二、新時(shí)期促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)
(一)理論困惑
第一,要理清區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、重點(diǎn)區(qū)域戰(zhàn)略的關(guān)系,以及能否有機(jī)融合的問題。也就是,“四大板塊”“點(diǎn)軸結(jié)構(gòu)”“功能區(qū)”如何融合,能否在統(tǒng)一的框架下整合的問題。
第二,理清國家區(qū)域戰(zhàn)略與規(guī)劃出臺(tái)的依據(jù)。也就是,區(qū)域戰(zhàn)略與規(guī)劃的實(shí)施困惑的問題。
第三,要理清區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系。主要是指,橫向的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃,以及縱向的中央、省、市、縣,這兩個(gè)維度的協(xié)調(diào)。
第四,理清眾多區(qū)域空間概念之間的關(guān)系,或者說適宜我國國情的區(qū)域空間概念體系是什么。其主要表現(xiàn)為,我們的區(qū)域空間概念較多,有都市圈、城市群、經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市帶等,進(jìn)而造成區(qū)域政府資源配置的低效。
(二)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
第一,經(jīng)濟(jì)布局與資源空間分布的匹配關(guān)系趨于惡化,生產(chǎn)組織成本加大。大量的勞動(dòng)力、資源、能源等生產(chǎn)要素及商品都必須長距離大跨度流動(dòng)或調(diào)動(dòng),并且呈現(xiàn)規(guī)模越來越大、距離越來越長的趨勢;流通費(fèi)用比重與發(fā)達(dá)國家相比要高出10多個(gè)百分點(diǎn),如2009年我國生產(chǎn)總值約為日本的96%,然而全部貨運(yùn)量卻為日本的2.6倍,貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量超過日本的11倍。
第二,經(jīng)濟(jì)布局與人口空間分布失衡,區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)性依然較大。有些重點(diǎn)地區(qū)可能集聚了較高的GDP,但人口占比相對較低,如長三角的GDP占20%左右,而人口才不到10%;有些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的GDP較少,但人口集聚較多。目前,我國地區(qū)發(fā)展水平的差距仍然較大,如以2016年的數(shù)據(jù)為例,天津市人均GDP最高,是最低的甘肅的4.2倍。
第三,板塊間、板塊內(nèi)部和地區(qū)間分化明顯。這個(gè)分化不僅出現(xiàn)在“四大板塊”間,而且在“四大板塊”的內(nèi)部和各個(gè)地區(qū)之間都出現(xiàn)了,我們對全國280多個(gè)城市進(jìn)行了分析,同在東部地區(qū)的城市之間的差距、分化也是越來越明顯的。經(jīng)濟(jì)增長“南快北慢”,2013年后兩者之間經(jīng)濟(jì)增速差距已逐漸擴(kuò)大。從城市的變化來看,除個(gè)別的城市,北方城市在全國的地位明確下降,如大連、天津、沈陽和北京的差距是越來越大的,和南方城市的差距則更大。從經(jīng)濟(jì)占比看,東部地區(qū)為穩(wěn)定全國經(jīng)濟(jì)大盤發(fā)揮中流砥柱作用,中西部地區(qū)保持穩(wěn)定增長態(tài)勢,東北地區(qū)對全國經(jīng)濟(jì)支撐貢獻(xiàn)力量持續(xù)下降。在板塊內(nèi)部,同為西部的西北地區(qū)增速持續(xù)遜于西南地區(qū),重慶、貴州、云南明顯增長強(qiáng)勁,持續(xù)領(lǐng)跑全國。部分資源型地區(qū)增速下降明顯,如甘肅2018年經(jīng)濟(jì)增速為6.3%、內(nèi)蒙古則為5.3%。
第四,對城鎮(zhèn)化空間無序擴(kuò)張問題長期缺乏有效對策。一些地方不顧發(fā)展實(shí)際,以城市群、新城新區(qū)、大學(xué)城、特色小鎮(zhèn)等概念,競相擴(kuò)展城鎮(zhèn)化用地空間,侵占大量生態(tài)用地和農(nóng)業(yè)用地。從1996年年底到2009年,13年間中國耕地減少了1.4億畝,年均減少1000多萬畝。
第五,社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然基礎(chǔ)的適應(yīng)關(guān)系沒有得到切實(shí)改善。我們雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得了很大成效,但生態(tài)環(huán)境的消耗也是比較大的:荒漠化面積越來越大,目前有264萬平方公里,占全國的27%;沙漠化面積有174萬平方公里,占全國的18%;水土流失面積有356萬平方公里,占全國的37%;石漠化面積有12.96平方公里;酸雨面積有320萬平方公里左右。
第六,區(qū)域協(xié)調(diào)的發(fā)展體制機(jī)制依然不健全。一是戶籍、土地、資金等要素流動(dòng)機(jī)制不暢通;二是財(cái)稅體制,如一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付名目繁多;三是資源和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未形成;四是對區(qū)域規(guī)劃缺乏法律保障。
三、新時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體思路
面向未來,我們可以把新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體思路概括為幾個(gè)方面:以“四大板塊”為基礎(chǔ),以主體功能區(qū)戰(zhàn)略和國土空間規(guī)劃為本底,以新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為牽引,以“兩河三區(qū)重大區(qū)域戰(zhàn)略”為重點(diǎn),堅(jiān)持“揚(yáng)強(qiáng)扶弱聯(lián)動(dòng)”,提升優(yōu)勢區(qū)域整體實(shí)力和競爭力,扶持問題區(qū)域增強(qiáng)自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力,實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)與對外開放相互促進(jìn)相互支撐,形成區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同共同發(fā)展的良好局面。
