2019年政府工作報(bào)告指出，要“深化收費(fèi)公路制度改革，推動(dòng)降低過路過橋費(fèi)用，治理對(duì)客貨運(yùn)車輛不合理審批和亂收費(fèi)、亂罰款。兩年內(nèi)基本取消全國(guó)高速公路省界收費(fèi)站，實(shí)現(xiàn)不停車快捷收費(fèi)，減少擁堵、便利群眾”。公路是重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，需要長(zhǎng)期、持續(xù)和巨大的建設(shè)和維護(hù)資金投入。公路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展巨大資金需求與政府有限財(cái)力之間的矛盾是世界各國(guó)政府普遍面臨的難題，中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展公路事業(yè)更是如此。

收費(fèi)公路政策的重要作用

收費(fèi)公路政策對(duì)我國(guó)公路交通的跨越式發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，有效支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。第一，收費(fèi)公路政策實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式改革與機(jī)制創(chuàng)新，打破了財(cái)政資金不足的束縛，為公路交通發(fā)展帶來巨大活力，使我國(guó)僅僅用了不到發(fā)達(dá)國(guó)家所用的一半時(shí)間迅速形成了全國(guó)公路網(wǎng)，建成了領(lǐng)先世界的公路基礎(chǔ)設(shè)施，取得了舉世矚目的成績(jī)。第二，收費(fèi)公路政策促進(jìn)了高速公路跨越發(fā)展，加快了生產(chǎn)要素流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，提升了產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的運(yùn)行效率，極大豐富和便利了人民生活，為迅速提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)動(dòng)化程度提供了基礎(chǔ)支撐。第三，收費(fèi)公路政策在吸引多層次、多渠道資金投入的同時(shí)，政府公共財(cái)政有能力進(jìn)一步加大普通公路投資傾斜力度，帶動(dòng)了普通公路的快速發(fā)展，使公路交通基礎(chǔ)設(shè)施取得了全面而巨大的變化，顯著改善了公路交通系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和服務(wù)能力。第四，收費(fèi)公路政策使公路建設(shè)速度大大提高，逐步解決了“走得了、走得好”的問題，在財(cái)政實(shí)力不足的前提下使公眾提前受益，超越正常發(fā)展提前提供了高品質(zhì)服務(wù)，大大增加了人民群眾獲得感。

現(xiàn)階段需要繼續(xù)堅(jiān)持和完善收費(fèi)公路政策

收費(fèi)公路政策兼顧了公平與效率，符合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際。世界各國(guó)政府在提供公路基礎(chǔ)設(shè)施過程中都面臨這樣一個(gè)艱難的選擇，就是讓全民通過繳稅還是讓使用者通過付費(fèi)來承擔(dān)這項(xiàng)長(zhǎng)期的責(zé)任。使用者在消費(fèi)某一種產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，全額承擔(dān)消費(fèi)成本，可最為有效地實(shí)現(xiàn)資源合理配置，并最為公平地分?jǐn)偝杀?。高等?jí)公路恰恰是這樣一種為公眾提供通行服務(wù)的準(zhǔn)公共物品，由用路者承擔(dān)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)成本，避免通過繳稅不作區(qū)分讓所有公眾無差別支付成本，遵循了“使用者付費(fèi)”的原則，更加公平合理，技術(shù)上也易于實(shí)現(xiàn)。

從我國(guó)收費(fèi)公路的發(fā)展來看，收費(fèi)公路政策實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、公眾的多方受益，可以說沒有收費(fèi)公路政策就沒有我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施的跨越式發(fā)展。但與此同時(shí)，現(xiàn)行收費(fèi)公路政策也存在諸多問題和挑戰(zhàn)，社會(huì)上也有非理性觀點(diǎn)認(rèn)為，為了使公眾有更大獲得感應(yīng)該取消收費(fèi)公路政策，但這恰恰是忽視了我國(guó)處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段、公共財(cái)力不足以支撐公路基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展的基本國(guó)情。收費(fèi)公路政策需要改革完善，需要與時(shí)俱進(jìn)，但改革的獲得感并不在于不切實(shí)際地拋棄收費(fèi)公路政策，獲得感的關(guān)鍵在于從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，完善既有制度，維護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好、發(fā)展好大規(guī)模公路網(wǎng)絡(luò)和公路資產(chǎn)，持續(xù)保障為公眾提供高效率、高品質(zhì)的公路通行服務(wù)。

