北京作為首都，是國家的象征和形象，是向世界展示中國的重要窗口。首都城市治理需要把握好“都”與“城”的關系，堅持以“首都”為第一定位，堅持首善標準，全面提升城市品質。習近平總書記四次視察北京，提出推進精細化管理，建設國際一流的和諧宜居之都，對首都城市治理謀劃了新藍圖、提出了新要求。北京市圍繞首都城市戰(zhàn)略定位，針對城市基層治理面臨的新情況、新挑戰(zhàn)，提出以黨建引領城市基層治理創(chuàng)新，通過開展試驗探索，形成了黨建引領“街道吹哨、部門報到”改革成果，受到中央肯定和社會好評。

2019年2月18日，北京市召開第三次街道工作會議。這是時隔23年后，北京市再次召開街道工作專題會議。本次會議聚焦城市基層治理，提出以首善標準加強新時代首都街道工作，努力建設國際一流的和諧宜居之都。隨后，北京市印發(fā)《關于加強新時代街道工作的意見》（以下簡稱《意見》），就北京街道工作的總體要求、工作目標、主要任務、組織保障作出全面部署，破解城市基層治理面臨的體制機制問題。以此為標志，北京致力于推進城市治理重心下移，推進街道管理體制改革，致力于提升街道的統(tǒng)籌協(xié)調能力、服務能力、管理能力和動員能力。

聚焦基層治理，堅持試點先行

改革開放以來，北京城市面貌發(fā)生了巨大變化，城市規(guī)模和體量也不斷擴大。為優(yōu)化提升首都功能，中央提出有序疏解北京非首都功能，加強精細化管理，創(chuàng)建一流的人居環(huán)境。推進城市精細化管理，既要應用現代技術手段，也要加強制度建設，完善行政組織體系，提升街道對各區(qū)職能部門的溝通協(xié)調能力。

在城市行政體系中，街道是最基層的組織單元和公共服務載體，處在城市工作的第一線，是政府服務社區(qū)居民的橋梁和紐帶，是城市管理和社會治理的基礎，在城市治理體系中發(fā)揮著重要作用。在“兩級政府、三級管理”體制下，作為基層政府的派出機關，街道辦事處承擔了廣泛的行政職責，需要應對轄區(qū)內幾乎所有問題。在現行城市管理體制下，街道缺少明確的法律授權，基層政府對街道的行政授權有限，街道不擁有綜合執(zhí)法權，對區(qū)職能部門派出機構履行職責情況不具有考核評價權，其職責和職權配置高度不對稱，普遍面臨“有限資源、無限責任”“責大權小”的履職困境。

針對城市基層治理面臨的現實挑戰(zhàn)，為探索有效的城市基層治理模式，2018年初，北京市委提出構建黨建引領“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制，作為“一號課題”在全市16個區(qū)同步開展政策試驗，由各區(qū)區(qū)委書記和專職副書記負責推進。這一改革試驗，針對城市基層治理長期存在的“看得見的管不了，管得了的看不見”問題，致力于推進對街道放權賦權，推進權力下放、資源下沉，提升街道的統(tǒng)籌協(xié)調能力，更好地落實屬地管理責任。通過開展街道大部門制改革、城管綜合執(zhí)法改革，整合城市基層治理力量，這一改革試驗破解了首都城市基層治理面臨的一些老大難問題，取得了較為明顯的初步成效。

為系統(tǒng)總結上述政策試驗的經驗，進一步深化“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革，北京市第三次街道工作會議對加強和改進新時代首都街道工作作出系統(tǒng)部署。

推進賦權增能，加強街道能力建設

當前，北京正處于推進高質量發(fā)展的轉型階段。落實首都城市戰(zhàn)略定位，建設國際一流的和諧宜居之都，既要有效疏解非首都功能，優(yōu)化提升首都功能，也要改進城市基層治理，增強公共服務能力。隨著物質生活水平的提高，人民群眾對首都的社區(qū)環(huán)境、公共服務、城市管理、社會治理也提出了更高層次的要求。

北京市加強街道工作以增強街道的統(tǒng)籌協(xié)調能力為導向，致力于推進向街道賦權，強化街道這一管理層級，提升其對基層治理涉及的其他行動主體的整合能力。

推進向街道下放行政權力?！兑庖姟诽岢?，街道黨工委、辦事處代表區(qū)委區(qū)政府對轄區(qū)內各項工作行使綜合管理職能。為提升街道的統(tǒng)籌協(xié)調能力，《意見》要求按照重心下移、條專塊統(tǒng)、責權一致的原則，推動區(qū)級職能部門向街道下放“六權”：轄區(qū)設施規(guī)劃編制、建設和驗收的參與權，涉及本街道轄區(qū)范圍內重大事項和重大決策的建議權，對職能部門聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法的指揮調度權，對職能部門派出機構工作情況的考核評價和人事任免建議權，對多部門協(xié)同解決的綜合性事項的統(tǒng)籌協(xié)調和考核督辦權，下沉資金、人員的統(tǒng)籌管理和自主支配權。

