[中圖分類號] D627[文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2019）06-0081-04

黨的十九大報告指出，要“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。在建立和完善基層社會治理體系實踐中，北京創(chuàng)造了黨建引領“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”（以下簡稱“吹哨報到”）的實踐經(jīng)驗。經(jīng)過一年多的探索，各區(qū)及街鄉(xiāng)結合各自特點創(chuàng)造了很多實踐經(jīng)驗，在理論上、思想認識上以及方式方法上都越來越系統(tǒng)、深入和豐富。同時，在推進改革的持續(xù)發(fā)展過程中，遇到的困難和問題也開始顯現(xiàn)。為鞏固改革成果，推動改革向黨建引領深化，向社區(qū)治理深化、向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革深化、向解決群眾身邊問題深化，需要以系統(tǒng)思維破解改革引發(fā)的系統(tǒng)性、體系性問題，構建“黨領共治”的基層社會治理體系。

“吹哨報到”是建立和完善中國特色基層社會治理體系的實踐探索

“吹哨報到”強化了基層黨的組織力，為黨在基層社會治理中發(fā)揮堡壘作用奠定了組織基礎。“吹哨報到”改革將黨組織的資源、服務、管理向基層傾斜，破解基層黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足、凝聚社會組織和群眾作用不強等突出矛盾，在夯實黨在基層的執(zhí)政基礎和鞏固黨的群眾基礎方面創(chuàng)造了實踐經(jīng)驗，切實加強了黨對基層社會治理的組織力和領導力。通過“吹哨報到”改革強化各級黨組織抓基層治理的主體責任，用黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢整合撬動社會資源，搭建共建共治平臺，動員各界力量參與到基層治理中來，為基層破難題、解民憂凝聚強大力量，提供堅強保障?；鶎又卫硪恢泵媾R“看得到的管不著，管得著的看不見”的治理難題，“吹哨報到”改革在現(xiàn)有行政管理體制不變的條件下，通過黨建引領，采取給街鄉(xiāng)賦權、建立黨建工作協(xié)調(diào)委員會、黨組織和在職黨員“雙報到”等舉措，強化了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委和社區(qū)黨組織的領導地位，鞏固了黨在基層的執(zhí)政基礎。“吹哨報到”激活了長期以來沉寂的社會資源，注重發(fā)揮駐區(qū)單位、在職黨員作用，增強駐區(qū)黨組織、在職黨員的組織意識、身份意識、責任意識，強化了基層黨組織在組織發(fā)動黨員參與社會治理中的功能，增強了新時代黨的社會號召力。

“吹哨報到”改革以問題為導向，以基層為導向，以群眾需求為導向，初步解決了基層治理碎片化、基層組織官僚化的問題。“吹哨報到”撬動了長期固化的條塊關系，改革通過賦權、下沉、增效，對體制內(nèi)的行政資源進行重新整合、打包下沉，增強了街鄉(xiāng)黨（工）委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類行政資源和執(zhí)法力量的權力，形成在基層及時發(fā)現(xiàn)問題、迅速解決問題的工作機制。在基層治理中，街道社區(qū)機關化、對上不對下、脫離群眾的問題日趨嚴重，成為懸浮型組織。“吹哨報到”引導街道推進大部制改革，由向上對口轉為向下對口，通過街道干部下沉到社區(qū)、設立社區(qū)專員等方式，讓街道社區(qū)回歸服務群眾本質。

“吹哨報到”改革回應群眾訴求，加強了基層黨組織與人民群眾的聯(lián)系。基層治理千頭萬緒，老百姓身邊雞毛蒜皮的小事解決得如何，關系到城市治理水平，關系到黨群關系，也關系到群眾的生活質量。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)最貼近群眾，最能反映民生、民意和群眾需求，最有壓力和動力回應民眾訴求。“吹哨報到”改革以群眾需求為導向，以解決好服務群眾“最后一公里”為目標，讓最了解群眾訴求的街鄉(xiāng)基層一線，發(fā)出解決問題的集合令，各部門共同響應、服務群眾。通過建立“接訴即辦”機制，切實增強群眾的幸福感、獲得感和安全感。

深化“吹哨報到”改革需要處理好四對關系

現(xiàn)代社會治理體系由組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系構成。其中，組織體系是主體，制度體系是依據(jù)，運行體系是路徑，評價體系是標準，保障體系是支撐。它們既相對獨立，又互為一體，從而架構起治理社會的互為前提、互相制約與互相推動的社會網(wǎng)絡。一項改革能否深化、持久，其核心在于能否解決改革所引發(fā)的系統(tǒng)性和體系性問題，能否解決改革的內(nèi)生動力問題。“吹哨報到”在組織體系和運行體系方面做了一些探索，但其制度體系、評價體系和保障體系有待進一步深化。自上而下的行政動員與自下而上的自發(fā)需求之間尚未形成有機結合，基層治理創(chuàng)新的內(nèi)生性、持續(xù)性有待深入。

