全面推開“證照分離”改革，是黨中央、國務(wù)院的重大決策部署，是推進簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的重要探索，也是提高營商環(huán)境競爭力、釋放市場主體創(chuàng)新活力的有益舉措。深刻認(rèn)識并落實“證照分離”改革要求，厘清政府與市場的關(guān)系，營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，對于推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。

從“先證后照”到“照后減證”，破解企業(yè)“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”難題，增強“放”的徹底性。“證照分離”改革的實質(zhì)是將市場主體資格登記與經(jīng)營資格登記進行剝離，使行政登記與行政許可區(qū)分開來，把經(jīng)營自主權(quán)歸還給企業(yè)，壓縮行政權(quán)力對市場主體微觀經(jīng)濟事務(wù)的干預(yù)空間，促進市場在資源配置中起決定性作用。自“證照分離”改革以來，各地政府持續(xù)推出了一系列的創(chuàng)新舉措，從“先證后照”改為“先照后證”，將營業(yè)執(zhí)照與行政審批初步解除綁定，體現(xiàn)出商事登記的邏輯合理性。“證照分離”與“多證合一”相互補充，進一步提高了市場主體準(zhǔn)入的便利度，降低了辦理成本。通過突出“照后減證”深化“證照分離”，盡可能減少審批發(fā)證，充分激發(fā)市場主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，著力破解“辦照容易辦證難”“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”等突出問題，有效降低了企業(yè)制度性交易成本。按照黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署，在全國范圍內(nèi)，第一批106項涉企行政審批事項分別按照取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等四種方式實施“證照分離”改革，進一步厘順“證”“照”功能，為市場主體資格行使掃清障礙。

隨著改革的推進，管理理念、管理方式、管理手段逐步調(diào)整，倒逼政府各職能部門重構(gòu)審批流程和工作流程。但在實踐運作中，還存在少數(shù)事項“放”得不夠徹底，操作上傾向于保守等現(xiàn)象。比如，“審批改為備案”這一類改革方式，不需要征得政府部門的事前同意，市場主體只需將相關(guān)材料報送主管部門即可。但由于考慮到完全放開市場可能帶來的風(fēng)險，一些審批部門仍然要先實地考察，符合條件后出具“備案證明”，市場主體才能開展經(jīng)營活動。這些變通做法實際上就是隱形的“限制條件”，未能真正達(dá)到改革設(shè)計的初衷。因此，需以市場需求為導(dǎo)向，“放開手腳”解決實際操作中的痛點、難點問題，以使改革紅利得到進一步釋放。

在審批與監(jiān)管相互銜接的基礎(chǔ)上，突出“行為監(jiān)管”，增強“管”的協(xié)同性。良好的營商環(huán)境不只是體現(xiàn)在市場主體的“準(zhǔn)入”環(huán)節(jié)，它包括市場主體從開辦、運營到退出的整個活動過程的周圍境況和條件總和，經(jīng)營過程的環(huán)境更為市場主體所關(guān)注。“證照分離”改革后，市場主體的準(zhǔn)入門檻降低，政府需要轉(zhuǎn)變長期以來“重審批、輕監(jiān)管”的觀念，應(yīng)從“資質(zhì)監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“行為監(jiān)管”，把更多的精力轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管，以“嚴(yán)管”為“寬進”作保障。

在改革過程中，企業(yè)總量快速增長，但魚龍混雜、良莠不齊的現(xiàn)象也較為突出，對事中事后監(jiān)管提出更高要求，政府監(jiān)管部門必須對企業(yè)的經(jīng)營活動全過程全覆蓋全掌握，及時應(yīng)對各種經(jīng)營后果。在監(jiān)管責(zé)任方面，需要進一步明晰。“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”以及“屬地監(jiān)管”原則在實踐運作中仍存在界限模糊的現(xiàn)象。如一個部門審批的事項可能涉及多個監(jiān)管部門，屬地政府沒有審批權(quán)和主管權(quán)，卻承擔(dān)著監(jiān)管責(zé)任等，這些問題都需在接下來的工作中著力解決好。在監(jiān)管機制方面，部門之間的協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒力度還不大。由于缺乏有效的聯(lián)合機制和渠道，特別是基層的“管理”和“執(zhí)法”分離后，或多或少存在信息不通、銜接不暢、扯皮推諉等問題。因此，應(yīng)拓展信息歸集共享的廣度和深度，打通辦證部門與辦照部門之間、辦證辦照部門與監(jiān)管部門之間、監(jiān)管部門之間、條塊部門之間甚至是部門內(nèi)不同職能處室之間的信息共享。在監(jiān)管范圍方面，事中事后監(jiān)管的重點是聚集市場需求的焦點問題，從源頭上將市場每個經(jīng)營者納入監(jiān)管體系，包括以無照狀態(tài)存在的新生事物、新型業(yè)態(tài)，并最大限度拓寬公眾參與事中事后監(jiān)管的渠道，實現(xiàn)監(jiān)管的公平有效。

通過制度創(chuàng)新營造政府服務(wù)供給優(yōu)勢，提高企業(yè)的感受度和滿意度，增強“服”的有效性。“證照分離”改革不僅僅是精簡行政審批事項和流程、改變行政審批方式，更重要的意義在于通過改革轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府治理能力、優(yōu)化公共服務(wù)供給。政府在市場經(jīng)濟中的角色從傳統(tǒng)的市場準(zhǔn)入審查者轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護市場秩序的“啄木鳥”和服務(wù)市場主體的“店小二”，應(yīng)督促市場主體承擔(dān)社會責(zé)任，更好地發(fā)揮自律作用。

近年來，隨著“放管服”改革的力度持續(xù)加大，辦證難問題已得到了很大緩解，營商環(huán)境改善較為明顯。要使改革成效進一步得到市場主體和社會公眾的充分認(rèn)可，還應(yīng)進一步暢通改革的傳輸渠道、提升公共服務(wù)供給的有效性。市場主體和群眾的感受度和滿意度如何，是衡量改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)以需求為導(dǎo)向，對實踐中反映較強烈的事項作重點調(diào)整，將在更大范圍受益的事項納入改革，并以通俗易懂的標(biāo)準(zhǔn)和方式為公眾所感知。其次，針對市場主體和群眾的訴求，改革還應(yīng)在那些能夠直接體現(xiàn)獲得感的領(lǐng)域重點深化。如在辦證過程中，尤其是在與群眾生活密切相關(guān)的餐飲、衛(wèi)生等行業(yè)領(lǐng)域，辦證部門應(yīng)主動跨前，有效發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用，為企業(yè)提供更加“到位”的服務(wù)。再次，“證照分離”改革的深化，還需要有配套改革措施跟進，與區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、人才政策等制度緊密銜接。當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展動力由資源要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力有待提高，創(chuàng)新人才的數(shù)量有待增加，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有待調(diào)整，這些都需要構(gòu)建完善的制度體系。“證照分離”改革的核心要義在于解決市場主體辦證難的問題，是一個不斷推進的系統(tǒng)化工程，在改革實施過程中應(yīng)結(jié)合我國對外開放政策、重點產(chǎn)業(yè)扶持政策、區(qū)域開發(fā)政策等，形成全鏈條的改革框架，提供集成化的政府服務(wù)體系，才能提高競爭力和吸引力，營造出符合國際慣例的一流營商環(huán)境。