2014年2月，習近平總書記在北京考察工作時強調“建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容”。發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，是首都推進城市治理體系與能力現(xiàn)代化的最大特點。北京市朝陽區(qū)堅持問題導向，強化黨建引領，把建立完善“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制放到城市治理體系中進行整體性思考與系統(tǒng)性把握，面向基層推進賦權、明責、下沉、強基、聚能、增效，把政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢，不斷推進首都城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

超大城市基層社會治理現(xiàn)實問題分析

基層治理機構設置失衡。從機構設置與職權配置看，政府城市管理有關機構設置與職能配置逐級遞減，上大下小，呈現(xiàn)倒金字塔形比例倒掛現(xiàn)象。與治理職權、機構設置的自上而下遞減對比，城市治理任務分工卻呈上小下大遞增的趨勢。

基層治理職能設置失衡。市、區(qū)、街道職能設置存在失衡，人員配置呈現(xiàn)倒三角漏斗形。大量人力資源聚集在市區(qū)政府職能部門，街鄉(xiāng)處于倒三角角尖漏斗的底部位置，人力資源供給嚴重不足。社會治理需求則呈現(xiàn)正三角形，基層治理面臨有限的人員供給矛盾，陷入管理困境。

基層治理權責設置失衡。街鄉(xiāng)屬地沒有行政執(zhí)法權，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題難以有效及時處理，形成有責無權的現(xiàn)狀，屬地管理能力大打折扣。上對下的考核形式嚴重不對稱，職能部門考核屬地多，基層單位話語權較弱。

基層治理條塊對接無力。條條推進是城市治理的主要實施與執(zhí)法模式，在基層社會治理中缺乏法定授權，不能制度化地協(xié)調相關部門參與治理，出現(xiàn)條塊治理“兩張皮”。部門與部門之間的聯(lián)合執(zhí)法缺乏制度和機制保障，銜接整合不夠，存在“斷鏈”和“縫隙”。

基層治理運行機制失效。當前，城市基層社會治理的主要方式是行政管控，從長遠和整體看容易形成運行無效的局面。有些部門重視行政發(fā)包式治理，大大增加了基層負擔。甚至多頭職能部門單向委派任務給街鄉(xiāng)、社區(qū)，基層疲于應付，增加了行政成本，影響了行政效率。

基層黨組織發(fā)揮作用不足?；鶎狱h組織建設跟不上社會思想觀念、文化價值觀念和城市社會主體利益訴求的多元化變化，與其他基層組織和黨員群眾關系相對松散?；鶎狱h組織引領作用不足，社會治理主體參與不夠，對復雜公共事務缺乏有效的政策執(zhí)行。

推進基層社會治理創(chuàng)新的理論架構

解決城市基層社會治理存在的問題，要從超大城市這個復雜巨系統(tǒng)的視角，進行整體性、系統(tǒng)性的理論思考，從黨建引領、治理權力結構、治理責任、治理組織結構、治理效果等維度進行突破。

堅持黨建引領，發(fā)揮黨組織在社會治理中的引領功能。從科學決策“三圈理論”看，黨建為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”、城市社會治理創(chuàng)新提供了價值、能力和支持，有效推進了社會治理創(chuàng)新走向科學化。黨建引領為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”和基層社會治理現(xiàn)代化從價值要素層面、能力要素層面和社會支持層面推進政治優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢。

堅持賦權增能，向基層賦予充足社會治理權限。超大城市治理體系是一個多層級的治理體系，每個層級的治理權力和責任要實現(xiàn)平衡。治理權力遠遠大于承擔的責任，容易出現(xiàn)隨意作為、亂作為等失衡現(xiàn)象；治理權力遠遠小于要承擔的責任，容易出現(xiàn)消極作為、不作為等失衡現(xiàn)象。在屬地責任不斷強化的城市治理體制中，同步推進治理權限下放，全面發(fā)揮屬地街鄉(xiāng)的治理能動性。

