nèi)生力量。再次,在創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理過(guò)程中,需要進(jìn)一步改革和完善村民自治實(shí)踐,完善協(xié)商民主和利益表達(dá)機(jī)制。為構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理參與機(jī)制,可以考慮把鄉(xiāng)村民主建設(shè)重點(diǎn)放在社會(huì)生活領(lǐng)域,使農(nóng)村居民依法依規(guī)自主決策公共品供給,參與村莊公共事務(wù)決策;加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)化治理的集體決策過(guò)程,建立將“自下而上”的需求表達(dá)和“自上而下”的政策部署相結(jié)合的決策機(jī)制,實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。最后,鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐既具有深厚的歷史傳統(tǒng),又存在廣泛的區(qū)域差異性,因此需要探索因地制宜的鄉(xiāng)村治理模式。在探索鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中,應(yīng)在傳承鄉(xiāng)村善治優(yōu)秀傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上,從法律和政策上支持和鼓勵(lì)基層治理的創(chuàng)新實(shí)踐。
(作者:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心 執(zhí)筆:趙黎)
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