構建實體化的街道綜合執(zhí)法機構。《意見》提出推進執(zhí)法權限和力量下沉，在街道轄區(qū)內整合現有執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構。該機構以街道名義開展執(zhí)法工作，強化街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調權，逐步實現一支隊伍管執(zhí)法?！兑庖姟诽岢?，除中央明確要求實行派駐體制的機構外，區(qū)直部門設在街道的機構原則上統(tǒng)一實行屬地管理；繼續(xù)實行派駐體制的，其工作考核和主要負責同志的任免，要聽取所在街道黨工委的意見。

推進街道內設機構大部門制改革。《意見》提出按照綜合化、扁平化方向，推進街道機構綜合設置改革，整合職能相近的機構，街道一般設置6個內設機構和1個街道綜合執(zhí)法隊。其中，6個內設機構建議為黨群工作部、民生保障部、城市管理部、平安建設部、社區(qū)建設部、綜合保障部?！兑庖姟诽岢?，區(qū)級編制部門只核定街道行政編制和科級領導職數總量，不再核定到內設機構，各街道可根據工作需要自行統(tǒng)籌調整。街道完成大部門制改革后，大部門負責人可由街道黨政領導班子副職兼任。

加大對街道工作的激勵力度。為營造良好的街道工作環(huán)境，《意見》提出加大從街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)選拔干部力度，加大街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與市、區(qū)兩級機關和國有企事業(yè)單位之間的干部交流力度。新提拔進入地區(qū)黨政領導班子的，一般應具有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導工作經歷?！兑庖姟芬蠹哟笕藛T編制待遇向基層傾斜力度，力爭2020年底前街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制在本區(qū)行政編制總量中占比不低于40%，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管執(zhí)法編制在本區(qū)城管執(zhí)法編制總量中占比不低于80%，其中中心城區(qū)應達到85%?！兑庖姟诽岢觯晟平值拦ぷ鞯呢斦Ｕ蠙C制，除跨街道的事項由區(qū)級部門統(tǒng)籌外，下沉到街道的其他公共服務經費原則上由街道自主統(tǒng)籌安排。

推進基層考核評價體系改革。過去，區(qū)政府各職能部門都向街道布置任務，并開展考核評價，街道的大量精力用于完成區(qū)級職能部門的交辦事項。為扭轉這一狀況，《意見》提出，由區(qū)委區(qū)政府統(tǒng)一組織對街道工作的評價，評價內容以轄區(qū)居民滿意度為主、以社區(qū)和職能部門評價為輔，職能部門不再單獨對街道進行考核評價。同時，《意見》賦予街道對駐區(qū)單位進行考核評價的權限，考評結果占被考核部門績效權重的比例不低于三分之一，并以此作為干部人事任免、調動、獎懲的重要依據。

推進多元共治，提升基層治理成效

提升城市基層治理能力，既要堅持重心下移，推進權力下放、力量下沉，推進行政編制資源向街道傾斜，充實加強基層一線工作力量，也要堅持協(xié)商民主，擴大公眾參與，拓展參與渠道和途徑，完善多元共治機制，促進社區(qū)自治。針對街道工作存在的問題，一方面需要加強基層政權建設，推動資源服務管理下沉，夯實街道層面的公共服務平臺，推進基層綜合行政執(zhí)法改革，提升街道履行屬地管理責任的能力。另一方面，也要推進社區(qū)建設，構建共建共治體系，調動社會力量的作用，集中多方智慧，利用多方主體及其掌握的資源，提升基層問題處置能力、矛盾糾紛化解能力。在推進多元共治建設方面，北京市新一輪街道管理改革作出了具體布置。

以網格為單元，整合基層治理力量?！兑庖姟诽岢?，推動基層管理資源和工作力量向網格下沉，建立以街道為主體、以網格為基本單元、以街巷長為統(tǒng)領的基層精細化管理體系。為了將街巷日常管理的責任落實到人，北京市全面推廣街巷長、小巷管家做法，將街巷長、小巷管家和網格員、協(xié)管員、社區(qū)工作者、志愿者、社區(qū)專員等基層力量統(tǒng)一納入網格化系統(tǒng)，實行“定崗”“定人”“定責”。

加強對協(xié)管員隊伍的統(tǒng)籌管理。針對目前協(xié)管員隊伍由各部門分別招聘導致的管理不規(guī)范問題，《意見》提出了屬地化管理的新思路，即逐步建立區(qū)級總體負責、街道統(tǒng)籌管理使用的協(xié)管員隊伍管理體制。為此，北京市將整合市級部門掌握的協(xié)管員隊伍建設經費，統(tǒng)一打包下?lián)芙o各區(qū)，由各區(qū)統(tǒng)一組織協(xié)管員的招錄和培訓，并下沉街道社區(qū)統(tǒng)籌管理使用考核，市、區(qū)兩級原則上不再保留協(xié)管員隊伍。