堅持明確職責，確定基層治理主體職責與邊界。權力與責任是統(tǒng)一體，賦權的同時必須明確治理責任。公共選擇理論認為，官僚組織存在各自特定的職能領域帶，包括內部領域（中心領域、邊緣領域）、無人地帶、外圍領域。對于職責不明確且與其他組織有交叉的職能領域，通常會成為無人地帶，相互推諉、推卸責任。明確各個治理主體的職責，是實現(xiàn)城市治理主體科學定位的關鍵。

堅持強化基層，優(yōu)化城市社會治理的層級結構。治理結構是制約治理體制有效運行的根本因素。在城市社會治理組織結構上，應推進社會治理體制重心下移，優(yōu)化基層機構設置和職權配置，構建簡約高效、扁平化的社會治理體制，從體制上提高治理的回應性。城市社會治理責任歸屬基于屬地管理原則，即只要在街鄉(xiāng)轄區(qū)范圍內發(fā)生的事件，都必須由屬地掌握、處理、解決和負責。伴隨著職能部門工作任務的下派，人力資源下沉是城市治理的必然選擇。這才能破解基層人力資源嚴重不足造成的“懸浮型”治理困境。

堅持效能優(yōu)先，強化城市社會治理的社會參與和運行效率。20世紀80年代以來，尤其是在后新公共管理時代，公共管理更加強調整體性治理，在成果檢驗上注重結果導向，為提高城市運行效率提供了理論支撐。提高現(xiàn)代治理運行效能，必須改變行政管控的治理方式，重視城市社會治理結果與績效。21世紀發(fā)展的整體性治理理論，以需求為導向，強調對治理層級、治理功能和公私部門進行整合。強化城市治理中的社會參與，有利于整合政府機構、企業(yè)、社會組織等多方能量，實現(xiàn)更加有效的公共服務供給與治理創(chuàng)新，通過“1+1＞2”的整合協(xié)同方式，破解基層治理困境。

推進基層社會治理的實踐探索

發(fā)揮區(qū)域化黨建的制度優(yōu)勢與作用。完善區(qū)域化黨建體系與黨建引領“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”是相互聯(lián)系、相互補充的有機整體，是突破單位制黨建、行政式黨建，推進開放式黨建，統(tǒng)籌整合城市基層黨建和社會治理資源的有效方式。朝陽區(qū)將黨建引領“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”與做強做實區(qū)域化黨建組織體系全面銜接，形成相互補充、上下結合的開放式、精細化、統(tǒng)籌整合型大黨建、大社會治理格局，把基層黨建的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢逐步轉化為城市治理優(yōu)勢。

街鄉(xiāng)在城市社會治理體制中地位更加突出。依托“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，街鄉(xiāng)與部門之間的整合互動關系更加制度化、規(guī)范化，街鄉(xiāng)在治理體制中的屬地作用更加凸顯。研究制定《朝陽區(qū)落實街鄉(xiāng)相關職權的實施方案（試行）》，明確街鄉(xiāng)對相關重大事項意見建議權，對轄區(qū)需多部門協(xié)調解決的綜合性事項統(tǒng)籌協(xié)調和督辦權，對區(qū)政府職能部門派出機構領導人員任免、調整、獎懲的建議權，對綜合執(zhí)法派駐人員的日常管理考核權等權力的使用范圍、方式和流程等，明確街鄉(xiāng)對部門的考核權重達到38%。

強化執(zhí)法人員下派和編制動態(tài)管理。朝陽區(qū)積極打造街鄉(xiāng)實體化綜合執(zhí)法平臺，完成涉及各執(zhí)法單位需下沉的責任清單。推進編制標準化配置與調整，實現(xiàn)編制資源向街道下沉，突出常住人口、管轄面積、社會單位占比，制定街道人員編制配備標準，重新核定行政、執(zhí)法、事業(yè)等人員編制數(shù)，確保各街道編制均衡配備。