黨建引領與政府管理的關系。“吹哨報到”改革通過組織體系和考評體系的改革撬動了固化的條塊關系，強化了黨建引領和黨的領導在基層治理中的作用。但是，“吹哨報到”是聚焦中心工作推進、難點問題解決、應急問題回應等3類非常態(tài)問題，而形成的一種到一線解決問題的導向和機制，是對關乎群眾切身利益與城市管理重大問題的系統(tǒng)治理方式，是一項解決非常態(tài)問題的常態(tài)機制。要堅決杜絕“平時不管、吹哨時管”，堅決杜絕以“吹哨報到”代替政府的日常管理。一些政府部門對“吹哨報到”改革的實質還存在理解不到位的情況。例如，一些街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚糾結于哪些問題應該“吹哨”，怎么“吹哨”；一些部門對執(zhí)法權下沉后的職責定位出現(xiàn)模糊認識，出現(xiàn)有的以“吹哨報到”代替日常履職，出現(xiàn)“吹哨方報到，報到心不到，出工不出力”，或者“報到的人不管事，報到了也定不了事”的不良現(xiàn)象。

黨建引領與社會共治的關系。“吹哨報到”改革推動了體制內(nèi)黨員在社會治理中的參與積極性，但對體制外的居民積極性的調(diào)動方面還很不夠。從社會治理體系看，“吹哨報到”解決的是黨委政府的內(nèi)部運行問題，還沒有完全解決動員群眾、發(fā)動社會力量參與的問題。目前，社會治理主體仍較為單一。社區(qū)居民的主觀能動性和責任感尚未有效激發(fā)，“政府干，群眾看”，“政府買單、群眾不買賬”的現(xiàn)象問題沒有得到有效根治。長期以來，基層社會治理中存在組織居民、發(fā)動居民的能力減弱，居民的自治意識、法治意識和道德素養(yǎng)沒有與市場化改革同步發(fā)展等突出問題。社會力量和專業(yè)力量的優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮，多元協(xié)商共治仍缺乏制度化的平臺和渠道。在接訴排名壓力下，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了大量需要市場機制和社會機制發(fā)揮作用的事務，加重了基層的財務和管理負擔。這些問題得不到有效解決就會影響改革的有效性與持續(xù)性。

黨建引領與法治保障的關系。“吹哨報到”改革在區(qū)街兩級形成合力，共同解決疑難問題，效果顯著。但隨著改革的深入，觸及基層治理中的實質問題和硬骨頭都是涉及政策和法律方面的問題，需要市級層面加大政策和法律措施的研究力度，從源頭上解決問題。比如老舊小區(qū)的物業(yè)管理，特別是央企產(chǎn)權和軍隊產(chǎn)權的小區(qū)失管棄管問題已成為很多群眾反映的焦點，僅僅靠區(qū)街“吹哨報到”很難拿出切實可行的解決辦法。街道工作中經(jīng)常遇到的拆違難題，常常找不到執(zhí)法依據(jù)，采取強拆措施就意味著承擔法律風險?！侗本┦薪值擂k事處工作規(guī)定》頒布于1999年，迄今已經(jīng)整整20年，相關規(guī)定已不適應新時代街道工作實際。社區(qū)治理中涉及大量的社區(qū)居委會、物業(yè)公司、居民關系問題，均期待《物業(yè)管理條例》進行規(guī)范。深化“吹哨報到”改革要求解決好黨建引領和法治保障的關系，需要向黨建引領深化，不是黨建引領代替法治保障，而是黨建要為法治保障發(fā)揮引領作用。

機制創(chuàng)新與體制改革的關系。“吹哨報到”是一種工作機制，機制的變化必然引發(fā)體制的變化，局部體制的改革需要全局改革的支持才會有效而持久。作為一項改革，“吹哨報到”的本質和創(chuàng)新在于其“問題導向、系統(tǒng)解決”的思路和機制。這種機制引發(fā)的條塊關系變化、街道大部制改革、城市管理綜合執(zhí)法等，與政府整體的系統(tǒng)性改革密切相關。一項改革的深化和推進，需要把自上而下推進與自下而上探索結合起來。自上而下的改革具有影響走向和實效的作用，基層的改革創(chuàng)新如果沒有自上而下的推進相配合，就會出現(xiàn)“下改上不改，改了也白改”的問題。與此相應，責、權、利的匹配對等是深化改革的關鍵。比如協(xié)管員隊伍管理、多網(wǎng)融合等問題，其職權在上級部門，交給基層統(tǒng)籌解決難度較大。市民訴求反映的很多問題街鄉(xiāng)也解決不了，街道大部門改革的運行必然需要上級部門相應機制的適當調(diào)整。

深化改革需要從質和量兩方面提升基層干部隊伍的素質。“賦權”“下沉”需要與基層干部隊伍的激勵機制相匹配，才能達到增效目的。抓黨建關鍵要抓組織體系的運行，組織體系運行的關鍵環(huán)節(jié)則是人。當前，基層干部隊伍建設面臨吸引力不足，高素質人員進不來、留不住、干不長的問題。近幾年的公務員隊伍素質結構，以及考錄公務員的人員來源結構都能發(fā)現(xiàn)這些問題?；鶎痈刹筷犖榈乃刭|決定著基層治理的效果，基層治理中的問題很多與基層干部創(chuàng)造性地執(zhí)行上級決策和方針的能力有限有關。如何配強基層干部，增強基層崗位的吸引力，把優(yōu)秀的人才吸引到基層、留在基層、成長在基層，是決定上級決策和改革在基層落實和取得成效的關鍵。

