二、新時(shí)期促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）理論困惑

第一，要理清區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、重點(diǎn)區(qū)域戰(zhàn)略的關(guān)系，以及能否有機(jī)融合的問題。也就是，“四大板塊”“點(diǎn)軸結(jié)構(gòu)”“功能區(qū)”如何融合，能否在統(tǒng)一的框架下整合的問題。

第二，理清國家區(qū)域戰(zhàn)略與規(guī)劃出臺(tái)的依據(jù)。也就是，區(qū)域戰(zhàn)略與規(guī)劃的實(shí)施困惑的問題。

第三，要理清區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系。主要是指，橫向的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，以及縱向的中央、省、市、縣，這兩個(gè)維度的協(xié)調(diào)。

第四，理清眾多區(qū)域空間概念之間的關(guān)系，或者說適宜我國國情的區(qū)域空間概念體系是什么。其主要表現(xiàn)為，我們的區(qū)域空間概念較多，有都市圈、城市群、經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市帶等，進(jìn)而造成區(qū)域政府資源配置的低效。

（二）現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

第一，經(jīng)濟(jì)布局與資源空間分布的匹配關(guān)系趨于惡化，生產(chǎn)組織成本加大。大量的勞動(dòng)力、資源、能源等生產(chǎn)要素及商品都必須長距離大跨度流動(dòng)或調(diào)動(dòng)，并且呈現(xiàn)規(guī)模越來越大、距離越來越長的趨勢；流通費(fèi)用比重與發(fā)達(dá)國家相比要高出10多個(gè)百分點(diǎn)，如2009年我國生產(chǎn)總值約為日本的96%，然而全部貨運(yùn)量卻為日本的2.6倍，貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量超過日本的11倍。

第二，經(jīng)濟(jì)布局與人口空間分布失衡，區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)性依然較大。有些重點(diǎn)地區(qū)可能集聚了較高的GDP，但人口占比相對較低，如長三角的GDP占20%左右，而人口才不到10%；有些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的GDP較少，但人口集聚較多。目前，我國地區(qū)發(fā)展水平的差距仍然較大，如以2016年的數(shù)據(jù)為例，天津市人均GDP最高，是最低的甘肅的4.2倍。

第三，板塊間、板塊內(nèi)部和地區(qū)間分化明顯。這個(gè)分化不僅出現(xiàn)在“四大板塊”間，而且在“四大板塊”的內(nèi)部和各個(gè)地區(qū)之間都出現(xiàn)了，我們對全國280多個(gè)城市進(jìn)行了分析，同在東部地區(qū)的城市之間的差距、分化也是越來越明顯的。經(jīng)濟(jì)增長“南快北慢”，2013年后兩者之間經(jīng)濟(jì)增速差距已逐漸擴(kuò)大。從城市的變化來看，除個(gè)別的城市，北方城市在全國的地位明確下降，如大連、天津、沈陽和北京的差距是越來越大的，和南方城市的差距則更大。從經(jīng)濟(jì)占比看，東部地區(qū)為穩(wěn)定全國經(jīng)濟(jì)大盤發(fā)揮中流砥柱作用，中西部地區(qū)保持穩(wěn)定增長態(tài)勢，東北地區(qū)對全國經(jīng)濟(jì)支撐貢獻(xiàn)力量持續(xù)下降。在板塊內(nèi)部，同為西部的西北地區(qū)增速持續(xù)遜于西南地區(qū)，重慶、貴州、云南明顯增長強(qiáng)勁，持續(xù)領(lǐng)跑全國。部分資源型地區(qū)增速下降明顯，如甘肅2018年經(jīng)濟(jì)增速為6.3%、內(nèi)蒙古則為5.3%。

第四，對城鎮(zhèn)化空間無序擴(kuò)張問題長期缺乏有效對策。一些地方不顧發(fā)展實(shí)際，以城市群、新城新區(qū)、大學(xué)城、特色小鎮(zhèn)等概念，競相擴(kuò)展城鎮(zhèn)化用地空間，侵占大量生態(tài)用地和農(nóng)業(yè)用地。從1996年年底到2009年，13年間中國耕地減少了1.4億畝，年均減少1000多萬畝。

第五，社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然基礎(chǔ)的適應(yīng)關(guān)系沒有得到切實(shí)改善。我們雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得了很大成效，但生態(tài)環(huán)境的消耗也是比較大的：荒漠化面積越來越大，目前有264萬平方公里，占全國的27%；沙漠化面積有174萬平方公里，占全國的18%；水土流失面積有356萬平方公里，占全國的37%；石漠化面積有12.96平方公里；酸雨面積有320萬平方公里左右。

第六，區(qū)域協(xié)調(diào)的發(fā)展體制機(jī)制依然不健全。一是戶籍、土地、資金等要素流動(dòng)機(jī)制不暢通；二是財(cái)稅體制，如一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付名目繁多；三是資源和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未形成；四是對區(qū)域規(guī)劃缺乏法律保障。