強化清單管理，基層職責與邊界更加明晰。聚焦街道職能定位做好“加減法”，對照北京市的 111 項職責清單，梳理制定《朝陽區(qū)街道黨工委和辦事處職責清單》，構建事權明晰、重點突出的街道職責體系。建立立體減負增效體系，通過“部門減負、技術減負、準入減負”，理順部門、街鄉(xiāng)與社區(qū)的職責與邊界。

重視全過程、閉環(huán)管理，基層治理更加高效。加強事前準備和事后考核與監(jiān)督，實施全過程紀實制度?？偨Y提出“七步工作法”，將“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”流程劃分為：哨源形成、分析研判、街鄉(xiāng)吹哨、平臺受理、部門報到、全程監(jiān)督、評價反饋等階段。強化全過程機制建設，任何哨源均關注吹哨結果，形成“發(fā)現(xiàn)問題—吹哨報到—解決問題”的閉環(huán)，注重結果評估，重視群眾滿意度。

強化社會參與，形成社會化、整體化社會治理格局。社會化是朝陽區(qū)社會治理創(chuàng)新的主要特色之一。全區(qū)依托黨政群共商共治建設，大力推進社會參與，優(yōu)化哨源，為“吹準哨”和精準施策發(fā)揮制度性作用。以安貞街道為例，把地區(qū)黨建聯(lián)席協(xié)調會、黨政群共商共治、社區(qū)主任例會、政府熱線、媒體曝光、兩代表一委員等納入研判分析范疇，使問題的解決對策和解決方案更加豐富。

城市社會治理現(xiàn)代化的思考與建議

探索法治性賦權，實現(xiàn)向基層賦權方式的多樣化。地方立法是解決街道辦法定職責不清、日常工作統(tǒng)籌等問題的有效手段。加快研究制定《街道辦事處條例》，明確街道辦事處的機構、職權、人員設置等問題，更好地指導街道辦事處依法履職，實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”成果法治化。從市級層面試點探索多種方式的法治性賦權。賦予街鄉(xiāng)相對集中的行政處罰權，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源，提高街鄉(xiāng)治理能力。剝離行政執(zhí)法權中的行政檢查權下放到街鄉(xiāng)，有利于擴大“哨源”，發(fā)現(xiàn)更多具有隱藏性的基層治理問題。完善基層黨建有關法規(guī)，賦予區(qū)域性黨組織有效的權限，提高整合區(qū)域黨建資源的能力，為把政治優(yōu)勢轉化為組織優(yōu)勢提供制度保障。賦予街鄉(xiāng)對有關職能部門年度預算（重點是派駐人員有關預算）建議權，提升街鄉(xiāng)在社會治理中的話語權。

抓住機構改革契機，大力推進結構性改革。按照黨的十九屆三中全會精神，深入推進行政執(zhí)法體制改革。同一領域或相近領域執(zhí)法隊伍綜合設置，減少機構之間的職能重疊和交叉，增強行業(yè)領域之間的監(jiān)管合力。深化街鄉(xiāng)大部制改革，建立高效簡約的基層治理體制。優(yōu)化上級機關對基層的領導方式，既“一對多”由一個基層機構承接多個上級機構的任務，也“多對一”由基層不同機構向同一個上級機構請示匯報。

建立完善“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”立體化機制。建立“區(qū)級政府吹哨、市級部門報到”工作機制，完善“街鄉(xiāng)黨委決定、街鄉(xiāng)政府吹哨、部門報到響應”，推廣“社區(qū)吹哨，科室報到”“支部吹哨，黨員報到”，強化黨建引領和社會參與。建立有效的激勵機制和編制管理機制，加大編制統(tǒng)籌使用力度，充實街鄉(xiāng)力量。建立街鄉(xiāng)、社區(qū)負面清單制度，借鑒上海浦東新區(qū)改革模式，精簡考核指標。推動多網(wǎng)融合，保障部門報到機制長效化。針對超大城市治理規(guī)模大、復雜性高的特點，提高治理改革的整體性和系統(tǒng)性，把“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”取得的制度性成果集中起來檢驗和推廣，把“點上的盆景”集合成“面上的風景”。

（作者：王灝，中共北京市朝陽區(qū)委書記）