2019年政府工作報告指出，要“深化收費公路制度改革，推動降低過路過橋費用，治理對客貨運車輛不合理審批和亂收費、亂罰款。兩年內(nèi)基本取消全國高速公路省界收費站，實現(xiàn)不停車快捷收費，減少擁堵、便利群眾”。公路是重要的公共基礎設施，需要長期、持續(xù)和巨大的建設和維護資金投入。公路基礎設施發(fā)展巨大資金需求與政府有限財力之間的矛盾是世界各國政府普遍面臨的難題，中國作為最大的發(fā)展中國家，發(fā)展公路事業(yè)更是如此。

收費公路政策的重要作用

收費公路政策對我國公路交通的跨越式發(fā)展起到了至關重要的作用，有效支撐了經(jīng)濟社會快速發(fā)展。第一，收費公路政策實現(xiàn)了基礎設施投融資模式改革與機制創(chuàng)新，打破了財政資金不足的束縛，為公路交通發(fā)展帶來巨大活力，使我國僅僅用了不到發(fā)達國家所用的一半時間迅速形成了全國公路網(wǎng)，建成了領先世界的公路基礎設施，取得了舉世矚目的成績。第二，收費公路政策促進了高速公路跨越發(fā)展，加快了生產(chǎn)要素流動和經(jīng)濟一體化進程，提升了產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展和整個社會經(jīng)濟生活的運行效率，極大豐富和便利了人民生活，為迅速提高我國經(jīng)濟社會發(fā)展機動化程度提供了基礎支撐。第三，收費公路政策在吸引多層次、多渠道資金投入的同時，政府公共財政有能力進一步加大普通公路投資傾斜力度，帶動了普通公路的快速發(fā)展，使公路交通基礎設施取得了全面而巨大的變化，顯著改善了公路交通系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和服務能力。第四，收費公路政策使公路建設速度大大提高，逐步解決了“走得了、走得好”的問題，在財政實力不足的前提下使公眾提前受益，超越正常發(fā)展提前提供了高品質(zhì)服務，大大增加了人民群眾獲得感。

現(xiàn)階段需要繼續(xù)堅持和完善收費公路政策

收費公路政策兼顧了公平與效率，符合我國國情和實際。世界各國政府在提供公路基礎設施過程中都面臨這樣一個艱難的選擇，就是讓全民通過繳稅還是讓使用者通過付費來承擔這項長期的責任。使用者在消費某一種產(chǎn)品或服務時，全額承擔消費成本，可最為有效地實現(xiàn)資源合理配置，并最為公平地分攤成本。高等級公路恰恰是這樣一種為公眾提供通行服務的準公共物品，由用路者承擔公路建設和養(yǎng)護成本，避免通過繳稅不作區(qū)分讓所有公眾無差別支付成本，遵循了“使用者付費”的原則，更加公平合理，技術上也易于實現(xiàn)。

從我國收費公路的發(fā)展來看，收費公路政策實現(xiàn)了政府、企業(yè)、公眾的多方受益，可以說沒有收費公路政策就沒有我國公路基礎設施的跨越式發(fā)展。但與此同時，現(xiàn)行收費公路政策也存在諸多問題和挑戰(zhàn)，社會上也有非理性觀點認為，為了使公眾有更大獲得感應該取消收費公路政策，但這恰恰是忽視了我國處于并將長期處于社會主義初級階段、公共財力不足以支撐公路基礎設施快速發(fā)展的基本國情。收費公路政策需要改革完善，需要與時俱進，但改革的獲得感并不在于不切實際地拋棄收費公路政策，獲得感的關鍵在于從我國實際出發(fā)，完善既有制度，維護好、運營好、發(fā)展好大規(guī)模公路網(wǎng)絡和公路資產(chǎn)，持續(xù)保障為公眾提供高效率、高品質(zhì)的公路通行服務。

當前收費公路政策面臨的新形勢新挑戰(zhàn)