推進社區(qū)減負增效，提升社區(qū)治理能力?！兑庖姟诽岢鐾晟粕鐓^(qū)治理體系，以社區(qū)服務站為平臺，推進多元協(xié)同聯(lián)動，更好地發(fā)揮物業(yè)、市政公用等服務企業(yè)、駐社區(qū)單位和各類社會組織的作用。針對社區(qū)承擔的職責過多問題，《意見》提出修訂社區(qū)職責清單，落實社區(qū)工作事項發(fā)文市、區(qū)聯(lián)審制度，從源頭上減少不合理的下派社區(qū)事項，取消對社區(qū)的“一票否決”事項。

培育社區(qū)社會組織，加大政策支持力度。為加快社區(qū)社會組織發(fā)展，《意見》提出，以街道社區(qū)服務中心為依托，建立社會組織服務中心，加快培育生活服務類、公益慈善類、居民互助類及針對特定群體的社區(qū)社會組織。街道在公益創(chuàng)投、承接項目、活動場地費用減免、人員培訓等方面給予支持，鼓勵社會組織對接群眾需求提供相關服務。

完善協(xié)商聯(lián)動機制，增強社會動員能力。為調動多方力量開展社區(qū)建設，《意見》提出：發(fā)揮社區(qū)黨員、團員青年、居民代表、樓門院長、退休干部在基層治理中的積極作用；深化“門前三包”責任制，提升單位、個人參與城市管理、維護城市環(huán)境的自覺性；建立社區(qū)月協(xié)商制度，推進議事協(xié)商常態(tài)化、機制化，推動單位內部生活服務類設施向社區(qū)開放；完善人民調解、司法調解、行政調解、多元糾紛調解服務體系，實現“小事不出社區(qū)、大事不出街道”。

推進條塊整合，構建“X”型治理結構

在現行城市管理體制下，街道承擔了大量行政職責，需要快速響應群眾訴求，應對轄區(qū)內黨的建設、公共服務、公共安全、城市管理、社會治理的各類事項和問題。但是，街道屬地的行政執(zhí)法、審批、監(jiān)督等權力卻掌握在區(qū)職能部門手中。不僅如此，編制資源配置、干部選拔任用、公共財政保障等也都向區(qū)職能部門傾斜，致使街道工作面臨激勵不夠、動力不強、能力不足等嚴峻挑戰(zhàn)。

北京市第三次街道工作會議聚焦城市基層治理問題，致力于通過深化街道管理體制改革，推動重心下移、權力下放、力量下沉，盡可能地把行政資源、服務、管理下放到街道，形成到一線解決問題的工作導向，實現責權統(tǒng)一、上下聯(lián)動，切實發(fā)揮街道在城市基層治理中的樞紐作用。通過推進向街道賦權，提升街道的統(tǒng)籌協(xié)調能力，有利于更好地動員各方力量，促使各部門、各單位采取合作行動，更好地化解基層的矛盾和問題。

提升街道轄區(qū)范圍內的整體治理能力，城市基層治理有必要進一步推進條塊整合，構建一種“X”型治理結構：街道處于中心位置，其向下對接各個社區(qū)，向上對接多個職能部門。街道通過熱線電話、居民參與、網格員、社區(qū)專員發(fā)現問題，感知社區(qū)居民需求，快速予以響應。對于街道職責范圍內能直接辦理的事項，實行即接即辦；街道不能直接辦理的，由街道根據職責清單統(tǒng)籌調度相關部門辦理。對于部門未能及時辦理的事項，街道通過啟動“吹哨”機制，通過區(qū)級平臺進行統(tǒng)籌，促使職能部門前來“報到”，提升問題解決率。

總之，在市場經濟體制下，城市基層治理有必要推進“雙重賦權”。一方面，要推進政府向街道賦權。通過向街道下放部分行政權力，整合基層行政審批和公共服務職責，加強街道綜合服務平臺建設，實行“一站式服務”“一站式辦理”。組建街道層面的綜合執(zhí)法機構，進一步夯實街道這一基礎管理平臺，提升街道對區(qū)職能部門的統(tǒng)籌協(xié)調能力，提高面向社區(qū)的基本公共服務保障水平。另一方面，要推進政府向社會賦權。更好地發(fā)揮企業(yè)、社會組織和社區(qū)居民的作用，構建多層次的協(xié)商平臺，發(fā)展協(xié)商民主的制度安排，保障利益相關者的參與權利。激發(fā)社會力量參與社區(qū)建設的能力和活力，形成共建共治共享格局，促使多元主體在對話中協(xié)調立場，在溝通中增進公共利益，提升社區(qū)居民的參與感、獲得感和滿足感。

（本文為北京市社科基金重大項目“中國地方政府的政策創(chuàng)新機制研究”（15ZDA26）的階段性成果）

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（作者簡介：楊宏山，中國人民大學公共管理學院教授，首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

[中圖分類號] D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2019）04-0055-04