三、新時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體思路

面向未來，我們可以把新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體思路概括為幾個(gè)方面：以“四大板塊”為基礎(chǔ)，以主體功能區(qū)戰(zhàn)略和國土空間規(guī)劃為本底，以新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為牽引，以“兩河三區(qū)重大區(qū)域戰(zhàn)略”為重點(diǎn)，堅(jiān)持“揚(yáng)強(qiáng)扶弱聯(lián)動(dòng)”，提升優(yōu)勢區(qū)域整體實(shí)力和競爭力，扶持問題區(qū)域增強(qiáng)自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)與對外開放相互促進(jìn)相互支撐，形成區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同共同發(fā)展的良好局面。

（一）增強(qiáng)人口與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)性，推動(dòng)人口自由流動(dòng)，打造區(qū)域發(fā)展的新平衡

以新興城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為牽引，要求我們適應(yīng)人口流動(dòng)的新態(tài)勢。實(shí)際上，現(xiàn)在跨區(qū)域人口流動(dòng)是越來越多的，即往發(fā)達(dá)地區(qū)、發(fā)達(dá)城市進(jìn)行流動(dòng)。我們要適應(yīng)人口流動(dòng)的新態(tài)勢，堅(jiān)定不移地實(shí)行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程；要打造城鄉(xiāng)雙項(xiàng)自由流動(dòng)的格局、區(qū)域發(fā)展的新平臺(tái)，把不適宜居住地方的人口遷出來；持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化、制度改革和人口資源流動(dòng)。我們要讓有意愿和有能力的農(nóng)民工落戶定居到城市里面，減少常駐城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距，使城鎮(zhèn)化水平保持增速。我們提出“實(shí)施新一輪1億非戶籍人口落戶城市計(jì)劃”，解決非戶籍人口落戶城市的關(guān)鍵問題，包括：實(shí)施分區(qū)域差別化的綜合落戶政策、把住房保障作為幫助非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)的首要任務(wù)、落實(shí)各級(jí)政府對市民化的責(zé)任、將農(nóng)民工落戶從審批制改為準(zhǔn)入制、在農(nóng)民工聚集地區(qū)探索建立農(nóng)民工落戶綜合試點(diǎn)。

（二）揚(yáng)強(qiáng)扶弱聯(lián)動(dòng)，因勢利導(dǎo)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的整體性和協(xié)調(diào)性

第一，揚(yáng)強(qiáng)。我們要提升先發(fā)區(qū)域、培育后發(fā)區(qū)域，籌謀布局打造戰(zhàn)略性的持續(xù)增長空間；要謀劃好增長空間，不斷支撐經(jīng)濟(jì)增長的空間；打造全球引領(lǐng)性的增長區(qū)域，如長三角、珠三角、京津冀、成渝地區(qū)；打造區(qū)域引領(lǐng)性的增長區(qū)域，即以都市圈為形式的省會(huì)城市圈；培育一批后發(fā)接續(xù)性增長區(qū)域。

第二，扶弱。我們要因勢利導(dǎo)，引導(dǎo)和控制區(qū)域分化，分類扶持衰退地區(qū)和特殊困難地區(qū)振興發(fā)展。對于老少邊窮地區(qū)，我們要針對不同類型的發(fā)展困難，各有側(cè)重地進(jìn)行政策扶持，增強(qiáng)其造血功能，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。對于衰退地區(qū)，我們要加強(qiáng)其轉(zhuǎn)型的能力，加強(qiáng)政策規(guī)劃，引導(dǎo)地區(qū)走出一條轉(zhuǎn)型之路。對于后滯地區(qū)，我們要推動(dòng)地區(qū)擺脫傳統(tǒng)的發(fā)展模式，補(bǔ)齊區(qū)域發(fā)展短板，破除區(qū)域發(fā)展的瓶頸。

第三，聯(lián)動(dòng)。這個(gè)指的是軸帶聯(lián)動(dòng)，南北協(xié)作，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性。我們提出的“兩橫三縱”的發(fā)展之路，就是要發(fā)揮軸帶聯(lián)動(dòng)的作用。我們還要建立南北協(xié)助機(jī)制，如發(fā)達(dá)地區(qū)扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)，提升協(xié)作水平，形成以東帶西、以南促北的各地區(qū)聯(lián)通發(fā)展的格局。具體的說，一是要統(tǒng)籌東中西、協(xié)調(diào)南北；二是要依托城市群打造經(jīng)濟(jì)區(qū)，加強(qiáng)跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系；三是要?jiǎng)?chuàng)新區(qū)域發(fā)展模式，形成對口協(xié)作和結(jié)對幫扶的協(xié)作。

（三）加強(qiáng)對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、戰(zhàn)略性資源能源儲(chǔ)備區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)的剛性控制，強(qiáng)化糧食、能源和生態(tài)安全保障

第一，嚴(yán)格控制基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

第二，建立戰(zhàn)略性資源儲(chǔ)備區(qū)。根據(jù)《國土資源“十二五”規(guī)劃綱要》，將石油、鈾、煤炭等列為我國的戰(zhàn)略性資源，建立一批礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地，對優(yōu)勢礦產(chǎn)地“留而不開”。

第三，建立生態(tài)安全保護(hù)區(qū)。天然林保護(hù)區(qū)、草原區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)、石漠化和荒漠化地區(qū)、水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)、水土流失嚴(yán)重地區(qū)等對全國或較大區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)安全有較大影響力的區(qū)域。

（根據(jù)宣講家網(wǎng)報(bào)告整理編輯，

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