(一)增強(qiáng)人口與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)性,推動(dòng)人口自由流動(dòng),打造區(qū)域發(fā)展的新平衡
以新興城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為牽引,要求我們適應(yīng)人口流動(dòng)的新態(tài)勢。實(shí)際上,現(xiàn)在跨區(qū)域人口流動(dòng)是越來越多的,即往發(fā)達(dá)地區(qū)、發(fā)達(dá)城市進(jìn)行流動(dòng)。我們要適應(yīng)人口流動(dòng)的新態(tài)勢,堅(jiān)定不移地實(shí)行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程;要打造城鄉(xiāng)雙項(xiàng)自由流動(dòng)的格局、區(qū)域發(fā)展的新平臺(tái),把不適宜居住地方的人口遷出來;持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化、制度改革和人口資源流動(dòng)。我們要讓有意愿和有能力的農(nóng)民工落戶定居到城市里面,減少常駐城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距,使城鎮(zhèn)化水平保持增速。我們提出“實(shí)施新一輪1億非戶籍人口落戶城市計(jì)劃”,解決非戶籍人口落戶城市的關(guān)鍵問題,包括:實(shí)施分區(qū)域差別化的綜合落戶政策、把住房保障作為幫助非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)的首要任務(wù)、落實(shí)各級(jí)政府對市民化的責(zé)任、將農(nóng)民工落戶從審批制改為準(zhǔn)入制、在農(nóng)民工聚集地區(qū)探索建立農(nóng)民工落戶綜合試點(diǎn)。
(二)揚(yáng)強(qiáng)扶弱聯(lián)動(dòng),因勢利導(dǎo)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的整體性和協(xié)調(diào)性
第一,揚(yáng)強(qiáng)。我們要提升先發(fā)區(qū)域、培育后發(fā)區(qū)域,籌謀布局打造戰(zhàn)略性的持續(xù)增長空間;要謀劃好增長空間,不斷支撐經(jīng)濟(jì)增長的空間;打造全球引領(lǐng)性的增長區(qū)域,如長三角、珠三角、京津冀、成渝地區(qū);打造區(qū)域引領(lǐng)性的增長區(qū)域,即以都市圈為形式的省會(huì)城市圈;培育一批后發(fā)接續(xù)性增長區(qū)域。
第二,扶弱。我們要因勢利導(dǎo),引導(dǎo)和控制區(qū)域分化,分類扶持衰退地區(qū)和特殊困難地區(qū)振興發(fā)展。對于老少邊窮地區(qū),我們要針對不同類型的發(fā)展困難,各有側(cè)重地進(jìn)行政策扶持,增強(qiáng)其造血功能,推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。對于衰退地區(qū),我們要加強(qiáng)其轉(zhuǎn)型的能力,加強(qiáng)政策規(guī)劃,引導(dǎo)地區(qū)走出一條轉(zhuǎn)型之路。對于后滯地區(qū),我們要推動(dòng)地區(qū)擺脫傳統(tǒng)的發(fā)展模式,補(bǔ)齊區(qū)域發(fā)展短板,破除區(qū)域發(fā)展的瓶頸。
第三,聯(lián)動(dòng)。這個(gè)指的是軸帶聯(lián)動(dòng),南北協(xié)作,增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性。我們提出的“兩橫三縱”的發(fā)展之路,就是要發(fā)揮軸帶聯(lián)動(dòng)的作用。我們還要建立南北協(xié)助機(jī)制,如發(fā)達(dá)地區(qū)扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū),提升協(xié)作水平,形成以東帶西、以南促北的各地區(qū)聯(lián)通發(fā)展的格局。具體的說,一是要統(tǒng)籌東中西、協(xié)調(diào)南北;二是要依托城市群打造經(jīng)濟(jì)區(qū),加強(qiáng)跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系;三是要?jiǎng)?chuàng)新區(qū)域發(fā)展模式,形成對口協(xié)作和結(jié)對幫扶的協(xié)作。
(三)加強(qiáng)對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、戰(zhàn)略性資源能源儲(chǔ)備區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)的剛性控制,強(qiáng)化糧食、能源和生態(tài)安全保障
第一,嚴(yán)格控制基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。
第二,建立戰(zhàn)略性資源儲(chǔ)備區(qū)。根據(jù)《國土資源“十二五”規(guī)劃綱要》,將石油、鈾、煤炭等列為我國的戰(zhàn)略性資源,建立一批礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地,對優(yōu)勢礦產(chǎn)地“留而不開”。
第三,建立生態(tài)安全保護(hù)區(qū)。天然林保護(hù)區(qū)、草原區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)、石漠化和荒漠化地區(qū)、水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)、水土流失嚴(yán)重地區(qū)等對全國或較大區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)安全有較大影響力的區(qū)域。
(根據(jù)宣講家網(wǎng)報(bào)告整理編輯,
未經(jīng)許可,不得印刷、出版,違者追究法律責(zé)任)
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