進一步完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制

“吹哨報到”試點經(jīng)驗表明，基層社會治理必須貫徹落實好“堅持黨對一切工作的領導”這個新時代最高政治原則，發(fā)揮好基層黨組織在同級各類組織中的領導作用。從黨領導基層社會治理體系的角度來說，要進一步發(fā)揮黨建的引領作用，構建“黨領共治”的基層治理體系。具體說，就是要進一步完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，形成黨領導下的共建共治共享的全面治理新格局。

“吹哨報到”改革要向黨建引領深化，處理好領導與管理、領導與服務的關系，逐漸實現(xiàn)組織引領向功能引領的提升。黨是基層社會治理的方向和價值引領者，為基層治理提供人才支撐與保障。黨領導各類主體按照規(guī)則治理社會。在黨建引領和政府管理的關系上，要明確黨的領導地位與政府職責。在“吹哨報到”改革中，實際上賦予了街鄉(xiāng)對轄區(qū)社會治理的組織推動權，轄區(qū)基層執(zhí)法統(tǒng)籌指揮權和對部門基層治理工作的監(jiān)督權。在沒有法定依據(jù)的情況下，容易出現(xiàn)權力邊界不清導致的新的職責交叉。應進一步明晰街鄉(xiāng)和部門的職責，重構基層條塊之間的權責關系，加大對各個部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度。要把正向激勵與反向問責有機結合，雙向發(fā)力，最大限度激發(fā)職能部門及時報到、積極解決問題的主動性，打通服務群眾的最后一公里。

在黨建引領與社會共治方面，進一步厘清政府、市場和社會的關系，處理好黨的領導與社會參與的關系，處理好體制內(nèi)上下協(xié)調(diào)與體制外左右聯(lián)動的關系。一方面注重“加強市場和社會組織等多元行動者對公共事務的參與，另一方面特別強調(diào)政府對政府以外行動者的主導和支配作用。”推進“吹哨報到”改革，目的在于搭建黨組織領導下的各部門和全社會共同參與基層治理的平臺，讓各種組織都發(fā)揮主體作用。要處理好政府、市場、社會三者在基層治理中的關系，政府不能大包大攬、唱獨角戲，可用市場手段解決的要發(fā)揮市場作用，該社會解決的，要引導社會積極參與。參與基層社會治理是公民能力建設的重要內(nèi)容，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，“要增強公民的社會責任，提高公民的治理能力，塑造公民的政治認同和社會團結”。在基層治理中，群眾是權利與義務相統(tǒng)一的主體，要發(fā)揮黨建的引領作用，最大限度地調(diào)動群眾參與社會治理的主動性和積極性。

在黨建引領與法治保障方面，要突出黨在加強政策和法治建設方面的引領作用，加快相應的立法進程，培育公民的守法意識。但凡改革，必然帶有一定的“破法”性質。深化改革就需要總結前期試點的有效做法，以法律和政策固化改革成果。這需要穩(wěn)步推進立法的進程，讓改革有法有據(jù)，靠規(guī)則的穩(wěn)定性、明確性，引導激勵街鄉(xiāng)、部門、社會組織和公民各負其責，為改革導航、護航。要加快《北京市街道辦事處條例》的立法進程，明確街道辦事處執(zhí)法主體資格，為城市基層治理提供堅實的法律保障。在社會共治方面，強化規(guī)則導向，廣泛發(fā)動民主協(xié)商，完善細化規(guī)章制度，不斷強化法規(guī)意識，引導群眾依法依規(guī)有序參與社會治理。

在機制創(chuàng)新與體制改革方面，重點解決職責職權、機構設置、人員配備這些核心問題。黨建引領基層社會治理，必須從帶有根本性、穩(wěn)定性和長期性的體制機制完善方面下功夫。從長遠看，“吹哨報到”的整體推進，還需要在職責權限調(diào)整、資源力量統(tǒng)籌、工作流程再造等方面進行深層次的改變，解決職責職權、機構設置、人員配備這些關鍵的體制機制問題。在組織建設與干部隊伍建設方面，要進一步完善干部考核、激勵、獎懲制度和機制。提升基層干部崗位的吸引力，增強和保護基層干部干事創(chuàng)業(yè)的激情和熱情，加大從基層選拔和培養(yǎng)干部的比重，切實提升基層社會治理能力和治理水平。

[參考文獻]

[1]中共北京市委組織部.北京市黨建引領“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革案例選編[C].2019-01.

[2]吳新葉.黨建引領基層社會治理的新趨勢及其應對[J].國家治理，2017，（1）.

（作者簡介：鄯愛紅，中共北京市委黨校中國特色社會主義理論體系研究中心教授）