財(cái)政政策既關(guān)系經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與國家治理，又關(guān)系企業(yè)發(fā)展與百姓民生。2019年宏觀調(diào)控工作的重點(diǎn)之一，是要繼續(xù)實(shí)施好積極的財(cái)政政策。需要注意的是，任何一項(xiàng)宏觀調(diào)控政策都有正面效果，但也可能產(chǎn)生不同程度的負(fù)面影響。因此，全面實(shí)施積極財(cái)政政策，要實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)，促進(jìn)投資實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)；要以削減政府支出來實(shí)現(xiàn)減稅條件下的財(cái)政收支平衡，確保減稅降費(fèi)落實(shí)到位，最大限度地發(fā)揮積極財(cái)政政策的正面作用，同時(shí)把可能產(chǎn)生的負(fù)面影響限制在最低程度。

繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策

去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，2019年“宏觀政策要強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”，并進(jìn)一步明確要求“積極的財(cái)政政策要加力提效，實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)，較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模”。今年的《政府工作報(bào)告》指出，要正確把握宏觀政策取向，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。積極的財(cái)政政策要加力提效。實(shí)施更大規(guī)模的減稅。普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉，重點(diǎn)降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。這是黨中央根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢新變化作出的重要部署。我們可以看到，2019年我國宏觀經(jīng)濟(jì)工作中關(guān)于財(cái)政政策的方針導(dǎo)向是，第一，為確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，必須繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。第二，積極的財(cái)政政策在已經(jīng)施行了多年的基礎(chǔ)上，今年的實(shí)施要加力提效，發(fā)揮更重要的作用。第三，今年積極財(cái)政政策的首要措施是實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)，方式是普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉，重點(diǎn)是降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。

毫無疑問，今年宏觀調(diào)控工作的重點(diǎn)之一是繼續(xù)實(shí)施好積極的財(cái)政政策，發(fā)揮其應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力的積極作用。我們要注意到，任何宏觀調(diào)控措施在取得預(yù)期的正面效果的同時(shí)，都可能產(chǎn)生程度不同的負(fù)面影響，需要我們認(rèn)真面對。而全面落實(shí)積極的財(cái)政政策，是最大限度發(fā)揮其正面作用，同時(shí)將可能的負(fù)面影響限制在最低程度的保證。

為什么要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策？正如中央指出的，目前我國“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、變中有憂，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力。這些問題是前進(jìn)中的問題，既有短期的也有長期的，既有周期性的也有結(jié)構(gòu)性的。要增強(qiáng)憂患意識，抓住主要矛盾，有針對性地加以解決”。當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的問題，或者說經(jīng)濟(jì)下行壓力的壓力源，來自國外和國內(nèi)兩個(gè)方面。國外方面壓力主要表現(xiàn)在：世界經(jīng)濟(jì)增速放緩，保護(hù)主義、單邊主義加劇，國際大宗商品價(jià)格大幅波動，不穩(wěn)定不確定因素明顯增加，外部輸入性風(fēng)險(xiǎn)上升。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大主要表現(xiàn)在：消費(fèi)增速減慢，有效投資增長乏力；實(shí)體經(jīng)濟(jì)困難較多，民營和小微企業(yè)融資難融資貴問題尚未有效緩解，營商環(huán)境與市場主體期待還有差距；自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，關(guān)鍵核心技術(shù)短板問題凸顯；金融等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患依然不少；深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)困難較多；生態(tài)保護(hù)和污染防治任務(wù)仍然繁重；等等。

今年是新中國成立70周年，也是全面建成小康社會關(guān)鍵之年。面對著復(fù)雜而嚴(yán)峻的矛盾和問題，我們要善于化危為機(jī)、轉(zhuǎn)危為安，緊扣重要戰(zhàn)略機(jī)遇新內(nèi)涵，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提升科技創(chuàng)新能力，深化改革開放，加快綠色發(fā)展，參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革，變壓力為加快推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動力。為更好實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，在宏觀調(diào)控工作中繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，加力提效，就顯得更為關(guān)鍵、更加重要。

實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)

去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議和今年的《政府工作報(bào)告》，都把“實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)”作為繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策的首要措施，這是一個(gè)非常重要并且切合我國當(dāng)前實(shí)際的科學(xué)判斷。

首先，就財(cái)政政策各類可行的措施手段來看，減稅降費(fèi)是最直接作用于施策對象、產(chǎn)生政策效果見效最快的宏觀調(diào)控措施之一。對消費(fèi)者稅負(fù)的降低，等同于直接增加消費(fèi)者的可支配收入，進(jìn)而提升居民消費(fèi)，起到拉動經(jīng)濟(jì)的作用。對生產(chǎn)者稅負(fù)的降低，在間接稅環(huán)節(jié)上，例如增值稅減稅，可以直接降低企業(yè)生產(chǎn)成本，從供給側(cè)推動經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)還會在最后的消費(fèi)環(huán)節(jié)減少最終消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。在直接稅環(huán)節(jié)上，例如企業(yè)所得稅減稅，可以直接增加企業(yè)經(jīng)營收入，提高企業(yè)盈利水平，不僅可使企業(yè)具備通過技術(shù)創(chuàng)新、設(shè)備更新等方式提高生產(chǎn)水平的能力，而且能夠刺激企業(yè)通過增加投資擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的欲望。因此，減稅降費(fèi)不僅可以在微觀層面上最實(shí)惠地激勵實(shí)體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者和從業(yè)者，而且能夠在宏觀層面上有力地提振自主創(chuàng)新和推動結(jié)構(gòu)調(diào)整。

