關(guān)于全面落實(shí)積極財(cái)政政策的幾個(gè)重要問題

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關(guān)于全面落實(shí)積極財(cái)政政策的幾個(gè)重要問題

財(cái)政政策既關(guān)系經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與國(guó)家治理,又關(guān)系企業(yè)發(fā)展與百姓民生。2019年宏觀調(diào)控工作的重點(diǎn)之一,是要繼續(xù)實(shí)施好積極的財(cái)政政策。需要注意的是,任何一項(xiàng)宏觀調(diào)控政策都有正面效果,但也可能產(chǎn)生不同程度的負(fù)面影響。因此,全面實(shí)施積極財(cái)政政策,要實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi),促進(jìn)投資實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn);要以削減政府支出來實(shí)現(xiàn)減稅條件下的財(cái)政收支平衡,確保減稅降費(fèi)落實(shí)到位,最大限度地發(fā)揮積極財(cái)政政策的正面作用,同時(shí)把可能產(chǎn)生的負(fù)面影響限制在最低程度。

繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策

去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出,2019年“宏觀政策要強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié),繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”,并進(jìn)一步明確要求“積極的財(cái)政政策要加力提效,實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi),較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模”。今年的《政府工作報(bào)告》指出,要正確把握宏觀政策取向,繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。積極的財(cái)政政策要加力提效。實(shí)施更大規(guī)模的減稅。普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉,重點(diǎn)降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。這是黨中央根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)新變化作出的重要部署。我們可以看到,2019年我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)工作中關(guān)于財(cái)政政策的方針導(dǎo)向是,第一,為確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展,必須繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。第二,積極的財(cái)政政策在已經(jīng)施行了多年的基礎(chǔ)上,今年的實(shí)施要加力提效,發(fā)揮更重要的作用。第三,今年積極財(cái)政政策的首要措施是實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi),方式是普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉,重點(diǎn)是降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。

毫無疑問,今年宏觀調(diào)控工作的重點(diǎn)之一是繼續(xù)實(shí)施好積極的財(cái)政政策,發(fā)揮其應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的積極作用。我們要注意到,任何宏觀調(diào)控措施在取得預(yù)期的正面效果的同時(shí),都可能產(chǎn)生程度不同的負(fù)面影響,需要我們認(rèn)真面對(duì)。而全面落實(shí)積極的財(cái)政政策,是最大限度發(fā)揮其正面作用,同時(shí)將可能的負(fù)面影響限制在最低程度的保證。

為什么要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策?正如中央指出的,目前我國(guó)“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、變中有憂,外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻,經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力。這些問題是前進(jìn)中的問題,既有短期的也有長(zhǎng)期的,既有周期性的也有結(jié)構(gòu)性的。要增強(qiáng)憂患意識(shí),抓住主要矛盾,有針對(duì)性地加以解決”。當(dāng)前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的問題,或者說經(jīng)濟(jì)下行壓力的壓力源,來自國(guó)外和國(guó)內(nèi)兩個(gè)方面。國(guó)外方面壓力主要表現(xiàn)在:世界經(jīng)濟(jì)增速放緩,保護(hù)主義、單邊主義加劇,國(guó)際大宗商品價(jià)格大幅波動(dòng),不穩(wěn)定不確定因素明顯增加,外部輸入性風(fēng)險(xiǎn)上升。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大主要表現(xiàn)在:消費(fèi)增速減慢,有效投資增長(zhǎng)乏力;實(shí)體經(jīng)濟(jì)困難較多,民營(yíng)和小微企業(yè)融資難融資貴問題尚未有效緩解,營(yíng)商環(huán)境與市場(chǎng)主體期待還有差距;自主創(chuàng)新能力不強(qiáng),關(guān)鍵核心技術(shù)短板問題凸顯;金融等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患依然不少;深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)困難較多;生態(tài)保護(hù)和污染防治任務(wù)仍然繁重;等等。