當(dāng)前收費(fèi)公路政策面臨的新形勢(shì)新挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國(guó)公路設(shè)施的基礎(chǔ)和環(huán)境與改革開放初期相比已發(fā)生深刻變化，從主要破解財(cái)政資金不足約束發(fā)展為保障公路網(wǎng)絡(luò)高效運(yùn)行、提供高質(zhì)量服務(wù)和可持續(xù)發(fā)展的交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)新階段?，F(xiàn)行收費(fèi)公路政策已難以適應(yīng)公路發(fā)展的新形勢(shì)和新要求。一是現(xiàn)行收費(fèi)公路政策不適應(yīng)深化財(cái)稅體制改革和投融資體制改革的新要求，按照預(yù)算法和政府債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）政府“貸款修路”的融資模式已經(jīng)不再適用，只能采取發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券形式。同時(shí)，不少收費(fèi)公路項(xiàng)目按現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限難以獲得投資回報(bào)，導(dǎo)致社會(huì)資本投資意愿不強(qiáng)，難以支撐收費(fèi)公路可持續(xù)發(fā)展。二是收費(fèi)政策在促進(jìn)我國(guó)公路跨越式發(fā)展的同時(shí)，積累了大規(guī)模的債務(wù)，根據(jù)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)，截至2017年底收費(fèi)公路債務(wù)余額5.28萬億元，建設(shè)、養(yǎng)護(hù)成本持續(xù)快速增長(zhǎng)，而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻基本維持在1990年代的水平，導(dǎo)致收入與成本嚴(yán)重倒掛，全國(guó)有收費(fèi)公路的29省份除上海外，均已經(jīng)收不抵支?，F(xiàn)行《條例》制度設(shè)計(jì)難以解決收費(fèi)公路債務(wù)問題，存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是隨著路網(wǎng)的形成和不斷完善，早期建成的收費(fèi)公路尤其是高速公路已經(jīng)進(jìn)入大修期，部分交通量大的瓶頸路段還面臨改擴(kuò)建需要，未來高速公路養(yǎng)護(hù)任務(wù)越來越重，按照現(xiàn)行《條例》高速公路到期停止收費(fèi)，將立即陷入“無錢養(yǎng)護(hù)”的困境，難以保障高速公路持續(xù)提供高質(zhì)量通行服務(wù)。四是我國(guó)高速公路正處于加速成網(wǎng)的關(guān)鍵建設(shè)階段，以單條路為單位的分割管理模式，已明顯不適應(yīng)提升高速公路網(wǎng)的整體功能和通行服務(wù)質(zhì)量的要求，與高速公路網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)需要之間的矛盾越來越突出。同時(shí)，公眾對(duì)收費(fèi)公路知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及保障路況水平和服務(wù)質(zhì)量等訴求不斷提升，現(xiàn)行《條例》有關(guān)管理制度不適應(yīng)路網(wǎng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。

新時(shí)代如何完善我國(guó)收費(fèi)公路政策

新時(shí)代堅(jiān)持和完善收費(fèi)公路政策，應(yīng)堅(jiān)持問題和目標(biāo)導(dǎo)向，堅(jiān)持兼顧公平與效率、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)人民群眾獲得感原則，盡快修改公路法和《條例》，為收費(fèi)公路健康可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。

提高門檻和剛性約束，嚴(yán)控收費(fèi)公路規(guī)模。貫徹落實(shí)中央提出的“深化收費(fèi)公路制度改革，推動(dòng)減低過路過橋費(fèi)用”的要求，逐步推進(jìn)取消一、二級(jí)普通公路收費(fèi)，相應(yīng)提高收費(fèi)公路建設(shè)門檻，未來新建收費(fèi)公路應(yīng)主要是高速公路，通過建立剛性約束機(jī)制，合理確定收費(fèi)公路規(guī)模，避免債務(wù)越滾越大，有效防控風(fēng)險(xiǎn)。

合理確定收費(fèi)期限，有效吸引社會(huì)投資。結(jié)合收費(fèi)公路發(fā)展實(shí)際，針對(duì)現(xiàn)行收費(fèi)公路政策吸引社會(huì)資本能力大幅下降問題，改變目前一刀切設(shè)定最長(zhǎng)期限的做法，合理確定政府收費(fèi)公路償債期限和經(jīng)營(yíng)性公路經(jīng)營(yíng)期限，有效吸引社會(huì)資本投資收費(fèi)公路建設(shè)，一方面減輕政府投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)壓力，另一方面也為社會(huì)資本找“入口”，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新動(dòng)能”。

完善“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度，有效防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要進(jìn)一步完善政府收費(fèi)公路“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度，以省為單位對(duì)政府收費(fèi)高速公路統(tǒng)一管理，實(shí)行統(tǒng)一舉借債務(wù)，統(tǒng)一收費(fèi)機(jī)制，統(tǒng)籌償債來源，統(tǒng)一支出安排，通過統(tǒng)借統(tǒng)還模式，打破單條路核算的弊端，實(shí)施省域內(nèi)政府收費(fèi)高速公路收入好壞路段的交叉補(bǔ)貼、“以肥補(bǔ)瘦、以豐補(bǔ)歉”，提高管理效率，增強(qiáng)償債能力，有效化解和防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加快整體降低車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

建立養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)制度，保障養(yǎng)護(hù)資金需求。在現(xiàn)有財(cái)政狀況無法滿足公路養(yǎng)護(hù)基本需求的情況下，省域內(nèi)政府收費(fèi)高速公路債務(wù)償清后，可以按照滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障通行效率的原則，繼續(xù)采取收費(fèi)方式但大幅降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)籌集收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理資金，同時(shí)發(fā)揮好收費(fèi)籌集資金和調(diào)節(jié)交通流量的作用，保障高速公路持續(xù)提供高質(zhì)量、高效率通行服務(wù)。

強(qiáng)化收費(fèi)公路監(jiān)管，提升服務(wù)水平。為有效回應(yīng)公眾訴求，更好保障公眾利益，應(yīng)強(qiáng)化政府對(duì)通行費(fèi)收支、收費(fèi)權(quán)益轉(zhuǎn)讓、公路技術(shù)狀況、運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量等方面的監(jiān)管，加強(qiáng)信息公開，增強(qiáng)收費(fèi)公路發(fā)展的透明度，接受社會(huì)廣泛監(jiān)督。同時(shí)，進(jìn)一步明確經(jīng)營(yíng)者在收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理、保證服務(wù)質(zhì)量方面的責(zé)任和義務(wù)，并通過收費(fèi)公路實(shí)行聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)，推行不停車收費(fèi)，提高通行效率和服務(wù)水平。