其次，我國現(xiàn)行稅制中還存在進(jìn)一步實(shí)行減稅政策的空間，為實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)提供了可操作性。減稅空間的容量大小，一方面要看當(dāng)前稅率的絕對水平的高低，另一方面還要看政府通過調(diào)整財(cái)政配置和調(diào)動彌補(bǔ)資源保持財(cái)政平衡的可能性。當(dāng)前，調(diào)整財(cái)政配置主要是減少政府支出，特別是減少一般性行政支出、“三公”經(jīng)費(fèi)等。調(diào)動彌補(bǔ)資源主要是合理適度增加財(cái)政赤字、擴(kuò)大國債發(fā)行和增加特定國有金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤等措施。在這些方面，仍有比較大的空間。

促進(jìn)投資實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)

當(dāng)前實(shí)施積極的財(cái)政政策的發(fā)力方向之一是促進(jìn)投資，特別是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資。其原因在于：

第一，內(nèi)需特別是消費(fèi)需求是拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要動力，但是歸根結(jié)底消費(fèi)是通過刺激投資需求來拉動增長的。適度穩(wěn)定的投資增長是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的關(guān)鍵。馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)再生產(chǎn)理論告訴我們，要實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)，必須增加新的投資。我們當(dāng)然應(yīng)該通過擴(kuò)大消費(fèi)需求拉動經(jīng)濟(jì)增長，但不容忽視的是，消費(fèi)是通過帶動投資來實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)的，不能帶動投資的消費(fèi)只能實(shí)現(xiàn)簡單再生產(chǎn)，只有能夠帶動投資的消費(fèi)才能真正實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)?；蛘哒f，只有足夠的投資需求才能實(shí)現(xiàn)社會擴(kuò)大再生產(chǎn)，推動經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第二，高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)標(biāo)志是，由投資產(chǎn)生的投資收益占產(chǎn)出的比重的提高，即投資效益的提高。而投資收益占產(chǎn)出的比重等于投資資本收益率與投資率的乘積，其中，投資率是在宏觀層面實(shí)現(xiàn)的，而投資資本收益率是由企業(yè)或生產(chǎn)者在微觀層面實(shí)現(xiàn)的。我國目前的投資資本收益率僅為3%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平，亟待提高。對生產(chǎn)者或企業(yè)的減稅能夠明顯有助于提高微觀層面的投資資本收益率，進(jìn)而在宏觀層面提高投資收益占產(chǎn)出的比重，推動實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

第三，面對當(dāng)前復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢，中央提出六個(gè)“穩(wěn)”的要求。“穩(wěn)投資”是關(guān)鍵之一。“穩(wěn)投資”的重點(diǎn)是激發(fā)社會投資、保持投資增長、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提高投資效益。當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化，面臨的新形勢、新問題要求我們更加認(rèn)真地做好保持投資穩(wěn)定增長等工作。

2018年有三個(gè)國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)字值得關(guān)注：一是GDP增長6.6%，二是全社會固定資產(chǎn)投資增長5.9%，三是基礎(chǔ)設(shè)施投資增長3.8%。這組數(shù)字告訴我們，其一，推動投資增長、適度加快投資增速，是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力的重要方面。以減稅降費(fèi)為主要措施的積極財(cái)政政策應(yīng)該在促進(jìn)投資方面發(fā)揮引導(dǎo)和帶動作用。其二，在各類投資中，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速明顯滯后于總投資增速，基礎(chǔ)設(shè)施投資不足是投資增長減速的主要誘因，同時(shí)也表明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域存在加強(qiáng)投資以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的較大空間。因此，當(dāng)前把促進(jìn)投資特別是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資，作為實(shí)施積極財(cái)政政策的一個(gè)發(fā)力方向，不僅是必要的，而且是可行的。減稅降費(fèi)如何能夠落實(shí)到促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資增長上，是我們今后在宏觀調(diào)控工作實(shí)踐中需要深入探索的重要方面。

實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策的完整性

全面落實(shí)積極的財(cái)政政策重點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策的完整性。衡量財(cái)政政策是否完整的標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政收支是否平衡，以及是如何實(shí)現(xiàn)平衡的。減稅在初期階段必然會使稅收減少，直接影響到財(cái)政收入。而負(fù)責(zé)任的政府不僅要考慮減稅的必要性，以及減稅的具體方案，還要采取相應(yīng)必要措施彌補(bǔ)減稅對國家財(cái)政的影響，保持財(cái)政收支平衡。