今年是新中國(guó)成立70周年,也是全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵之年。面對(duì)著復(fù)雜而嚴(yán)峻的矛盾和問題,我們要善于化危為機(jī)、轉(zhuǎn)危為安,緊扣重要戰(zhàn)略機(jī)遇新內(nèi)涵,加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),提升科技創(chuàng)新能力,深化改革開放,加快綠色發(fā)展,參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革,變壓力為加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力。為更好實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo),在宏觀調(diào)控工作中繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策,加力提效,就顯得更為關(guān)鍵、更加重要。

實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)

去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和今年的《政府工作報(bào)告》,都把“實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)”作為繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策的首要措施,這是一個(gè)非常重要并且切合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際的科學(xué)判斷。

首先,就財(cái)政政策各類可行的措施手段來看,減稅降費(fèi)是最直接作用于施策對(duì)象、產(chǎn)生政策效果見效最快的宏觀調(diào)控措施之一。對(duì)消費(fèi)者稅負(fù)的降低,等同于直接增加消費(fèi)者的可支配收入,進(jìn)而提升居民消費(fèi),起到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用。對(duì)生產(chǎn)者稅負(fù)的降低,在間接稅環(huán)節(jié)上,例如增值稅減稅,可以直接降低企業(yè)生產(chǎn)成本,從供給側(cè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),同時(shí)還會(huì)在最后的消費(fèi)環(huán)節(jié)減少最終消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。在直接稅環(huán)節(jié)上,例如企業(yè)所得稅減稅,可以直接增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入,提高企業(yè)盈利水平,不僅可使企業(yè)具備通過技術(shù)創(chuàng)新、設(shè)備更新等方式提高生產(chǎn)水平的能力,而且能夠刺激企業(yè)通過增加投資擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的欲望。因此,減稅降費(fèi)不僅可以在微觀層面上最實(shí)惠地激勵(lì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)者和從業(yè)者,而且能夠在宏觀層面上有力地提振自主創(chuàng)新和推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

其次,我國(guó)現(xiàn)行稅制中還存在進(jìn)一步實(shí)行減稅政策的空間,為實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)提供了可操作性。減稅空間的容量大小,一方面要看當(dāng)前稅率的絕對(duì)水平的高低,另一方面還要看政府通過調(diào)整財(cái)政配置和調(diào)動(dòng)彌補(bǔ)資源保持財(cái)政平衡的可能性。當(dāng)前,調(diào)整財(cái)政配置主要是減少政府支出,特別是減少一般性行政支出、“三公”經(jīng)費(fèi)等。調(diào)動(dòng)彌補(bǔ)資源主要是合理適度增加財(cái)政赤字、擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行和增加特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤(rùn)等措施。在這些方面,仍有比較大的空間。

促進(jìn)投資實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)

當(dāng)前實(shí)施積極的財(cái)政政策的發(fā)力方向之一是促進(jìn)投資,特別是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資。其原因在于:

第一,內(nèi)需特別是消費(fèi)需求是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?,但是歸根結(jié)底消費(fèi)是通過刺激投資需求來拉動(dòng)增長(zhǎng)的。適度穩(wěn)定的投資增長(zhǎng)是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的關(guān)鍵。馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)再生產(chǎn)理論告訴我們,要實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn),必須增加新的投資。我們當(dāng)然應(yīng)該通過擴(kuò)大消費(fèi)需求拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),但不容忽視的是,消費(fèi)是通過帶動(dòng)投資來實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)的,不能帶動(dòng)投資的消費(fèi)只能實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單再生產(chǎn),只有能夠帶動(dòng)投資的消費(fèi)才能真正實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)。或者說,只有足夠的投資需求才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)擴(kuò)大再生產(chǎn),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第二,高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)標(biāo)志是,由投資產(chǎn)生的投資收益占產(chǎn)出的比重的提高,即投資效益的提高。而投資收益占產(chǎn)出的比重等于投資資本收益率與投資率的乘積,其中,投資率是在宏觀層面實(shí)現(xiàn)的,而投資資本收益率是由企業(yè)或生產(chǎn)者在微觀層面實(shí)現(xiàn)的。我國(guó)目前的投資資本收益率僅為3%左右,遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平,亟待提高。對(duì)生產(chǎn)者或企業(yè)的減稅能夠明顯有助于提高微觀層面的投資資本收益率,進(jìn)而在宏觀層面提高投資收益占產(chǎn)出的比重,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