當前，我國公路設施的基礎和環(huán)境與改革開放初期相比已發(fā)生深刻變化，從主要破解財政資金不足約束發(fā)展為保障公路網(wǎng)絡高效運行、提供高質(zhì)量服務和可持續(xù)發(fā)展的交通強國建設新階段?，F(xiàn)行收費公路政策已難以適應公路發(fā)展的新形勢和新要求。一是現(xiàn)行收費公路政策不適應深化財稅體制改革和投融資體制改革的新要求，按照預算法和政府債務管理的相關規(guī)定，現(xiàn)行《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》）政府“貸款修路”的融資模式已經(jīng)不再適用，只能采取發(fā)行收費公路專項債券形式。同時，不少收費公路項目按現(xiàn)行收費標準和收費期限難以獲得投資回報，導致社會資本投資意愿不強，難以支撐收費公路可持續(xù)發(fā)展。二是收費政策在促進我國公路跨越式發(fā)展的同時，積累了大規(guī)模的債務，根據(jù)收費公路統(tǒng)計，截至2017年底收費公路債務余額5.28萬億元，建設、養(yǎng)護成本持續(xù)快速增長，而收費標準卻基本維持在1990年代的水平，導致收入與成本嚴重倒掛，全國有收費公路的29省份除上海外，均已經(jīng)收不抵支?，F(xiàn)行《條例》制度設計難以解決收費公路債務問題，存在一定的債務風險。三是隨著路網(wǎng)的形成和不斷完善，早期建成的收費公路尤其是高速公路已經(jīng)進入大修期，部分交通量大的瓶頸路段還面臨改擴建需要，未來高速公路養(yǎng)護任務越來越重，按照現(xiàn)行《條例》高速公路到期停止收費，將立即陷入“無錢養(yǎng)護”的困境，難以保障高速公路持續(xù)提供高質(zhì)量通行服務。四是我國高速公路正處于加速成網(wǎng)的關鍵建設階段，以單條路為單位的分割管理模式，已明顯不適應提升高速公路網(wǎng)的整體功能和通行服務質(zhì)量的要求，與高速公路網(wǎng)絡化運營需要之間的矛盾越來越突出。同時，公眾對收費公路知情權、監(jiān)督權以及保障路況水平和服務質(zhì)量等訴求不斷提升，現(xiàn)行《條例》有關管理制度不適應路網(wǎng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。

新時代如何完善我國收費公路政策

新時代堅持和完善收費公路政策，應堅持問題和目標導向，堅持兼顧公平與效率、防范化解重大風險、促進可持續(xù)發(fā)展、增強人民群眾獲得感原則，盡快修改公路法和《條例》，為收費公路健康可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。

提高門檻和剛性約束，嚴控收費公路規(guī)模。貫徹落實中央提出的“深化收費公路制度改革，推動減低過路過橋費用”的要求，逐步推進取消一、二級普通公路收費，相應提高收費公路建設門檻，未來新建收費公路應主要是高速公路，通過建立剛性約束機制，合理確定收費公路規(guī)模，避免債務越滾越大，有效防控風險。

合理確定收費期限，有效吸引社會投資。結(jié)合收費公路發(fā)展實際，針對現(xiàn)行收費公路政策吸引社會資本能力大幅下降問題，改變目前一刀切設定最長期限的做法，合理確定政府收費公路償債期限和經(jīng)營性公路經(jīng)營期限，有效吸引社會資本投資收費公路建設，一方面減輕政府投資建設運營壓力，另一方面也為社會資本找“入口”，打造經(jīng)濟發(fā)展“新動能”。

完善“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度，有效防控債務風險。為了防控政府債務風險，要進一步完善政府收費公路“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度，以省為單位對政府收費高速公路統(tǒng)一管理，實行統(tǒng)一舉借債務，統(tǒng)一收費機制，統(tǒng)籌償債來源，統(tǒng)一支出安排，通過統(tǒng)借統(tǒng)還模式，打破單條路核算的弊端，實施省域內(nèi)政府收費高速公路收入好壞路段的交叉補貼、“以肥補瘦、以豐補歉”，提高管理效率，增強償債能力，有效化解和防范政府債務風險，加快整體降低車輛通行費標準。

建立養(yǎng)護管理收費制度，保障養(yǎng)護資金需求。在現(xiàn)有財政狀況無法滿足公路養(yǎng)護基本需求的情況下，省域內(nèi)政府收費高速公路債務償清后，可以按照滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障通行效率的原則，繼續(xù)采取收費方式但大幅降低收費標準籌集收費公路養(yǎng)護管理資金，同時發(fā)揮好收費籌集資金和調(diào)節(jié)交通流量的作用，保障高速公路持續(xù)提供高質(zhì)量、高效率通行服務。

強化收費公路監(jiān)管，提升服務水平。為有效回應公眾訴求，更好保障公眾利益，應強化政府對通行費收支、收費權益轉(zhuǎn)讓、公路技術狀況、運營服務質(zhì)量等方面的監(jiān)管，加強信息公開，增強收費公路發(fā)展的透明度，接受社會廣泛監(jiān)督。同時，進一步明確經(jīng)營者在收費公路養(yǎng)護管理、保證服務質(zhì)量方面的責任和義務，并通過收費公路實行聯(lián)網(wǎng)收費，推行不停車收費，提高通行效率和服務水平。