在減稅條件下，常規(guī)的保持財(cái)政收支平衡的辦法有兩種：一種是增加財(cái)政赤字，一種是削減財(cái)政支出。一般情況下，增加財(cái)政赤字是寅吃卯糧，必須謹(jǐn)慎適度，嚴(yán)格控制。歐盟國家在探索經(jīng)濟(jì)一體化過程中，根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)制定的財(cái)政赤字率不超過3%的標(biāo)準(zhǔn)是具有一定普遍性意義的。我國長期以來基本遵循了不逾越這一界限的原則，保持了財(cái)政狀況的穩(wěn)定。就我國目前的形勢來看，更重要的應(yīng)該是相應(yīng)減少財(cái)政支出，減少除了必須不斷提高的、直接關(guān)系民生的有關(guān)支出之外的財(cái)政支出，特別是行政費(fèi)用的支出?？傮w上削減財(cái)政支出，并不意味著要像西方國家那樣同時(shí)削減關(guān)系民生的社會（福利）事業(yè)的支出，相反還需要大力增加關(guān)系民生的社會事業(yè)發(fā)展的財(cái)政支出。有研究表明，高收入經(jīng)濟(jì)體在工業(yè)化高峰期以后，政府服務(wù)（包括社保、教育、健康和社會工作等）支出在GDP中的占比會持續(xù)快速提升。目前我國政府服務(wù)支出在GDP中的占比尚明顯低于高收入國家在類似發(fā)展階段的水平，即使在減稅條件下這塊政府服務(wù)的短板也需要優(yōu)先填補(bǔ)。

一般意義的擴(kuò)張性財(cái)政政策主要由三項(xiàng)措施來拉動經(jīng)濟(jì)：一是增加財(cái)政赤字和政府債務(wù)，二是減稅，三是擴(kuò)大政府支出。在目前形勢下，我國實(shí)施積極的財(cái)政政策，首選是減稅。需要注意的是，目前有一種意見認(rèn)為，在眼下企業(yè)杠桿率和家庭杠桿率較高的情況下，可考慮提高政府杠桿率，將高企的企業(yè)杠桿率和家庭杠桿率轉(zhuǎn)移過來，以減輕金融風(fēng)險(xiǎn)壓力。現(xiàn)在不宜這樣做的原因是，一方面，我國目前實(shí)施積極財(cái)政政策的導(dǎo)向不僅是要減稅降費(fèi)，而且要嚴(yán)格控制政府支出。地方政府債務(wù)規(guī)模較大幅度增加，是指專項(xiàng)債券增加，而非一般性的政府杠桿率增加；另一方面，政府以提高自身杠桿率的方式承接企業(yè)杠桿率和家庭杠桿率，實(shí)際上是改變社會的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，必須考慮可能對各方面帶來的中長期影響。綜合來看，主要通過削減政府支出來實(shí)現(xiàn)減稅條件下的財(cái)政收支平衡，不僅是全面落實(shí)積極財(cái)政政策、實(shí)現(xiàn)積極財(cái)政政策完整性的必由之路，同時(shí)也能夠深入推進(jìn)行政管理體制改革和財(cái)政體制改革，取得一箭雙雕的積極效果。

需要注意做好的四件事情

全面落實(shí)積極的財(cái)政政策，實(shí)現(xiàn)積極財(cái)政政策的完整性，需要注意做好四件事情：

第一，減稅必須具有較大的規(guī)模，才能產(chǎn)生明顯效果。2018年年初預(yù)計(jì)減稅規(guī)模可達(dá)1.1萬億元，實(shí)際減稅規(guī)模實(shí)現(xiàn)了突破。2019年預(yù)計(jì)減稅規(guī)模可接近2萬億元，應(yīng)該在實(shí)際執(zhí)行過程中力保2萬億元，根據(jù)實(shí)際情況爭取有所突破，實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模的減稅。

第二，減稅效應(yīng)具有較強(qiáng)的時(shí)間遞減性，在短期內(nèi)減稅效果表現(xiàn)明顯，但是如果減稅規(guī)模強(qiáng)度不遞增，減稅效應(yīng)必然減弱。因此在減稅伊始，就需要考慮如何深化財(cái)政體制改革，建立有利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的長效機(jī)制。

第三，減稅既是政府行為，又必須通過市場產(chǎn)生效果。因此減稅政策的實(shí)施必須在“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的框架內(nèi)進(jìn)行，使市場和政府既各自充分發(fā)揮好自身作用，又實(shí)現(xiàn)二者的積極協(xié)同發(fā)力，使減稅實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。我們一方面要汲取以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，減弱和防止減稅可能產(chǎn)生的負(fù)面影響；另一方面要認(rèn)真落實(shí)競爭中性原則，使減稅政策惠及實(shí)體經(jīng)濟(jì)的各個(gè)角落。

第四，做好減稅與其他財(cái)政政策的協(xié)調(diào)配合，做好積極的財(cái)政政策與其他宏觀調(diào)控政策，特別是與穩(wěn)健的貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。要發(fā)揮財(cái)政政策和貨幣政策各自的優(yōu)勢，形成政策合力，提高宏觀調(diào)控水平，抵御下行壓力，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。

（作者系中國社會科學(xué)院學(xué)部委員）