第三,面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì),中央提出六個(gè)“穩(wěn)”的要求。“穩(wěn)投資”是關(guān)鍵之一。“穩(wěn)投資”的重點(diǎn)是激發(fā)社會(huì)投資、保持投資增長(zhǎng)、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提高投資效益。當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化,面臨的新形勢(shì)、新問題要求我們更加認(rèn)真地做好保持投資穩(wěn)定增長(zhǎng)等工作。

2018年有三個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)字值得關(guān)注:一是GDP增長(zhǎng)6.6%,二是全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)5.9%,三是基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)3.8%。這組數(shù)字告訴我們,其一,推動(dòng)投資增長(zhǎng)、適度加快投資增速,是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的重要方面。以減稅降費(fèi)為主要措施的積極財(cái)政政策應(yīng)該在促進(jìn)投資方面發(fā)揮引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。其二,在各類投資中,基礎(chǔ)設(shè)施投資增速明顯滯后于總投資增速,基礎(chǔ)設(shè)施投資不足是投資增長(zhǎng)減速的主要誘因,同時(shí)也表明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域存在加強(qiáng)投資以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的較大空間。因此,當(dāng)前把促進(jìn)投資特別是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資,作為實(shí)施積極財(cái)政政策的一個(gè)發(fā)力方向,不僅是必要的,而且是可行的。減稅降費(fèi)如何能夠落實(shí)到促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)上,是我們今后在宏觀調(diào)控工作實(shí)踐中需要深入探索的重要方面。

實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策的完整性

全面落實(shí)積極的財(cái)政政策重點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策的完整性。衡量財(cái)政政策是否完整的標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政收支是否平衡,以及是如何實(shí)現(xiàn)平衡的。減稅在初期階段必然會(huì)使稅收減少,直接影響到財(cái)政收入。而負(fù)責(zé)任的政府不僅要考慮減稅的必要性,以及減稅的具體方案,還要采取相應(yīng)必要措施彌補(bǔ)減稅對(duì)國(guó)家財(cái)政的影響,保持財(cái)政收支平衡。

在減稅條件下,常規(guī)的保持財(cái)政收支平衡的辦法有兩種:一種是增加財(cái)政赤字,一種是削減財(cái)政支出。一般情況下,增加財(cái)政赤字是寅吃卯糧,必須謹(jǐn)慎適度,嚴(yán)格控制。歐盟國(guó)家在探索經(jīng)濟(jì)一體化過程中,根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)制定的財(cái)政赤字率不超過3%的標(biāo)準(zhǔn)是具有一定普遍性意義的。我國(guó)長(zhǎng)期以來基本遵循了不逾越這一界限的原則,保持了財(cái)政狀況的穩(wěn)定。就我國(guó)目前的形勢(shì)來看,更重要的應(yīng)該是相應(yīng)減少財(cái)政支出,減少除了必須不斷提高的、直接關(guān)系民生的有關(guān)支出之外的財(cái)政支出,特別是行政費(fèi)用的支出??傮w上削減財(cái)政支出,并不意味著要像西方國(guó)家那樣同時(shí)削減關(guān)系民生的社會(huì)(福利)事業(yè)的支出,相反還需要大力增加關(guān)系民生的社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政支出。有研究表明,高收入經(jīng)濟(jì)體在工業(yè)化高峰期以后,政府服務(wù)(包括社保、教育、健康和社會(huì)工作等)支出在GDP中的占比會(huì)持續(xù)快速提升。目前我國(guó)政府服務(wù)支出在GDP中的占比尚明顯低于高收入國(guó)家在類似發(fā)展階段的水平,即使在減稅條件下這塊政府服務(wù)的短板也需要優(yōu)先填補(bǔ)。

一般意義的擴(kuò)張性財(cái)政政策主要由三項(xiàng)措施來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì):一是增加財(cái)政赤字和政府債務(wù),二是減稅,三是擴(kuò)大政府支出。在目前形勢(shì)下,我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策,首選是減稅。需要注意的是,目前有一種意見認(rèn)為,在眼下企業(yè)杠桿率和家庭杠桿率較高的情況下,可考慮提高政府杠桿率,將高企的企業(yè)杠桿率和家庭杠桿率轉(zhuǎn)移過來,以減輕金融風(fēng)險(xiǎn)壓力?,F(xiàn)在不宜這樣做的原因是,一方面,我國(guó)目前實(shí)施積極財(cái)政政策的導(dǎo)向不僅是要減稅降費(fèi),而且要嚴(yán)格控制政府支出。地方政府債務(wù)規(guī)模較大幅度增加,是指專項(xiàng)債券增加,而非一般性的政府杠桿率增加;另一方面,政府以提高自身杠桿率的方式承接企業(yè)杠桿率和家庭杠桿率,實(shí)際上是改變社會(huì)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu),必須考慮可能對(duì)各方面帶來的中長(zhǎng)期影響。綜合來看,主要通過削減政府支出來實(shí)現(xiàn)減稅條件下的財(cái)政收支平衡,不僅是全面落實(shí)積極財(cái)政政策、實(shí)現(xiàn)積極財(cái)政政策完整性的必由之路,同時(shí)也能夠深入推進(jìn)行政管理體制改革和財(cái)政體制改革,取得一箭雙雕的積極效果。

需要注意做好的四件事情

全面落實(shí)積極的財(cái)政政策,實(shí)現(xiàn)積極財(cái)政政策的完整性,需要注意做好四件事情:

第一,減稅必須具有較大的規(guī)模,才能產(chǎn)生明顯效果。2018年年初預(yù)計(jì)減稅規(guī)模可達(dá)1.1萬億元,實(shí)際減稅規(guī)模實(shí)現(xiàn)了突破。2019年預(yù)計(jì)減稅規(guī)??山咏?萬億元,應(yīng)該在實(shí)際執(zhí)行過程中力保2萬億元,根據(jù)實(shí)際情況爭(zhēng)取有所突破,實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模的減稅。

第二,減稅效應(yīng)具有較強(qiáng)的時(shí)間遞減性,在短期內(nèi)減稅效果表現(xiàn)明顯,但是如果減稅規(guī)模強(qiáng)度不遞增,減稅效應(yīng)必然減弱。因此在減稅伊始,就需要考慮如何深化財(cái)政體制改革,建立有利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

第三,減稅既是政府行為,又必須通過市場(chǎng)產(chǎn)生效果。因此減稅政策的實(shí)施必須在“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的框架內(nèi)進(jìn)行,使市場(chǎng)和政府既各自充分發(fā)揮好自身作用,又實(shí)現(xiàn)二者的積極協(xié)同發(fā)力,使減稅實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。我們一方面要汲取以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),減弱和防止減稅可能產(chǎn)生的負(fù)面影響;另一方面要認(rèn)真落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)中性原則,使減稅政策惠及實(shí)體經(jīng)濟(jì)的各個(gè)角落。

第四,做好減稅與其他財(cái)政政策的協(xié)調(diào)配合,做好積極的財(cái)政政策與其他宏觀調(diào)控政策,特別是與穩(wěn)健的貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。要發(fā)揮財(cái)政政策和貨幣政策各自的優(yōu)勢(shì),形成政策合力,提高宏觀調(diào)控水平,抵御下行壓力,確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間,保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定。

(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員)

責(zé)任編輯:張弛校對(duì):董潔最后修改:
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